在快速推進住房保障工作的背景下，較多地方政府選擇在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房的現(xiàn)象值得引起重視。盡管理論研究已充分論述了集中建設(shè)模式可能引發(fā)的負面問題，但在經(jīng)濟分權(quán)與縱向政治控制相結(jié)合所形成的一體化結(jié)構(gòu)中，地方政府的選擇符合有限自主性的行為邏輯。地方政府既要遵從現(xiàn)有的政治激勵制度安排，又要實現(xiàn)財政收益的最大化。為了完成中央政府提出的保障房建設(shè)任務(wù)，面對地方可用財力相對不足的約束，只有選擇在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房，但這必將對后續(xù)的社會治理提出嚴峻挑戰(zhàn)。

地方政府；保障房；有限自主；行為邏輯

F293A010009

建設(shè)保障性住房是一項重大的民生工程，是完善住房保障和供應(yīng)體系的必然要求。為了遏制部分城市住房價格過快上漲勢頭，滿足人民群眾的基本住房需求，中央政府計劃在“十二五”期間建設(shè)3600萬套保障房。通過大規(guī)模推進保障房建設(shè)，逐步完善住房保障體系，促進住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展，成為新時期構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟要求的住房體系和住房制度的主要思路。對于住房保障工作的實施，中央政府提出了若干條基本原則，其中包括“統(tǒng)一政策，因地制宜；省級負總責(zé)，市縣抓落實”。按照這些基本原則，省級人民政府要在服從中央政令的前提下，根據(jù)各地實際情況對本地區(qū)的住房保障工作負總責(zé)，要對所屬下級政府實行目標責(zé)任制管理，加強監(jiān)督指導(dǎo)。

在這些政策指導(dǎo)下，中國的保障房建設(shè)近年來實現(xiàn)了突飛猛進，但政策實施過程中的不少現(xiàn)象值得引起重視。比如，較多地方都將保障房選址在城市邊緣區(qū)域，而且往往是大規(guī)模地集中建設(shè)。盡管對于這種實踐模式可能引發(fā)的負面問題，理論研究者已做了大量論述，而且國外也有諸多教訓(xùn)可資借鑒，但實踐選擇仍然是集中成片地建設(shè)保障房。通過細致分析此類現(xiàn)象，既可以拓寬對中國住房保障理論的研究視野，也可以深化對中國地方政府行為的認識，從而為建立健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系提供啟示與參考。

一、 問題的提出

在保障房的建設(shè)模式上，理論研究者普遍反對集中成片地建設(shè)，尤其是在城市邊緣區(qū)域建設(shè)規(guī)模較大的保障房住區(qū)。但在近幾年的政策實踐中，中國較多城市卻普遍選擇在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房。

1. 理論研究普遍不贊成集中建設(shè)保障房

居住空間既是一種客觀存在，表現(xiàn)為人們生活和活動的具體場所，又是一種社會關(guān)系的產(chǎn)物，表現(xiàn)為人們生活和交往的網(wǎng)絡(luò)。學(xué)術(shù)界不贊成在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房的模式，其理論基礎(chǔ)在于居住空間分異（Residential Space Differentiation）以及由此衍生而來的住房隔離（Housing Segregation）。[1]所謂“居住空間分異”，是指同一城市不同特性的居民聚居在不同的空間場域內(nèi)，整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。由于城市各個區(qū)域的資源稟賦有差異，不同的居住空間不僅表現(xiàn)出有差異的社會聯(lián)系和享受公共服務(wù)的機會，而且空間符號在一定意義上也具有標簽作用，因而城市居住空間的分異以及住房隔離，會給不同群體之間的正常交流和互動增加障礙，尤其會損害社會弱勢群體的利益，從而對群體融合、城市運行與社會治理形成挑戰(zhàn)。

具體而言，理論研究者反對集中建設(shè)保障房主要有以下三方面理由。

（1）不利于住房保障對象積極就業(yè)，會使貧困加劇。集中建設(shè)保障房的城市邊緣區(qū)域不僅就業(yè)機會少，而且到就業(yè)機會較多的市區(qū)的交通距離也較遠，從而既制造了積極就業(yè)的障礙，也會使住房保障對象在主觀上增強放棄就業(yè)的想法。一旦失業(yè)，這部分群體的貧困狀況勢必會加劇。[2]

（2）不利于住房保障對象享受公共服務(wù)。相比市區(qū)，城市邊緣區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化和養(yǎng)老等公共服務(wù)配套設(shè)施都更為薄弱。但相比其他群體，住房保障對象對基本公共服務(wù)的依賴度卻更高。這種“空間失配”（spatial mismatch）既降低了保障對象的生活質(zhì)量，也有可能通過傳遞效應(yīng)和鄰里效應(yīng)影響到下一代的成長?！耙粋€白領(lǐng)勞動力在白領(lǐng)的鄰里被‘再生產(chǎn)出來，一個藍領(lǐng)勞動力在藍領(lǐng)的鄰里內(nèi)被‘再生產(chǎn)出來”。[3]

（3）不利于社會管理。較多研究者都引述歐美國家出現(xiàn)的“貧民窟”案例，認為在城市邊緣區(qū)域集中安置保障對象會帶來諸如犯罪率增高、群體沖突、管理失序等社會問題?！霸跉W美發(fā)達國家，由于低收入人群聚居在一起，相應(yīng)的生活、教育等配套設(shè)施的缺乏，生活不如意，子女的教育缺乏，與其他階層交流的匱乏等等原因的積累，會助長這些無助、失望的情緒，促使仇富心理滋生，導(dǎo)致社會的分裂以及偷盜、吸毒等犯罪行為產(chǎn)生”。[4]

對于保障房的集中建設(shè)、分散建設(shè)、搭配建設(shè)等幾種方式，理論研究者普遍贊成搭配建設(shè)模式?！凹薪ㄔO(shè)容易形成‘貧民窟，而搭配建設(shè)即混合居住模式，有利于在尊重居住者合理住所選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上，推動各階層的融合和發(fā)展，因此集中建設(shè)——分散建設(shè)——搭配建設(shè)，其住區(qū)融合程度是從低到高”。[5]也有研究者提出，為了避免貧民窟的形成，應(yīng)“盡量避免采用直接投資建房的公共住房政策手段，采用分散低收入階層居住特點的措施，如采取租金補貼手段，讓低收入家庭自由地、分散地到市場上去租房住，從而使其自然融入其他社會階層，促使社會各階層相互融合，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。[6]

2. 地方政府普遍選擇在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房

在推進保障房建設(shè)的實踐中，各地呈現(xiàn)出一些相似的特征，如大多選址在城市邊緣區(qū)域、集中且規(guī)模化地新建、公共配套設(shè)施不完善等。

（1）在城市邊緣區(qū)域選址。北京在1998年就啟動建設(shè)位于昌平區(qū)的回龍觀居住區(qū)和天通苑居住區(qū)，兩個居住區(qū)都位于五環(huán)路以外，距離市中心均在20公里以上。有研究者通過考察北京各環(huán)線區(qū)域的保障房建設(shè)量，發(fā)現(xiàn)“距離城市中心區(qū)越遠，保障性住房建設(shè)量越大”[7]。從2003年開始，上海陸續(xù)在城市郊區(qū)規(guī)劃選址大型保障房基地。[8]目前已規(guī)劃的30多個大型保障房基地廣泛分布于上海的各個郊區(qū)縣，甚至包括崇明縣長興島的鳳凰鎮(zhèn)。

（2）大規(guī)模地集中建設(shè)。各地在城市邊緣區(qū)域規(guī)劃選址的保障房居住區(qū)普遍具有較大規(guī)模。如北京的回龍觀居住區(qū)規(guī)劃面積約920公頃，其中建設(shè)用地455公頃，總建筑面積490萬平方米，其中經(jīng)適房建筑面積388萬平方米，規(guī)劃總?cè)丝?1萬人；天通苑居住區(qū)規(guī)劃面積約770公頃，其中建設(shè)用地423公頃，總建筑面積800萬平方米，其中經(jīng)適房建筑面積572萬平方米，規(guī)劃總?cè)丝?5.6萬人[9]。再比如，上海市在2010年公布了12個大型保障房居住區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，其中用地面積最大的達7平方公里，最小的也近2平方公里，規(guī)劃入住人口最多的約17萬人，最小的約5萬人[10]。又比如，重慶市在2011年開工建設(shè)了10個公共租賃住房項目，總建筑面積約922萬平方米，總套數(shù)約13.77萬套，其中建筑面積最大的是位于重慶市渝北區(qū)的木耳公租房項目，設(shè)計總建筑面積180萬平方米，約2.89萬套。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善。大型保障房居住區(qū)普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善的問題，這其中既有居住區(qū)從新建到成熟需要一個較長周期的客觀原因，也有大型保障房居住區(qū)規(guī)劃和建設(shè)所特有的原因。比如，“南京市的經(jīng)濟適用房經(jīng)常被布局在洼地上、鐵路旁等城市邊緣的荒涼地帶，缺少應(yīng)有的交通配套、商業(yè)配套和教育配套，導(dǎo)致居民生活極不方便，交通、就業(yè)、生活成本較高”。[11]再比如，在上海大型保障房居住區(qū)的運行過程中，“大多數(shù)公建配套設(shè)施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標準，沒有考慮到以保障房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設(shè)施配置與居民需求不相匹配。另外，一些按規(guī)定應(yīng)由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)的敬老院、托老所等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和文體活動中心普遍缺配。還有一些配套設(shè)施，雖然已經(jīng)建成，但遲遲沒有啟用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影響”。[12]

二、 地方政府有限自主的分析框架

盡管理論研究普遍不贊成在城市邊緣區(qū)域集中建造保障房，為什么在政策實踐中地方政府卻普遍選擇這種模式？要回答此問題，除了比較各地集中建設(shè)保障房的具體原因外，更為重要的是探究和分析不同地方政府相同的行為邏輯。

1. 已有的兩種解釋框架

在關(guān)于中國地方政府行為的理論研究中，近年來有兩種解釋框架頗具影響力：“中國特色的財政聯(lián)邦主義”與“分權(quán)化威權(quán)主義”[13]。這兩種理論框架都試圖解釋自改革開放以來中國各級地方政府在分權(quán)化背景下的行為模式，但在闡釋視角及所得出的結(jié)論方面有著較大差異?！爸袊厣呢斦?lián)邦主義”理論認為，改革開放后的地方分權(quán)不僅賦予了地方政府處理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事務(wù)的管理權(quán)限，而且形成了地方財政收益最大化的激勵機制，因而地方政府愿意而且積極參與到有利于推動經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財政盈余的活動中，與此同時對中央政府的政策施行選擇性執(zhí)行的策略。[14]可見，這種理論框架強調(diào)地方政府的自主性，突出財政收益增長的激勵機制。

“分權(quán)化威權(quán)主義”理論認為，分權(quán)化并沒有削弱中央政府對地方政府的控制，而是通過構(gòu)建新的治理機制，形成對地方官員的制約。[15]在這些研究中，以干部任命制和干部績效考核制為主要內(nèi)容的政治激勵解釋較具代表性。隨著考核標準的變化，地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟績效取代了政治掛帥成為干部晉升的主要指標之一。面對這場“晉升錦標賽”[16]，地方官員必須將中央政府的政治偏好內(nèi)化為自己的行為動力，因而出現(xiàn)了地方政府競相趕超的現(xiàn)象，即所謂的“為增長而競爭”[17]?？梢姡@種理論框架強調(diào)上級政府的縱向控制，突出官員晉升的政治激勵機制。

這兩種理論框架都關(guān)注了地方政府行為的激勵機制，豐富了我們對地方政府與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)聯(lián)性的理解。但試圖用單一理論機制去解釋復(fù)雜生動的現(xiàn)實，很容易陷入“盲人摸象”[18]的困境。事實上，地方政府具有自主性與上級政府施加縱向控制并不矛盾。在像中國這樣的單一制國家中，上級政府的縱向控制始終是存在的。中國式分權(quán)的核心內(nèi)涵恰恰是經(jīng)濟分權(quán)與縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。改革開放以來的情況是，地方政府在財政上享有相對充分的自主性，而在政治激勵上要依賴于中央政府和上級政府，因而形成了地方政府的有限自主性。

2. 地方政府的有限自主性

地方政府自主性是指“擁有相對獨立利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的制約，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯”[19]。地方政府的自主性，既有相對于中央政府或上級政府而言的縱向自主性，也有相對于地方各種社會力量而言的橫向自主性。在此著重討論縱向維度相對于中央政府的地方政府自主性。

地方政府的自主性程度是政治和經(jīng)濟社會變遷與發(fā)展的表現(xiàn)，不會是一成不變的。“從實踐角度看，地方政府自主性程度的高低可能是國家歷史演進的結(jié)果……實際上，中央政府與地方政府之間的關(guān)系可能是處于一種不同程度的連續(xù)變遷過程，以反映對地方政府自主性、職責(zé)、福利供應(yīng)以及宏觀調(diào)控必要性的不斷變化的認識”。[20]

改革開放以來，中國地方政府的自主性有所擴張，但中央政府通過干部任命和績效考核等方式強化了地方政府對政治激勵的依賴，從而形成了地方政府有限自主的格局。這種地方政府的有限自主性主要表現(xiàn)為四個方面。（1）財權(quán)下放。從財政包干制到分稅制，中國不斷推進以分權(quán)為核心的財政體制，逐步建立了分稅分級的財政管理體制。財政分權(quán)激發(fā)了地方政府的積極性，也激活了地方政府的利益動機?！半S著財政分權(quán)的不斷深入，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越來越具有M型組織特征，地方政府自我利益傾向日益增強”。[21]

（2）事權(quán)下放。中央政府將大部分公共事務(wù)的決策權(quán)下放到地方，讓地方政府承擔(dān)起公共物品和公共服務(wù)供給的主要責(zé)任。事權(quán)下放在一定程度上緩解了中央政府的信息難題，提高了公共服務(wù)的供給效率，但也引發(fā)了“選擇性執(zhí)行”的問題。當(dāng)中央政府對某種公共事務(wù)缺乏非常明確且具體的指令或安排時，地方政府出于自身利益考慮，會做出嚴格執(zhí)行、部分執(zhí)行或擱置執(zhí)行的不同選擇。

（3）中央對地方采取相對績效考核方式。中央對地方的考核一般側(cè)重于經(jīng)濟績效指標，輔之以社會發(fā)展及其他方面的指標。通過考核不同地方政府的相對績效，促進了地方之間的競爭。

（4）中央政府保留政治激勵的設(shè)定權(quán)。通過保持干部任命和關(guān)鍵指標的設(shè)定權(quán)，中央政府利用官員升遷、重大項目安排、稅收分享比例的確定、轉(zhuǎn)移支付等方式控制地方政府的行為。

地方政府的有限自主性，是理解中國地方政府行為的一種分析框架。這種框架既來自于對地方政府諸多行為事實特征的總結(jié)和概括，又可以應(yīng)用于分析和闡釋地方政府在特定領(lǐng)域的行為表現(xiàn)，比如集中建設(shè)保障房。

三、 地方政府集中建設(shè)保障房的行為邏輯

為了緩解城鎮(zhèn)低收入住房困難群體的住房問題，同時也為了進一步擴大內(nèi)需、有效應(yīng)對國際經(jīng)濟的動蕩和沖擊，從2008年開始，中央政府將保障房建設(shè)提到了一個前所未有的高度。在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（20112015年）規(guī)劃》中，城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)3600萬套成為新增設(shè)的4個約束性指標之一。在中央政府將該指標分解后，如何完成各地的保障房建設(shè)數(shù)量，就成了地方政府需要考慮和權(quán)衡的一個問題。

1. 相對模糊的政策規(guī)定

通過梳理各種行政規(guī)章和政府文件中有關(guān)保障房建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府對具體的建設(shè)方式或房源籌措方式并無明確規(guī)定，很多是原則性的表述。

《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）提出：“要采取政府新建、收購、改建以及鼓勵社會捐贈等方式增加廉租住房供應(yīng)……主要在經(jīng)濟適用住房以及普通商品住房小區(qū)中配建，并在用地規(guī)劃和土地出讓條件中明確規(guī)定建成后由政府收回或回購；也可以考慮相對集中建設(shè)”。這從原則上明確了廉租住房建設(shè)以配建為主，以集中建設(shè)為輔?！读庾》勘Ｕ限k法》（建設(shè)部令第162號）進一步規(guī)定：“新建廉租住房，應(yīng)當(dāng)采取配套建設(shè)與相對集中建設(shè)相結(jié)合的方式，主要在經(jīng)濟適用住房、普通商品住房項目中配套建設(shè)”。

在普通商品住房項目中配建廉租住房，無疑會在一定程度上緩解居住空間分異所帶來的負面問題。但考慮到經(jīng)濟適用住房也主要面向城市低收入住房困難家庭，如果在經(jīng)濟適用住房項目中配建廉租住房，并不能有效地緩解問題?！督?jīng)濟適用住房管理辦法》（建住保﹝2007﹞258號）只是籠統(tǒng)地規(guī)定，“經(jīng)濟適用住房要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、配套建設(shè)，充分考慮城市低收入住房困難家庭對交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件的要求，合理安排區(qū)位布局”。但該辦法并沒有明確提出面向城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟適用住房主要通過配建方式籌措房源。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）要求：“保障性住房實行分散配建和集中建設(shè)相結(jié)合。集中建設(shè)保障性住房，應(yīng)當(dāng)充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施”。

基于上述材料可知，現(xiàn)有的政策除了對廉租房提出過配建要求外，對其他類型保障房的建設(shè)籌措方式都沒有明確的規(guī)定。

2. 有限自主框架下地方政府的選擇

對于保障房建設(shè)，中央政府有明確的數(shù)量指標要求，但對于具體的建設(shè)模式，中央政府只有相對模糊的政策規(guī)定。理查德·馬特蘭德（Richard Matland）在公共政策研究中提出了一個以沖突性與模糊性為維度的分析框架，將政策執(zhí)行分成了四種情形：政策的沖突性和模糊性都高的被稱為象征性執(zhí)行；兩者都低的為行政性執(zhí)行；沖突性低模糊性高的是試驗性執(zhí)行；反之是政治性執(zhí)行 。[22]作為一項政策，雖然中央政府與地方政府對保障房建設(shè)在目標、理念和方式等方面有些差異，但沖突性程度不高。不過，由于中央政府對于保障房如何建設(shè)給予的清晰信息相對較少，所以模糊性程度較高。因此，按照馬特蘭德的“四分法”，地方政府會選擇試驗性執(zhí)行的策略。在中央政府對保障房建設(shè)方式缺乏明確規(guī)定的前提下，地方政府在有限自主框架下做出的理性選擇就是普遍在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房。

第一，在現(xiàn)有政治激勵的制度安排中，為了完成中央政府下達的指標任務(wù)，地方政府會選擇新建方式籌措房源。在地方官員的晉升競賽中，中央政府和上級政府有絕對的權(quán)威。干部績效考核制度構(gòu)成了地方官員的主要激勵基礎(chǔ)，內(nèi)部的任命制成為促使官員服從上級的主要機制。[23]對于地方政府而言，一方面要服從中央政府下達的數(shù)量指標，另一方面要依靠經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)在地方政府之間的相對績效競爭中贏得優(yōu)勢。所以，對于保障房建設(shè)，地方政府“是否會落實”中央政府分解的數(shù)量指標不應(yīng)該成為一個值得疑慮的方面，但地方政府“如何落實”以兼顧指標要求和地方經(jīng)濟增長則是一個值得討論的問題。

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，保障房的籌措方式主要包括新建、改建、收購、配建等方式。雖然大規(guī)模新建在初期需要投入相對較多的建設(shè)資金，但能較快地批量獲得適合住房保障用途的房源，而且能通過投資和建設(shè)直接拉動地方生產(chǎn)總值的增長。收購存量住房并將之轉(zhuǎn)化為保障房，或改變在建住房的性質(zhì)并使之符合保障房要求，都需要投入大量資金，但相比新建方式，對地方生產(chǎn)總值增長的拉動效應(yīng)會明顯減弱。另外，相比新建方式，改建或收購方式要么需要直接使用財政資金，要么不利于安排配套商業(yè)設(shè)施，因而對地方政府和參建企業(yè)的吸引力都更弱。

在普通商品住房中配建一定比例的保障房，這種方式獲得了理論研究的認可，也在一些地方得到了實施，但效果并不顯著。根據(jù)公開報道，自《上海市經(jīng)濟適用住房配建暫行意見》（滬府〔2010〕46號）頒布實施以來，按照商品住宅用地不少于5%的比例配建保障房，全市在兩年左右的時間里共配建保障房約27萬平方米，[24]占全市2011年保障房建設(shè)量的1.6%。從地方政府的角度看，完全依靠配建很難在短時間內(nèi)完成中央政府下達的保障房籌措任務(wù)。相比而言，新建方式不僅有助于較快地完成保障房籌措數(shù)量指標，而且有利于地方經(jīng)濟增長，因而成了地方政府的占優(yōu)選擇。

第二，在現(xiàn)有財政分權(quán)的制度安排中，為了實現(xiàn)財政收益最大化，地方政府會將保障房選址在城市邊緣區(qū)域。由于土地資源的稀缺，不少城市的中心城區(qū)開發(fā)強度已經(jīng)很高，因而只能將保障房用地規(guī)劃至城市郊區(qū)。但是，即便相對于城市副中心或郊區(qū)新城，現(xiàn)有的保障房用地也只是邊緣區(qū)域。因而，土地資源稀缺并不是最主要的原因。更為重要的原因在于，在現(xiàn)有財政分權(quán)的制度安排中，地方政府必須從財政收益最大化的角度規(guī)劃保障房用地。有研究者提出，在分稅制改革后，地方政府更傾向于通過發(fā)展建筑業(yè)和增加預(yù)算外的收費項目以及非預(yù)算資金來尋求新的生財之道，其中土地征用和出讓成為地方政府預(yù)算以及非預(yù)算收入最主要的來源[25]。

在現(xiàn)有的住房保障體系中，除了為舊城區(qū)改造而建設(shè)的動遷安置房和限價商品房外，其他類型的保障房，如廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房，其用地較多采用無償劃撥方式供應(yīng)。劃撥供應(yīng)意味著地方政府要讓渡出一部分本可以獲得的土地出讓收益，也就會減少地方政府的收入總額。另外，由于級差地租的因素，不同區(qū)域土地出讓的價格存在差異，一般情況下中心城區(qū)的土地出讓單價會更高。因而，除非在特殊情況下，地方政府沒有動力將保障房用地規(guī)劃選址在中心城區(qū)。

將保障房用地選址在城市邊緣區(qū)域，雖然會損失一些土地出讓收入，但相比將之選址在其他區(qū)域，所產(chǎn)生的土地出讓收入損失會更少。另外，通過在邊緣區(qū)域建造保障房，將中心城區(qū)的保障對象導(dǎo)入到保障房社區(qū)，既能盤整出中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源，又能通過人員聚居和配套設(shè)施的建設(shè)帶動邊緣區(qū)域的發(fā)展。

第三，在現(xiàn)有保障房融資的政策框架下，為了彌補可用財力的相對不足，地方政府會選擇讓國有企業(yè)集中建設(shè)保障房。在分稅制改革后，地方政府的財力受到了一定程度的削弱，但卻要承擔(dān)大量的公共支出。在發(fā)展的競爭壓力下，地方政府普遍感到財力不足，為此而創(chuàng)建了各種地方融資平臺。[26]“在保障房建設(shè)過程中，國有的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也扮演著地方融資平臺的角色。一方面，地方政府在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，另一方面組織金融力量支持國有企業(yè)建設(shè)保障房，從而使保障房建設(shè)資金不依賴于有限的財政投入”。[27]但是，相對市場化商品房開發(fā)，保障房開發(fā)的預(yù)期利潤率較低，要激勵國有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)，一種可行的選擇就是集中建設(shè)。因為只有在集中建設(shè)的模式下，國有房地產(chǎn)企業(yè)才有可能通過配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售獲得一定的商業(yè)回報。

按照出售與否的標準，現(xiàn)有的保障房可以被劃分為兩種類型：一種是出售型，如經(jīng)濟適用房、動遷安置房和限價商品房；另一種是出租型，如廉租房、公租房。對于出售型的保障房，參與建設(shè)的開發(fā)企業(yè)能相對較快地回收建設(shè)投資，但是由于相比市場化商品住房，保障房開發(fā)的預(yù)期利潤率要更低。為了彌補一些配套成本，增加總收益，開發(fā)企業(yè)更愿意選擇建筑總量大的保障房項目。有研究者提到過北京市建設(shè)第一個經(jīng)濟適用房項目時做過的測算，“根據(jù)他們測算的結(jié)果顯示：第一期住宅開工面積必須達到50～80萬平方米，大量投入的配套資金才有可能通過銷售住房回籠的資金來平衡”。[28]因而，出售型的保障房往往被規(guī)劃為集中建設(shè)的大規(guī)模社區(qū)形態(tài)。

對于出租型的保障房，由于回報周期長，再加上房屋出租價格與出售價格之比（被稱為“租售比”）持續(xù)走低，該類保障房不僅預(yù)期利潤率較低，而且投資回報期很長。為了激勵國有企業(yè)參與出租型保障房的建設(shè)，要么提供財政支持（比如單價補貼或貸款貼息），要么通過配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售予以扶持。在地方可用財力相對不足的情況下，后者更為可行。因而，出租型的保障房往往也被規(guī)劃為集中建設(shè)，從而使國有企業(yè)能依靠配套商業(yè)設(shè)施獲得一定的經(jīng)濟回報。

綜合以上三方面的分析，由于地方政府有限的自主性，既要遵從現(xiàn)有的政治激勵制度安排，又要實現(xiàn)財政收益的最大化，為了完成中央政府提出的保障房建設(shè)指標，在地方可用財力相對不足的背景下，地方政府會選擇讓國有企業(yè)在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房。

四、 典型城市的政策實踐案例

在此選擇北京、上海、南京三個城市在2010年以來的典型保障房項目對地方政府有限自主的行為邏輯予以案例闡釋。

1. 北京市的保障房建設(shè)

根據(jù)《北京市“十二五”時期住房保障規(guī)劃》，該市“十二五”時期建設(shè)、收購各類保障房100萬套，主要包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、定向安置房等。在建設(shè)模式上，該市提出堅持“大分散、小集中”的布局模式，集中建設(shè)與配建相結(jié)合，適度加強配建。

在政策實踐中，北京市雖然已沒有再規(guī)劃建設(shè)類似天通苑、回龍觀的超大型保障房居住區(qū)，但仍然主要依靠在五環(huán)線以外的區(qū)域相對集中地建造保障房。比如，朝陽區(qū)“東壩居住區(qū)”位于東五環(huán)外，規(guī)劃分三期開發(fā)建設(shè)一個總建造面積超200萬平方米的居住區(qū)，其中包括經(jīng)適房、限價商品房、廉租房等類型保障房。由北京市重點國有企業(yè)——北京城建集團有限責(zé)任公司承建的一個限價商品房項目已于2014年交付使用，其中住宅面積約26萬平方米，人住戶數(shù)為3600戶。另外，朝陽區(qū)的常營居住區(qū)也位于東五環(huán)外，距天安門直線距離約20公里，規(guī)劃總建筑面積約200萬平方米，由北京市保障性住房建設(shè)投資中心承建。順義區(qū)的西馬坡居住區(qū)位于六環(huán)外的順義新城，距天安門直線距離約30公里，規(guī)劃總建筑面積約65萬平方米，包括限價商品房和定向安置房，由北京首都開發(fā)控股（集團）有限公司承建。

2. 上海市的保障房建設(shè)

根據(jù)《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，該市“十二五”期間預(yù)計開工建設(shè)和籌措各類保障性住房6200萬平方米、約92萬套（間），包括廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)適房）、公共租賃住房、動遷安置房等類型。在建設(shè)模式和房源籌措方式上，針對不同類型的保障房分別提及了新建、配建、改建、收購和轉(zhuǎn)化等方式。

在政策實踐中，上海的保障房建設(shè)主要依托先后多次規(guī)劃選址的大型居住區(qū)。如浦江大型居住區(qū)位于閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)南端，距人民廣場直線距離約22公里，總用地面積為422. 14公頃，其中新建住宅面積為199萬平方米，預(yù)計人住人數(shù)為7.7萬人。由上海城建（集團）公司開發(fā)建設(shè)的61萬平方米（約合2300套）保障房已于2012年底交付使用。羅店大型居住區(qū)位于寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的西南部，距人民廣場直線距離約20公里，總用地面積576.41公頃，其中新建住宅面積為379.5萬平方米，預(yù)計入住人數(shù)為12.5萬人。由上海寶冶集團有限公司開發(fā)建設(shè)的39萬平方米保障房已于2014年7月交付使用。嘉定城北大型居住區(qū)位于嘉定區(qū)新城的北部，距人民廣場直線距離約28公里，總用地面積620.15公頃，其中新建住宅面積為356萬平方米，預(yù)計入住人數(shù)為10.8萬人。由綠地集團開發(fā)建設(shè)的21萬平方米保障房已于2012年開工，預(yù)計于2014年底交付使用。

3. 南京市的保障房建設(shè)

南京市的保障性住房主要包括經(jīng)適房、廉租房、公租房和中低價位商品房。根據(jù)該市規(guī)劃，在“十二五”期間，全市保障性安居工程建設(shè)2000萬平方米，竣工1000萬平方米。在建設(shè)模式方面，主要通過政府主導(dǎo)投資新建、改建（造）或在普通商品房項目中配建。

該市2010年在城區(qū)周邊選擇了丁家莊、岱山、上坊、花崗等四大保障房基地，共計可以提供包括廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房等在內(nèi)的各種保障房8萬余套。丁家莊保障房項目位于南京市棲霞區(qū)，規(guī)劃面積85公頃，總建筑面積約168萬平方米，其中住宅面積約127萬平方米，安排了1.75萬套保障房，由南京市交通集團開發(fā)建設(shè)。岱山保障房項目位于雨花臺區(qū)，規(guī)劃面積228公頃，總建筑面積約380萬平方米，其中住宅面積約262萬平方米，安排了約3.15萬套保障房，由南京市安居建設(shè)集團有限責(zé)任公司（原“南京市保障房建設(shè)發(fā)展有限公司”）等企業(yè)開發(fā)建設(shè)。上坊保障房項目位于江寧區(qū)，規(guī)劃面積125公頃，總建筑面積約200萬平方米，其中住宅面積約140萬平方米，安排了1.4萬套保障房，由南京市安居建設(shè)集團有限責(zé)任公司等企業(yè)開發(fā)建設(shè)?；◢彵Ｕ戏宽椖课挥跅紖^(qū)，規(guī)劃面積135公頃，總建筑面積約228萬平方米，其中住宅面積約145萬平方米，安排了1.7萬套保障房，由南京棲霞建設(shè)集團等企業(yè)開發(fā)建設(shè)。

五、 結(jié)語

雖然學(xué)術(shù)界普遍不贊成在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房，但較多地方政府卻在政策實踐中普遍采用該模式。通過分析不同地方政府相同的行為邏輯，可以看到，在經(jīng)濟分權(quán)與縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)中，中國的地方政府呈現(xiàn)出一種有限的自主性，即地方政府在財政上享有相對充分的自主性，而在政治激勵上又依賴于中央政府和上級政府。在有限自主的格局中，為了遵從現(xiàn)有的政治激勵安排，完成中央政府下達的指標任務(wù)，地方政府會選擇新建方式籌措房源；為了適應(yīng)現(xiàn)有的財政分權(quán)體制，實現(xiàn)財政收益最大化，地方政府會將保障房選址在城市邊緣區(qū)域；為了符合現(xiàn)有保障房融資的政策框架，彌補可用財力的相對不足，會選擇讓國有企業(yè)集中建設(shè)保障房。

住房保障體系的建立健全是一個系統(tǒng)工程，涉及建設(shè)、分配、供應(yīng)、管理、運營、維護、社區(qū)發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。其中，保障房建設(shè)僅僅是一個起步階段，而且是相對較容易完成任務(wù)指標的工作。隨著住房保障對象大規(guī)模地被安置到分布于城市邊緣各個區(qū)域的保障房社區(qū)，后續(xù)的管理問題將會逐漸暴露。對于習(xí)慣從經(jīng)濟發(fā)展視角看待和解決問題的地方政府而言，這將會是在較長一段時期內(nèi)成為考驗其治理能力的一個重要問題。

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