徐龍超

公民社會(huì)組織影響國(guó)際組織的路徑選擇
——以國(guó)家為渠道的理論分析

徐龍超

在全球多層治理體系中，公民社會(huì)組織的地位與作用正日益凸顯。然而，現(xiàn)有關(guān)于研究公民社會(huì)組織政治參與的文獻(xiàn)，大多聚焦于其如何直接對(duì)國(guó)際組織展開(kāi)游說(shuō)，因而忽視了主權(quán)國(guó)家在此過(guò)程中所能發(fā)揮的中介作用。鑒于此，本文旨在對(duì)公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道影響國(guó)際組織議程設(shè)置的可行性與有效性進(jìn)行理論闡釋。本文首先通過(guò)回顧相關(guān)文獻(xiàn)，從中提煉出孔隙度、可接觸對(duì)象、利益一致性與權(quán)力四組工具性概念作為構(gòu)建演繹模型的解釋變量，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)理論假設(shè)；接著選取世界銀行和東南亞國(guó)家聯(lián)盟作為研究案例以驗(yàn)證該假設(shè)的適用性。通過(guò)分析筆者認(rèn)為，上述4組關(guān)聯(lián)因素的最優(yōu)組合狀態(tài)在國(guó)際政治中表現(xiàn)為：實(shí)力雄厚且積極倡導(dǎo)改革的公民社會(huì)組織，借助孔隙度較高的發(fā)達(dá)民主國(guó)家，有效影響國(guó)際組織的議程設(shè)置和政策實(shí)施。從事實(shí)層面上講，這一理想模式將為公民社會(huì)組織參與全球?qū)用娴恼哌^(guò)程提供有益借鑒；但從價(jià)值層面考察，這一模式可能加劇國(guó)際制度參與者之間權(quán)力分配嚴(yán)重失衡的局面而迫使全球治理陷入到 “由政治參與導(dǎo)致民主缺失”的悖論之中，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)有所反思。

公民社會(huì)組織；國(guó)家渠道；國(guó)際組織；全球治理；民主困境

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代以來(lái)，由國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的 “全球結(jié)社革命” （global association revolution），①發(fā)端自20世紀(jì)80年代前后的“結(jié)社革命”見(jiàn)證了公民社會(huì)的全球復(fù)興，其主要標(biāo)志是在世界各國(guó)涌現(xiàn)出了一大批民間非盈利、非政府組織?！敖Y(jié)社革命”的爆發(fā)有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，它既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是社會(huì)對(duì)“政府功能空白”現(xiàn)象作出的回應(yīng)。關(guān)于“全球結(jié)社革命”的權(quán)威論述，可參見(jiàn)王紹光：《多元與統(tǒng)一——第三部門國(guó)際比較研究》，浙江人民出版社1999年版；何增科：《公民社會(huì)與第三部門》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版；Lester M.Salamon，Partners in Public Service：Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State，Baltimore：The Johns Hopkins University Press，1995；Lester M.Salamon，“The Rise of the Nonprofit Sector”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.74，No.3，1994，pp.109-122.推動(dòng)了公民社會(huì)組織 （civil society organization，CSO）②公民社會(huì)組織是公民基于共同利益或信仰而自愿結(jié)成、積極從事社會(huì)公益活動(dòng)和政策倡議活動(dòng)的非政府、非營(yíng)利性的社團(tuán)組織。較之于之前的 “非政府組織”（Non-Governmental Organization，NGO）這一稱謂而言，公民社會(huì)組織涵蓋的范圍更廣，它包括工會(huì)、擁有統(tǒng)一信仰的集體、以及其它結(jié)構(gòu)松散的社會(huì)團(tuán)體。在全球范圍內(nèi)的迅速崛起。時(shí)至今日，在有關(guān)全球發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境和氣候政策倡議、貧窮國(guó)家債務(wù)免除以及人權(quán)保障與維護(hù)等事關(guān)全球治理能效的核心議題上，公民社會(huì)組織無(wú)不發(fā)揮著極其特殊而重要的作用。③PeterW illetts，Non-Governmental Organizations in World Politics： The Construction of Global Governance，London：Routledge，2010，p.78.基于此事實(shí)，大部分自由主義學(xué)者和相關(guān)參與者普遍認(rèn)為，作為獨(dú)立行為體的公民社會(huì)組織正在成為推動(dòng)全球治理民主化的重要力量，它們不僅提升了利益攸關(guān)者在國(guó)際政策倡議中的代表性和話語(yǔ)權(quán)，還弱化了主權(quán)國(guó)家 （政府）在政策制定過(guò)程中的壟斷性權(quán)力，④Fred Powell， The Politics of Civil Society：Neoliberalism or Social Left？Bristol：Policy Press，2007，pp.64-126.這一現(xiàn)象預(yù)示著長(zhǎng)期根植于現(xiàn)代政治體系中的國(guó)家與社會(huì)間不平等的權(quán)力關(guān)系正在逐漸趨于平衡。⑤Helen James，Civil Society，Religion，and Global Governance，London：Routledge，2010，p.113.

然而，自由主義觀點(diǎn)卻忽視了一個(gè)簡(jiǎn)單的國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)，即主權(quán)國(guó)家依然在眾多的全球治理安排與架構(gòu)中處于十分重要的地位，公民社會(huì)組織參與國(guó)際事務(wù)的可行性與有效性，仍舊主要依賴于主權(quán)國(guó)家的準(zhǔn)許和支持，因?yàn)檎賳T （包括代表、部長(zhǎng)和國(guó)會(huì)議員）時(shí)常在國(guó)際議程談判中握有決定性權(quán)力。⑥Linda Weiss，“Globalization and the Myth of the Powerless State”，New Left Review，Vol.23，No.4，2013，pp.3-27.例如，曾經(jīng)由大赦國(guó)際 （Amnesty International，AI）發(fā)起的 “廢除酷刑”的全球倡議，便是在瑞典向聯(lián)合國(guó)提交相關(guān)決議的背景下得以實(shí)施的；⑦Ann M.Clark，Diplomacy of Conscience：Amnesty International and Changing Human Rights Norms，Princeton：Princeton University Press，2001，p.45.同樣，國(guó)際禁止地雷運(yùn)動(dòng) （International Campaign to Ban Landmines，ICBL）也因加拿大等國(guó)政府的公開(kāi)支持而取得了明顯成效。⑧Kenneth Anderson，“The Ottawa Convention Banning Landmines，the Role of International Non-Governmental Organizations and the Idea of International Civil Society”， European Journal of International Law，Vol.11，No.1，2000，pp.91-120。當(dāng)然，這一案例并非表明國(guó)際組織只是主權(quán)國(guó)家用以實(shí)現(xiàn)其利益最大化的政治工具。事實(shí)上，主權(quán)國(guó)家將部分權(quán)力讓渡給國(guó)際組織，使得國(guó)際組織擁有了很大的自主性，這也從另一方面限制了主權(quán)國(guó)家的影響力。因此，許多國(guó)際組織也樂(lè)于為公民社會(huì)組織創(chuàng)造機(jī)會(huì)，使后者無(wú)需通過(guò)國(guó)家渠道而直接參與游說(shuō)活動(dòng)。因此，對(duì)于志在影響國(guó)際規(guī)則制定的公民社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，它們不僅可以直接同國(guó)際組織的相關(guān)部門進(jìn)行接觸以表達(dá)自己的利益訴求，還可利用 “同國(guó)家聯(lián)合”這一有效途徑將自己的政策主張上升為實(shí)質(zhì)性的國(guó)際規(guī)范，而后者則有助于加深我們對(duì)全球政策制定的理解。

事實(shí)上，相關(guān)文獻(xiàn)研究已經(jīng)表明，公民社會(huì)組織同國(guó)際組織這兩大單一行為體之間存在某種程度的相互依賴關(guān)系，⑨相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn)Bruno Jobert and Beat Kohler-Kohe，Changing Images of Civil Society：From Protest to Governance，London：Routledge，2008；Nicanor Perlas，Shaping Globalization：Civil Society，Cultural Power and Threefolding，Vancouver：New Society Publishers，2003；M ichael Edwards，Civil Society，Cambridge：Polity Press，2009.然而此類文獻(xiàn)大多關(guān)注公民社會(huì)組織直接對(duì)國(guó)際組織進(jìn)行游說(shuō)的方式和效果，卻忽視了主權(quán)國(guó)家在這一過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用，因此未能從理論上對(duì)公民社會(huì)組織同主權(quán)國(guó)家實(shí)現(xiàn)聯(lián)合的可行性做系統(tǒng)論證。為填補(bǔ)這一空白，本文旨在提出一種試驗(yàn)性理論，并力圖回答：在何種條件下，公民社會(huì)組織能夠利用國(guó)家渠道有效影響國(guó)際組織？

這一問(wèn)題包含兩個(gè)重要概念：國(guó)家渠道和影響力。首先，為便于研究，我們將國(guó)家渠道定義為一國(guó)的立法或行政機(jī)構(gòu)，以及這些機(jī)構(gòu)中的個(gè)體代表。鑒于主權(quán)國(guó)家的代表同樣可能在國(guó)際組織內(nèi)擔(dān)任要職，因此為了區(qū)分國(guó)家渠道和非國(guó)家渠道，我們暫且不將同時(shí)任職于國(guó)際組織和本國(guó)政府部門的工作人員納入研究范圍，這樣做的好處是我們不會(huì)高估公民社會(huì)組織通過(guò)國(guó)家渠道對(duì)國(guó)際組織所產(chǎn)生的影響。其次便涉及到對(duì) “影響力”這一概念的解釋。一般來(lái)講，影響力可定義為行為主體依據(jù)自身偏好主動(dòng)塑造政策過(guò)程的能力。⑩Andreas Dür and Dirk de Bièvre，“The Question of Interest Group Influence”， Journal of Public Policy，Vol.27，No.1，2007，pp.1-12.本文將公民社會(huì)組織對(duì)國(guó)際組織的影響力看作其基于自身利益和目標(biāo)，主動(dòng)對(duì)國(guó)際組織的議程設(shè)定 （agenda-setting）和政策執(zhí)行施加 “個(gè)體意志”的能力。當(dāng)然，由于客觀上還存在著國(guó)際組織抵消性游說(shuō) （counteractive lobbying）的不可預(yù)期性以及政策制定過(guò)程的動(dòng)態(tài)性等因素的制約，我們要想準(zhǔn)確衡量和評(píng)估影響力的作用效果其實(shí)是非常困難的，11David Lowery，“Lobbying Influence：M eaning，Measurement and M issing”， Interest Groups and Advocacy，Vol.17，No.4，2013，pp.1-26.因此基于理論簡(jiǎn)化和研究便利的考量，本文僅對(duì)公民社會(huì)組織如何影響國(guó)際組織這一單向行為進(jìn)行分析，以此來(lái)考察國(guó)家渠道在公民社會(huì)組織的游說(shuō)過(guò)程中所扮演的重要角色。

本文以下分為4個(gè)部分。首先通過(guò)回顧相關(guān)文獻(xiàn)，從中提煉出對(duì)理論構(gòu)建有價(jià)值的研究結(jié)論；在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道影響國(guó)際組織的演繹模型，并提出理論假設(shè)；接著通過(guò)對(duì)世界銀行和東南亞國(guó)家聯(lián)盟兩類案例的分析研究，驗(yàn)證該假設(shè)的適用性；最后深入探討公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道對(duì)全球治理民主化的影響。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

現(xiàn)有關(guān)于研究全球公民社會(huì)的主流文獻(xiàn)，大多將公民社會(huì)組織視為獨(dú)立于主權(quán)國(guó)家的行為體，甚至是主權(quán)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，12相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn) Ann M.Florini，The Third Force：The Rise of Transnational Civil Society，Washington DC：Carnegie Endowment for International Peace，2000，pp.1-15；Jessica M atthew s，“Power Shift”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.76，No.1，Jan.／Feb.，1997，pp.50-66；Ronnie D.Lipschutz，“Reconstructing World Politics：The Emergence of Global Civil Society”，Millennium：Journal of International Studies，Vol.21，No.3，1992，pp.389-420.這在某種層面上與建構(gòu)主義者對(duì)世界政治的理解與描述相吻合，即國(guó)際關(guān)系的變化發(fā)展往往是由規(guī)范與觀念而非權(quán)力與利益所驅(qū)動(dòng)。13Alexander Wendt，Social Theory of International Politics，Cambridge：Cambridge University Press，1999，p.296.鑒于此，許多關(guān)注公民社會(huì)組織及全球治理民主化的學(xué)者在研究過(guò)程中，似乎有意繞開(kāi)主權(quán)國(guó)家這一分析路徑，在他們看來(lái)，主權(quán)國(guó)家只是一個(gè)被建構(gòu)起來(lái)的概念，國(guó)際組織完全有條件為公民社會(huì)組織提供便利，使后者無(wú)需通過(guò)與國(guó)家聯(lián)合的方式表達(dá)自己的政治訴求。例如，一些比較政治學(xué)學(xué)者在研究利益集團(tuán)對(duì)歐盟及其它國(guó)際組織的影響時(shí)，刻意將國(guó)家渠道這一有益嘗試排除在自己的研究體系之外，這不免有脫離國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)之嫌。14相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn)Fritz W.Scharpf，Governing in Europe：Effective and Democratic？Oxford：Oxford University Press，1999；Heike Klüver，“The Contextual Nature of Lobbying：Explaining Lobbying Success in the European Union”，European Union Politics，Vol.12，No.4，pp.483-506；Andreas Dür and Gordon Mateo，“Who Lobbies the European Union？National Interest Groups in a Multilevel Polity”，Journal of European Public Policy，Vol.19，No.7，2012，pp.969-987；Sarah B.Pralle，“Venue Shopping，Political Strategy and Policy Change：The Internationalization of Canadian Forest Advocacy”，Journal of Public Policy，Vol.23，No.3，2003，pp.233-260.當(dāng)然，還有一部分國(guó)際關(guān)系學(xué)者在某種程度上認(rèn)同國(guó)家權(quán)力對(duì)公民社會(huì)組織擁有持久性的影響力，15相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn)Aseem Prakash and Mary K.Gugerty，Advocacy Organizations and Collective Action，Cambridge：Cambridge University Press，2012；Sidney Tarrow，The New Transnational Activism，Cambridge：Cambridge University Press，2005；Jean Grugel，“State Power and Transnational Activism”，In Nicola Piperand AndersUhlin，Eds.，Transnational Activism in Asia：Problemsof Powerand Democracy，London：Routledge，2004，pp.26-42.但是，這些學(xué)者的研究焦點(diǎn)往往集中于主權(quán)國(guó)家與公民社會(huì)組織進(jìn)行接觸的動(dòng)機(jī)，16Christopher L. Pallas and Johannes Urpelainen，“NGO Monitoring and the Legitimacy of International Cooperation：A Strategic Analysis”，Review of International Organizations，Vol.7，Iss.1，pp.1-32.而對(duì)二者互動(dòng)的過(guò)程及其影響因素卻鮮有提及，這便為致力于探討公民社會(huì)組織與主權(quán)國(guó)家相互關(guān)系的學(xué)者提供了研究動(dòng)力。

其實(shí)，僅有極少數(shù)杰出的研究學(xué)者在強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)組織核心地位的同時(shí)，對(duì)主權(quán)國(guó)家所發(fā)揮的作用進(jìn)行審視，更為可貴的是，他們已經(jīng)注意到，不同實(shí)力的國(guó)家所表現(xiàn)出的影響力效果會(huì)有顯著差異，這也是公民社會(huì)組織在試圖借助國(guó)家渠道游說(shuō)國(guó)際組織之前必須要考慮的重要因素。例如，美國(guó)政治學(xué)者瑪格麗特.E.凱克 （Margaret E.Keck）和凱瑟琳.辛金克（Kathryn Sikkink）在研究中指出，公民社會(huì)組織可以通過(guò)與發(fā)達(dá)國(guó)家聯(lián)合的方式對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加影響力；17參見(jiàn)Margaret E.Keck and Kathryn Sikkink，Activists Beyond Borders：Advocacy Networks in International Politics，Ithaca：Cornell University Press，1998.托馬斯.里斯 （Thomas Risse）在其研究中也分析了公民社會(huì)組織如何利用歐美國(guó)家的影響力推動(dòng)國(guó)際人權(quán)準(zhǔn)則的實(shí)施；18Thomas Risse，“The Norms of Power Versus the Power of Norms：Transnational Civil Society and Human Rights”，In Ann M.Florini，Ed.，The Third Force：The Rise of Transnational Civil Society，pp.177-209.約書(shū)亞.W.巴斯比 （Joshua W.Busby）在其著述中則詳細(xì)介紹了債務(wù)減免活動(dòng)家如何通過(guò)接觸白宮的政策制定者而達(dá)到利用美國(guó)國(guó)家影響力的目的；19JoshuaW.Busby，“Bono M ade Jesse Helms Cry：Jubilee 2000，Debt Relief，and Moral Action in International Politics”，International Studies Quarterly，Vol.51，Iss.2，2007，pp.247-275.保羅.尼爾森 （Paul Nelson）更是發(fā)現(xiàn)世界銀行中環(huán)保人士的影響力差異根源于其出資國(guó)間的權(quán)力不平等。20Paul Nelson，“Deliberation，Leverage，or Coercion？The World Bank，NGOs，and Global Environmental Politics”，Journal of Peace Research，1997，Vol.34，No.4，pp.467-470.不可否認(rèn)，此類文獻(xiàn)從不同角度探討了主權(quán)國(guó)家作為 “中介者” （intermediary agent）和 “傳輸帶” （transmission belt）在公民社會(huì)組織與國(guó)際組織的互動(dòng)關(guān)系中所發(fā)揮的特殊作用，然而，這些研究并沒(méi)有對(duì)公民社會(huì)組織影響力的性質(zhì)和作用方式進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，也沒(méi)有對(duì)國(guó)際組織的自身特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制做出具體分析，因此即便在國(guó)家作用受到關(guān)注的情況下，這些研究成果也未能從理論上對(duì)公民社會(huì)組織同主權(quán)國(guó)家實(shí)現(xiàn)聯(lián)合的可行性與有效性做系統(tǒng)論證，所以從某種意義上講，構(gòu)建一種公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道影響國(guó)際組織的理論就顯得尤為必要了。

其實(shí)，盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)存在上述研究缺陷，但如果細(xì)致考察，我們依然能夠從中發(fā)掘出有助于本文理論建構(gòu)的內(nèi)容和信息，這些內(nèi)容或多或少已涉及到公民社會(huì)組織能否成功游說(shuō)國(guó)際組織的影響因素，總結(jié)起來(lái)看，這些因素主要有四個(gè)：國(guó)際組織特征 （IO characteristic）、主權(quán)國(guó)家特征（state characteristic）、公民社會(huì)組織特征 （CSO characteristic）以及議題特征 （issue characteristic）。

首先，國(guó)際組織的性質(zhì)和特點(diǎn)可能會(huì)影響公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道進(jìn)行游說(shuō)的效果。美國(guó)研究全球治理的著名學(xué)者瑪莎.芬尼莫爾 （MarthaFinnemore）認(rèn)為，對(duì)于那些旨在完成某一復(fù)雜任務(wù)或目標(biāo)的技術(shù)統(tǒng)治型國(guó)際組織 （technocratic IO）來(lái)講，國(guó)家渠道很難對(duì)其有所影響；與此相反，協(xié)商型國(guó)際組織 （deliberative IO）由于為各主權(quán)國(guó)家開(kāi)展談判與對(duì)話提供了場(chǎng)所，因此國(guó)家渠道相對(duì)更加有效。21M ichael Barnet and Matha Finnemore，“The Politics，Power，and Pathologies of International Organizations”，International Organization，Vol.53，No.4，1999，pp.699-732.同樣，對(duì)于各國(guó)因結(jié)盟 （或存在結(jié)盟可能性）而使得內(nèi)部力量對(duì)比處于相對(duì)均衡的國(guó)際組織來(lái)說(shuō)，利用國(guó)家渠道便成為了公民社會(huì)組織的首選方案；而對(duì)于內(nèi)部力量分布不均的國(guó)際組織而言，若公民社會(huì)組織能夠與其中的強(qiáng)勢(shì)國(guó)家聯(lián)合，則更容易對(duì)國(guó)際組織施加影響。22Ngaire W oods，“The Challenge of Good Governance for the IMF and World Bank Themselves”，World Development，Vol.28，No.5，2000，pp.832-841.此外，公民社會(huì)組織更傾向于與權(quán)力分散型國(guó)際組織（decentralized IO）的工作人員取得接觸，但是這些人員的政策倡議和議程塑造能力卻相對(duì)較弱；23Edward Fogarty，“Nothing Succeeds Like Access？ NGO Strategies towards Multilateral Institutions”，Journal of Civil Society，Vol.7，No.2，2011，p.210.而對(duì)于一些權(quán)力由少數(shù)人掌握的集權(quán)型國(guó)際組織（centralized IO），公民社會(huì)組織則很難與其進(jìn)行直接溝通，因而需要通過(guò)國(guó)家渠道助其推進(jìn)既定議程的實(shí)施。24Evan Schofer and Wesley Longhofer，“The Structural Sources of Association”，American Journal of Sociology，Vol.117，No.2，2011，pp.539-585.總之，公民社會(huì)組織的游說(shuō)行為會(huì)因國(guó)際組織的異質(zhì)性和排他性而產(chǎn)生不同的效果，這也是為什么許多學(xué)者將公民社會(huì)組織日益增加的國(guó)際影響力歸功于國(guó)際組織中支持公民社會(huì)組織倡議的利益群體或支持這些利益群體的主權(quán)國(guó)家的原因所在。25Kim D.Reimann，“A View from the Top：International Politics，Norms and the Worldw ide Grow th of NGOs”，International Studies Quarterly，Vol.50，No.1，2006，pp.45-67.

其次，主權(quán)國(guó)家的自身特點(diǎn)同樣會(huì)影響公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道的效果?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究表明，實(shí)力越強(qiáng)的國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中擁有的話語(yǔ)權(quán)就越大，盡管這類國(guó)家常以安全可能受到威脅為由而表現(xiàn)出對(duì)于合作的冷漠，但若公民社會(huì)組織與其在某一問(wèn)題領(lǐng)域存在利益共同點(diǎn)，仍然可以嘗試選擇同這些國(guó)家聯(lián)合以增加影響國(guó)際組織的可能性。然而在大多數(shù)情況下，由于所涉議題的專業(yè)性和特殊性，一國(guó)權(quán)力運(yùn)作的范圍與效果往往取決于其向國(guó)際組織所提供資源的多少。因此，主權(quán)國(guó)家的影響力在某種程度上反映了其在國(guó)際組織中的常駐代表所擁有資源的多少和專業(yè)水平的高低。相對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家，公民社會(huì)組織更容易與弱勢(shì)國(guó)家取得接觸，因?yàn)檫@些國(guó)家普遍面臨法律和技術(shù)人才緊缺的問(wèn)題，而公民社會(huì)組織能夠?yàn)槠涮峁┧栀Y源。26Kal Raustiala，“States， NGOs， and International Environmental Institutions”， International Studies Quarterly，Vol.41，No.4，1997，pp.719-740.此外，民主國(guó)家由于透明度較高，因而也更易取得接觸，相關(guān)數(shù)據(jù)充分證明了這一點(diǎn)。27Julie Gilson，“Structuring Accountability：Civil Society and the Asia-Europe M eeting”，In Jan A.Scholte，Ed.，Building Global Democracy？Civil Society and Accountable Global Governance，pp.206-224.但這并不意味著非民主國(guó)家總是對(duì)公民社會(huì)組織充滿敵意，一些研究成果同樣表明，在某些條件下，非民主國(guó)家也樂(lè)意與公民社會(huì)組織進(jìn)行接觸，這便涉及到國(guó)家利益因素在其中所發(fā)揮的隱性作用。28Peter I.Hajnal，“Civil Society and G8 Accountability”， In Jan A.Scholte，Ed.， Building Global Democracy？Civil Society and Accountable Global Governance，pp.182-205.從主權(quán)國(guó)家的政治架構(gòu)分析，一國(guó)內(nèi)部的權(quán)力劃分方式可能會(huì)促進(jìn)或阻礙公民社會(huì)組織同其進(jìn)行接觸。例如，英國(guó)國(guó)際政治學(xué)者皮特.紐維爾 （Peter Newell）在研究中認(rèn)為，公民社會(huì)組織在與某職能部門取得接觸后所積聚的影響力，極有可能會(huì)被其它權(quán)力更為龐大的部門所截獲，29Peter Newell，“Civil Society and Accountability in the Global Governance of Climate Change”，In Jan A.Scholte，Ed.，Building Global Democracy？Civil Society and Accountable Global Governance，pp.225-244.這一現(xiàn)象已經(jīng)引起了部分學(xué)者的極大興趣。最后，正如研究政治民主與發(fā)展問(wèn)題的權(quán)威學(xué)者簡(jiǎn).克魯格爾 （Jean Grugel）所總結(jié)的那樣，無(wú)論主權(quán)國(guó)家選擇采取限制措施阻礙公民社會(huì)組織接觸國(guó)際組織，還是選擇同特定的公民社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)某種程度的聯(lián)合，無(wú)不取決于這樣幾個(gè)因素：議題領(lǐng)域、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與政治制度、國(guó)家利益以及國(guó)家對(duì)于外界壓力的敏感度等，30Jean Grugel，“State Power and Transnational Activism”，In Nicola Piper and Anders Uhlin，Eds.，Transnational Activism in Asia：Problems of Power and Democracy，p.38.此外，克魯格爾還認(rèn)為，盡管人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)組織與主權(quán)國(guó)家開(kāi)展合作的必要性，但二者之間的接觸通常卻表現(xiàn)出對(duì)抗的意味。這同時(shí)也是研究現(xiàn)代國(guó)家體系的政治學(xué)者們所關(guān)注的問(wèn)題。

第三，通過(guò)對(duì)有關(guān)研究公民社會(huì)組織的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，至少有3個(gè)因素會(huì)影響其利用國(guó)家渠道的效果。第一，公民社會(huì)組織是否能夠有效代表部分選民或特定群體的利益，如生活較為貧困的納稅人。凱克和辛金克在研究中指出，公民社會(huì)組織贏得民意的能力，將為其創(chuàng)造出一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力資源，這使得那些擁有眾多堅(jiān)定支持者的公民社會(huì)組織更易于采用道義勸說(shuō)或群體倡導(dǎo)的方式與政策制定者進(jìn)行溝通，繼而達(dá)到影響國(guó)際組織的目的，31Margaret E.Keck and Kathryn Sikkink， Activists Beyond Borders： Advocacy Networks in International Politics，pp.178-201.這在民主國(guó)家表現(xiàn)得更加明顯。第二，如前所述，公民社會(huì)組織是否能夠向某國(guó)提供其所必需的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)資源。第三，公民社會(huì)組織所選擇的接觸國(guó)是否是其所在國(guó)。這一點(diǎn)尤為重要，因?yàn)橐粐?guó)的政策制定者更樂(lè)于首先傾聽(tīng)來(lái)自本國(guó)公民的政治訴求，而不愿屈從于外來(lái)者的壓力。32Barbara Crossette，“Movement Builds to Fight Harm ful Projects in Poor Nations”，New York Times，23 June，1992.

最后，公民社會(huì)組織所選擇的游說(shuō)議題對(duì)其能否有效影響國(guó)際組織也具有十分重要的意義。例如，凱克和辛金克在探討跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)的游說(shuō)行為時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)問(wèn)題領(lǐng)域涉及弱勢(shì)群體的權(quán)益維護(hù)、 “機(jī)會(huì)均等”原則的貫徹實(shí)施等具有較強(qiáng)道德性和公義性的內(nèi)容時(shí)，其游說(shuō)效果會(huì)更加明顯，因?yàn)檫@些議題往往容易引起大眾共鳴，盡管他們擁有不同的文化和政治背景。33Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink，Activists Beyond Borders：Advocacy Networks in International Politics，p.27.此外，在對(duì)利益集團(tuán)如何影響歐盟政策制定進(jìn)行實(shí)證研究之后，讓.拜厄斯 （Jan Beyers）和巴特.凱瑞曼斯 （Bart Kerremans）共同認(rèn)為，議題的范圍、緊迫程度及公眾關(guān)注度對(duì)于利益集團(tuán)游說(shuō)活動(dòng)的成功與否至關(guān)重要，34Jan Beyers and Bart Kerremans，“Domestic Embeddedness and the Dynamics of Multilevel Venue Shopping in Four EU Member States”，Governance：An International Journal of Policy，Administration，and Institutions，Vol.25，No.2，2012，pp.263-290.這也是為什么環(huán)境保護(hù)問(wèn)題較之于糧食安全問(wèn)題更容易吸引歐洲政治精英們的眼球。 （見(jiàn)表1）

必須承認(rèn)，已有的文獻(xiàn)成果對(duì)本文研究路徑的展開(kāi)提供了許多有益的素材，然而這些研究往往孤立地分析某個(gè)單一因素，至多將兩個(gè)因素結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析 （如國(guó)家利益和公民社會(huì)組織的專業(yè)水平），因而忽視了多重因素間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性。因此，構(gòu)建公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道的理論，就必須尋找出上述四個(gè)影響因素相互作用的方式，只有這樣才能幫助我們深刻理解公民社會(huì)組織選擇國(guó)家渠道的動(dòng)因及效果。

表1 ：公民社會(huì)組織游說(shuō)效果比較

三、理論建構(gòu)

在同主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織進(jìn)行接觸與溝通的過(guò)程中，我們可以將公民社會(huì)組織視為戰(zhàn)略性行為主體，這即意味著公民社會(huì)組織是否愿意通過(guò)國(guó)家渠道影響國(guó)際組織完全出于自身戰(zhàn)略利益的考量。事實(shí)上，一些資源儲(chǔ)備較為豐富的公民社會(huì)組織，往往采取利用國(guó)家渠道同直接游說(shuō)相結(jié)合的方式以實(shí)現(xiàn)自己的政治訴求。當(dāng)然，無(wú)論是以滿足自身生存需要為目標(biāo)，還是以傳播某種道義精神為宗旨，作為理性行為體的公民社會(huì)組織總會(huì)根據(jù)不斷變化的形勢(shì)條件，做出最有利于自身長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。35Clifford Bob，The Marketing of Rebellion：Insurgents，Media and International Activism，Cambridge：Cambridge University Press，2005，p.214；A lexander Cooley and James Ron，“The NGO Scramble：Organizational Insecurity and the Political Economy of Transnational Action”，International Security，Vol.27，No.1，pp.5-39.鑒于已有文獻(xiàn)的研究缺陷，本文聚焦于公民社會(huì)組織采取同國(guó)家聯(lián)合的形式對(duì)國(guó)際組織的政策制定施加影響以及這樣做的原因與效果。

本文認(rèn)為，公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道參與游說(shuō)活動(dòng)的可行性及有效性，通常取決于4個(gè)核心因素：主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織的孔隙度 （porousness）、公民社會(huì)組織的可接觸對(duì)象 （contacts）、公民社會(huì)組織與其接觸對(duì)象的利益一致性 （alignment of interests）以及可接觸對(duì)象在某一特定議題領(lǐng)域所擁有的權(quán)力資源的多少 （power）。這四個(gè)工具性概念可以作為構(gòu)建本文演繹理論的解釋變量，而在這些變量的共同作用下，公民社會(huì)組織同主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織之間便呈現(xiàn)出各種不同的互動(dòng)關(guān)系，這將有助于我們理解和評(píng)估公民社會(huì)組織發(fā)揮影響力的方式及其實(shí)際效果。當(dāng)然，我們必須承認(rèn)在某些情況下，一些解釋變量 （如孔隙度和可接觸性）的作用方式可能會(huì)發(fā)生重疊，我們也不指望現(xiàn)實(shí)中的公民社會(huì)組織自覺(jué)將所有變量和因素都納入考量范圍，但為了使所要闡釋的理論更加具有說(shuō)服力，筆者在此將對(duì)四個(gè)變量逐一進(jìn)行分析。

（一）孔隙度

從一般意義上講，孔隙度指的是主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織的結(jié)構(gòu)特征，它既包括正式的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也包括非正式的制度安排，這些體系性特點(diǎn)將決定主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織對(duì)于公民社會(huì)組織的開(kāi)放程度，36Jutta Joachim and Birgit Locher，Transnational Activism in the UN and the EU：A Comparative Study，London：Routledge，2011，pp.3-18.因而能夠促進(jìn)或阻礙公民社會(huì)組織與主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織取得接觸。本文的孔隙度概念類似于政治學(xué)研究中所提到的 “政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)” （political opportunity structure），37作為“政治過(guò)程”（political process）理論的重要組成部分之一，“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”理論一直是西方學(xué)者理解社會(huì)運(yùn)動(dòng)（socialmovement）的發(fā)生與演變機(jī)制的重要分析工具。它主要側(cè)重于研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)所處的政治環(huán)境以及運(yùn)動(dòng)參與者所能獲得的外部資源，強(qiáng)調(diào)法律政策的變動(dòng)、政治制度、精英的同情等如何影響抗?fàn)幷叩男袆?dòng)策略、抗?fàn)帩摿?、抗?fàn)庮l率和組織形成等。有關(guān)“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”理論的著述，可參閱 Peter Eisinger，“The Conditions of Protest Behavior in American Cities”，American Political Science Review，Vol.67，No.2，1973，pp.11-28；Craig Jenkins and Charles Perrow，“Insurgency of the Powerless：Farm W orker Movements（1946-1972）”，American Sociological Review，Vol.42，No.4，1977，pp.249-268；Charles Tilly，F(xiàn)rom Mobilization to Revolution，New York：Random House，1978；Doug M cAdam，Political Process and the Development of Black Insurgency，1930-1970，Chicago：University of Chicago Press，1982.它在現(xiàn)實(shí)政治中表現(xiàn)為接觸廣度 （range of access）和接觸深度 （depth of access）兩個(gè)方面。38Jonas Tallberg，Thomas Sommerer，Theresa Squatrito and Christer J？nsson，The Opening Up of InternationalOrganizations：TransnationalAccess in GlobalGovernances，Cambridge：Cambridge University Press，2013，p.172.接觸廣度指的是可獲得接觸渠道的公民社會(huì)組織的數(shù)目和類型，接觸深度則指公民社會(huì)組織與主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織的接觸質(zhì)量，它包括淺度接觸 （如公開(kāi)某一文件）和深度接觸 （如全程參與決策制定）兩種基本形式。其實(shí)，由于現(xiàn)代國(guó)家體系的開(kāi)放性特征，公民社會(huì)組織的接觸行為通常表現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在議程設(shè)定或政策塑造的不同階段，公民社會(huì)組織都會(huì)以不同形式及程度參與其中，或提供咨詢，或做出妥協(xié)，它們的行為不僅會(huì)影響政策實(shí)施的效果，其所產(chǎn)生的 “倒逼效應(yīng)”還可能會(huì)對(duì)某些國(guó)家的政治體制帶來(lái)強(qiáng)烈沖擊，這也是部分國(guó)家總對(duì)公民社會(huì)組織抱有戒心的重要原因。39Jonas Tallberg and Christer J？ nsson，“Transnational Actor Participation in International Institutions：W here，why，and w ith W hat Consequences？”，In Jonas Tallberg and Christer J？nsson，Eds.，TransnationalActorsin GlobalGovernance：Patterns，Explanations，and Implications，Basingstoke：Palgrave，2010，pp.1-21.

（二）可接觸對(duì)象

可接觸對(duì)象，顧名思義指的是公民社會(huì)組織所了解的或能夠與其進(jìn)行接觸的政治實(shí)體。眾所周知，無(wú)論對(duì)于國(guó)家還是國(guó)際組織，政策效果通常取決于協(xié)商談判的進(jìn)度和質(zhì)量，以及權(quán)力資源在政策制定者 （群體或個(gè)人）中的分配和使用方式，公民社會(huì)組織若想將自己的倡議主張上升為擁有法律效力的政策文本，就必須設(shè)法聯(lián)合在政策制定過(guò)程中握有核心決策權(quán)的接觸對(duì)象。根據(jù)之前的分析，孔隙度會(huì)影響公民社會(huì)組織可接觸對(duì)象的數(shù)量多少?？傮w來(lái)講，在孔隙度較低的政治系統(tǒng)中擁有少數(shù)優(yōu)質(zhì)的可接觸對(duì)象，要好于在孔隙度較高的政治系統(tǒng)中無(wú)可接觸對(duì)象。對(duì)于一些長(zhǎng)期關(guān)注某一特定議題，并且與政策制定者所在選區(qū)的選民保持密切關(guān)系的公民社會(huì)組織而言，其可接觸對(duì)象一般也是特定的。此外，多個(gè)公民社會(huì)組織可能擁有同一個(gè)接觸對(duì)象，而關(guān)系網(wǎng)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)組織也可憑借其資源優(yōu)勢(shì)，在其它兄弟組織與其自身的接觸對(duì)象間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。

（三）利益一致性

利益一致性指的是公民社會(huì)組織與其可接觸對(duì)象是否擁有共同的利益需求或相似的價(jià)值取向，這也是影響公民社會(huì)組織游說(shuō)效果的重要因素。一個(gè)公民社會(huì)組織也許擁有眾多可接觸對(duì)象，但只有當(dāng)其利益訴求與這些接觸對(duì)象達(dá)成一致時(shí)，才能期望它們?cè)趪?guó)際舞臺(tái)上真心實(shí)意地為自己代言。為確?？山佑|對(duì)象能夠迅速有效地采取措施，公民社會(huì)組織或者選擇聯(lián)合暫時(shí)已與它們立場(chǎng)一致的接觸對(duì)象，或者想方設(shè)法勸說(shuō)其它可接觸對(duì)象加入自己陣營(yíng)。40David Austen-Sm ith and John R.W right，“Counteractive Lobbying”，American Journal of Political Science，Vol.38，No.1，1994，pp.25-44；Anne T. Gullberg，“Lobbying Friends and Foes in Climate Policy：The Case of Business and Environmental Interest Groups in the European Union”，Energy Policy，Vol.36，No.8，2008，pp.2964-2972.若所涉及議題有很高的公眾關(guān)注度且容易引起道義和情感共鳴，則雙方利益就越有可能趨于一致。運(yùn)用政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)理論研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)的學(xué)者非常重視對(duì) “精英聯(lián)盟” （elite alliance）現(xiàn)象的探討。在民主國(guó)家中，一個(gè)擁有眾多會(huì)員和支持者的公民社會(huì)組織，往往有能力創(chuàng)造條件迫使政策制定者與自己結(jié)成同盟；而在一些專制國(guó)家，即便某個(gè)公民社會(huì)組織因體制障礙無(wú)法獲得大批的支持者，它也可以通過(guò)協(xié)助政策制定者完成某項(xiàng)任務(wù)而達(dá)到與其聯(lián)合的目的。41Doug M cAdam，John D.M cCarthy and Mayer N.Zald， Comparative Perspectives on Social Movements：Political Opportunities，Mobilizing Structures，and Cultural Framings，Cambridge：Cambridge University Press，1996，PP.323-379.其實(shí)在多數(shù)情況下，接觸對(duì)象也愿意以支持公民社會(huì)組織的方式提升自己的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和政治影響力，例如北歐等國(guó)通過(guò)積極響應(yīng)綠色和平組織的氣候保護(hù)倡議而為自己在有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際談判中增添了獲勝的籌碼。

（四）權(quán)力

最后也是最為核心的一個(gè)解釋變量是權(quán)力。本文將權(quán)力定義為可接觸對(duì)象促使公民社會(huì)組織采取游說(shuō)行動(dòng)的資本與能力，因此這里的權(quán)力并非絕對(duì)和客觀的，它表現(xiàn)為接觸對(duì)象在某一特定議題領(lǐng)域所擁有的技術(shù)資源的多少以及所展現(xiàn)出的專業(yè)水平的高低，這也是決定公民社會(huì)組織的游說(shuō)行為能否取得成功的關(guān)鍵性條件。例如，倘若一個(gè)公民社會(huì)組織與世界銀行某個(gè)特別工作小組的負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期保持接觸關(guān)系，且雙方恰好在其所管理的項(xiàng)目領(lǐng)域擁有共同利益，則該組織更有可能通過(guò)該負(fù)責(zé)人而非來(lái)自其它國(guó)家的、雖擁有更大權(quán)力但對(duì)此項(xiàng)議題不甚了解的政策制定者向世界銀行施加影響力，這一方式不僅幫助該公民社會(huì)組織節(jié)約了游說(shuō)成本，還促進(jìn)了其與相關(guān)國(guó)際組織合作關(guān)系的維持，這也為其之后的游說(shuō)行為創(chuàng)造了有利條件。

基于以上對(duì)4個(gè)變量所進(jìn)行的概念性闡釋，我們現(xiàn)在可以回到本文開(kāi)始時(shí)所提出的那個(gè)問(wèn)題：公民社會(huì)組織在何種條件下能夠否達(dá)到其影響國(guó)際組織的目的。概括起來(lái)，這一問(wèn)題涉及到可行性研究和有效性研究?jī)蓚€(gè)方面。通過(guò)分析筆者認(rèn)為，首先，主權(quán)國(guó)家的孔隙度及是否存在可接觸對(duì)象，是公民社會(huì)組織能否利用國(guó)家渠道的充要條件，這兩個(gè)因素決定了公民社會(huì)組織最初參與行為的廣度和深度，因此它回答了可行性的問(wèn)題；其次，公民社會(huì)組織與接觸對(duì)象的利益一致性，以及接觸對(duì)象在某議題領(lǐng)域所擁有權(quán)力資源的大小，是公民社會(huì)組織能否利用國(guó)家渠道成功影響國(guó)際組織的核心條件，它回答的是有效性問(wèn)題。當(dāng)然，可行性條件與有效性條件并非孤立無(wú)聯(lián)，因?yàn)樵诮佑|之前，公民社會(huì)組織必然要對(duì)同接觸對(duì)象結(jié)成利益共同體的可能性以及接觸對(duì)象的能力權(quán)限做初步評(píng)估；反過(guò)來(lái)，主權(quán)國(guó)家的孔隙度及是否存在可接觸對(duì)象也是公民社會(huì)組織能否成功發(fā)揮其影響力的基本前提。因此，公民社會(huì)組織要想有效地對(duì)國(guó)際組織施加影響力，上述四個(gè)條件缺一不可，并且必須盡可能達(dá)到最優(yōu)配置的狀態(tài)。

總而言之，作為理性行為主體的公民社會(huì)組織，將依據(jù)不同條件盡可能選擇阻力較小、成本較低的游說(shuō)渠道以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。接續(xù)前文論述，本文在此提出以下理論假設(shè)：首先，公民社會(huì)組織會(huì)在全面評(píng)估游說(shuō)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先將在某政策領(lǐng)域擁有豐富權(quán)力資源，且可能與其達(dá)成利益一致的政治實(shí)體 （主權(quán)國(guó)家或國(guó)際組織）列為潛在接觸對(duì)象；其次，在確定接觸對(duì)象之后，公民社會(huì)組織便會(huì)展開(kāi)一系列接觸行動(dòng)，其行為效果往往取決于該公民社會(huì)組織自身實(shí)力的大小以及接觸對(duì)象合作意愿的強(qiáng)弱。 （見(jiàn)圖1）

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)政治中，對(duì)于資源雄厚的公民社會(huì)組織而言，其潛在接觸對(duì)象可能同時(shí)包含主權(quán)國(guó)家和國(guó)際組織，因此它們一般會(huì)在權(quán)衡之后選擇孔隙度較高的政治實(shí)體作為最終接觸目標(biāo)，當(dāng)然也不排除少數(shù)關(guān)系網(wǎng)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)組織同時(shí)利用兩種渠道展開(kāi)游說(shuō)的可能性；而對(duì)于實(shí)力較弱的公民社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，由于直接渠道的游說(shuō)阻力較大，因此它們基本只能借助于在全球或地區(qū)事務(wù)中擁有話語(yǔ)權(quán)的發(fā)達(dá)民主國(guó)家向國(guó)際組織傳遞政策主張，而此渠道背后通常隱藏著該公民社會(huì)組織無(wú)法滿足接觸國(guó)政府所提合作條件的風(fēng)險(xiǎn)，這也是許多規(guī)模較小且影響力有限的公民社會(huì)組織選擇放棄游說(shuō)行為的重要原因。

四、案例分析

本文將在此部分通過(guò)對(duì)部分案例的研究以驗(yàn)證之前所提出的理論假設(shè)，其中前兩個(gè)案例涉及世界銀行，后兩個(gè)案例涉及東南亞國(guó)家聯(lián)盟。本文首先選取世界銀行作為分析案例，其原因在于世界銀行被普遍認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)際組織的原型。在戰(zhàn)后初期建立的所有國(guó)際組織當(dāng)中，世界銀行被視為技術(shù)統(tǒng)治型的典范，其治理結(jié)構(gòu)也基本反應(yīng)了戰(zhàn)后國(guó)際力量對(duì)比狀況。此外，世界銀行還是除聯(lián)合國(guó)外，公民社會(huì)組織最早關(guān)注的游說(shuō)目標(biāo)之一，這大約可追溯至上世紀(jì)七八十年代。必須承認(rèn)，世界銀行的許多政策改革都是在公民社會(huì)組織強(qiáng)大的游說(shuō)壓力下進(jìn)行的，例如制定更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施更加透明的信息披露制度，保障監(jiān)察專員行使職能的獨(dú)立性，減免發(fā)展中國(guó)家債務(wù)，以及經(jīng)常征求基層民眾的意見(jiàn)建議等。因此，相當(dāng)一部分探討公民社會(huì)組織影響國(guó)際組織方式的文獻(xiàn)都以世界銀行為研究對(duì)象，并且得出了許多有意義的結(jié)論。42相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn)John P.Lew is，Richard C.Webb and Devesh Kapur，TheWorld Bank：Its First Half Century，Volume 2：Perspectives，Washington DC：The Brookings Institution，1997；Jonathan A.Fox and L.David Brown，The Struggle for Accountability：The World Bank，NGOs，and Grassroots Movements，Cambridge：M IT Press，1998.

本文選取東南亞國(guó)家聯(lián)盟作為另一個(gè)案例分析對(duì)象，目的在于將這一區(qū)域性國(guó)際組織與世界銀行這一由西方國(guó)家掌控的全球性國(guó)際組織進(jìn)行對(duì)比，以期從中提取出某些有價(jià)值的研究線索。東南亞國(guó)家聯(lián)盟成立于1967年，旨在維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，促進(jìn)區(qū)域合作。與世界銀行不同，東盟是一個(gè)以國(guó)家為中心的協(xié)商型國(guó)際組織，其與公民社會(huì)組織相互接觸和交往的歷史較為短暫，因此受其影響而做出的政策變更也非常有限。2000年之前，公民社會(huì)組織對(duì)于東盟的影響僅限于在首腦峰會(huì)期間的街頭抗議行為，但是伴隨著近年來(lái)諸如東盟政府間人權(quán)委員會(huì) （ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights）等機(jī)構(gòu)的成立，東盟開(kāi)始逐漸重視公民社會(huì)組織在區(qū)域發(fā)展中所扮演的積極角色。此外，東盟成員國(guó)大多為一些非傳統(tǒng)意義上的民主國(guó)家，這也為我們研究分析公民社會(huì)組織如何利用國(guó)家渠道提供了不同視角。

（一）建立世界銀行監(jiān)察小組 （World Bank Inspection Panel）

自20世紀(jì)80年代起，部分來(lái)自美國(guó)的環(huán)保組織開(kāi)始呼吁對(duì)世界銀行進(jìn)行改革。他們認(rèn)為，一些由世行貸款建設(shè)和資助的項(xiàng)目普遍缺乏系統(tǒng)的論證和有效的監(jiān)督，因而會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源造成災(zāi)難性破壞，43Bruce Rich，Mortgaging the Earth：The World Bank，Environmental Impoverishment，and the Crisis of Development，Washington DC：Island Press，2013，P.290.這其中影響較大的莫過(guò)于巴西的 “勃洛諾若艾斯特高速公路項(xiàng)目”（Polonoroeste Highway Project）441981年至1983年，世界銀行批準(zhǔn)了超過(guò) 4.5億美元的貸款，計(jì)劃在巴西朗多尼亞州（Rond?nia）的熱帶雨林修建一條1500公里的高速公路，旨在為日漸增多的無(wú)地移民提供基礎(chǔ)設(shè)施，使他們更容易獲取自然資源和農(nóng)業(yè)用地。然而，草率的規(guī)劃以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致雨林地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境遭受到災(zāi)難性破壞，同時(shí)加劇了外來(lái)移民與原著民之間的矛盾與沖突?！安逯Z若艾斯特高速公路項(xiàng)目”所帶來(lái)的負(fù)面影響也成為促使公民社會(huì)組織著手推動(dòng)世界銀行進(jìn)行根本性改革的重要?jiǎng)右?。和印尼?“國(guó)內(nèi)移民計(jì)劃” （TransmigrationProgram）。45眾所周知，印度尼西亞長(zhǎng)期以來(lái)一直面臨著人口分布極不均衡的問(wèn)題，這極大地影響了印尼資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。早在荷蘭殖民統(tǒng)治時(shí)期，荷蘭殖民者就開(kāi)始有計(jì)劃地將爪哇（Java）與馬都拉人（Madurese）等地區(qū)的人口向人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)遷移。印尼獨(dú)立后，特別從上世紀(jì)八九十年代以來(lái)，在世界銀行的資金援助下，印尼政府繼續(xù)推行國(guó)內(nèi)移民計(jì)劃，該計(jì)劃在一定程度上解決了印尼的人口問(wèn)題，但也給外島地區(qū)帶來(lái)相當(dāng)大的諸如環(huán)境破壞和族際沖突等負(fù)面影響，因此，2000年印尼政府正式終止大規(guī)模的國(guó)內(nèi)移民計(jì)劃，以本地移民計(jì)劃取而代之。相關(guān)內(nèi)容可參閱沈燕清：《印度尼西亞國(guó)內(nèi)移民計(jì)劃淺析（1905-2000年）》，載《東南亞縱橫》2010年第9期，第20-24頁(yè)。盡管世界銀行隨后出臺(tái)了幾項(xiàng)新的環(huán)境政策以應(yīng)對(duì)外界壓力，但公民社會(huì)組織卻擔(dān)心世行缺乏實(shí)施這些政策的動(dòng)力。因此自20世紀(jì)90年代初，一些組織開(kāi)始著手推動(dòng)在世行內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察專員或獨(dú)立的上訴委員會(huì)以確保相關(guān)政策的有效實(shí)施。46Dana Clark，“Understanding theWorld Bank Inspection Panel”，In Dana Clark and Jonathan A.Fox，Eds.，Demanding Accountability：Civil Society Claims and the World Bank Inspection Panel，Oxford：Rowman and Littlefield Publishers，Inc.，2003，pp.1-24.然而，作為一個(gè)封閉的技術(shù)型國(guó)際組織，世界銀行僅在涉及其自身重大利益時(shí)，才會(huì)授權(quán)其所屬的財(cái)政或金融部門同公民社會(huì)組織展開(kāi)有限接觸，47Carolyn Long，Participation of the Poor in Development Initiatives：Taking Their Rightful Places，Sterling，VA：Earthscan Publications，2001，p.76.因此，世界銀行的低孔隙度特征阻礙了美國(guó)公民社會(huì)組織直接對(duì)其進(jìn)行游說(shuō)的計(jì)劃。

幸運(yùn)的是，這些倡導(dǎo)世行進(jìn)行改革的組織，如國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)盟（NationalWildlife Federation，NWF）、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì) （Environmental Defense Fund，EDF）、塞拉俱樂(lè)部 （Sierra Club）、美國(guó)地球之友 （Friends of the Earth-US）等，由于常年駐扎在華盛頓，因而與部分擔(dān)任要職的國(guó)會(huì)議員建立了良好的合作關(guān)系。同時(shí)，由于這些組織擁有著數(shù)量可觀的支持群體，因此鑒于巨大的選舉壓力和普遍存在的對(duì)世界銀行的懷疑情緒，這些國(guó)會(huì)議員們也樂(lè)于同他們保持密切關(guān)系。例如，1993年1月，剛剛繼任美國(guó)眾議院國(guó)際發(fā)展、金融、貿(mào)易及貨幣政策小組委員會(huì)主席的巴尼.弗蘭克 （Barney Frank），主動(dòng)會(huì)見(jiàn)了這些具有重要影響力的環(huán)境組織代表，并且邀請(qǐng)他們?cè)诩磳⑴e行的聽(tīng)證會(huì)上就相關(guān)議題提交政策建議。最終，在美國(guó)環(huán)境組織的積極游說(shuō)下，作為政策制定者的國(guó)會(huì)議員們選擇同它們結(jié)成利益共同體，以迫使世行做出改革承諾。當(dāng)時(shí)恰逢世行正為其下屬的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì) （International Development Association，IDA）籌備資金，而美國(guó)又是其最大的出資方，為此，一些議員警告說(shuō)，如若世行不改變其現(xiàn)行政策并建立相應(yīng)的上訴機(jī)制，美國(guó)將評(píng)估撤回資金的可能性。48Daniel D.Brad low，“The Case for a W orld Bank Ombudsman”，Policy Paper Subm itted to the USHouse of Representatives Subcommittee on International Development，F(xiàn)inance，Trade and Monetary Policy of the Banking，F(xiàn)inance and Urban Affairs Committee，21 Sep.1993.最終在美國(guó)政府施壓之下，世界銀行建立了一個(gè)能夠獨(dú)立行使職權(quán)的監(jiān)察小組，并授權(quán)其對(duì)違反世行相關(guān)政策的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查，這一職能一直延續(xù)至今。

（二）世界銀行取消修建阿倫三號(hào)水壩 （ArumⅢ）項(xiàng)目

1994年，兩位匿名的尼泊爾人通過(guò)位于加德滿都的尼泊爾公民社會(huì)組織，向世界銀行監(jiān)察小組提起上訴，他們認(rèn)為，由世行貸款建設(shè)的阿倫三號(hào)水壩項(xiàng)目將有可能損害尼泊爾的經(jīng)濟(jì)利益，且該項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)營(yíng)取決于印度購(gòu)買其剩余電能的意愿，這大大增加了尼方對(duì)該水壩的管控風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，尼泊爾的公民社會(huì)組織強(qiáng)烈抗議政府批準(zhǔn)修建阿倫三號(hào)大壩的決議。然而由于勢(shì)單力薄，它們無(wú)法直接與世界銀行的決策者展開(kāi)溝通，只能寄希望于同美國(guó)政府官員進(jìn)行接觸以表達(dá)自己的利益關(guān)切。遺憾的是，并沒(méi)有跡象表明雙方在此事項(xiàng)上有結(jié)成實(shí)質(zhì)性利益共同體的可能。49Roger Bissell，“The Arun IIIHydroelectric Project in Nepal”，In Dana Clark and Jonathan A.Fox，Eds.，Demanding Accountability：Civil Society Claims and the World Bank Inspection Panel，Oxford：Rowman and Littlefield Publishers，Inc.，2003，pp.50-78.不久，世界銀行監(jiān)察小組駁回了原告此前關(guān)于修建大壩會(huì)對(duì)尼宏觀經(jīng)濟(jì)造成不利影響的上訴，這也迫使尼泊爾公民社會(huì)組織撤銷了對(duì)該上訴的支持。

與此同時(shí)，許多來(lái)自美國(guó)的公民社會(huì)組織也紛紛加入到反對(duì)修建阿倫三號(hào)水壩的隊(duì)伍中來(lái)。眾所周知，美國(guó)的公民社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)極為發(fā)達(dá)，它們與美國(guó)政府長(zhǎng)期保持著密切往來(lái)，然而在這件事上，它們卻選擇了直接游說(shuō)世界銀行的做法，其原因有3個(gè)。第一，世界銀行的孔隙度因監(jiān)察小組的成立而有所增強(qiáng)，其政策透明度的提升也極大便利了公民社會(huì)組織直接同世界銀行進(jìn)行接觸。第二，世界銀行此時(shí)也表現(xiàn)出主動(dòng)傾聽(tīng)公民社會(huì)組織心聲的姿態(tài)，并致力于同它們建立更加具有活力的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。1995年，剛剛擔(dān)任世行行長(zhǎng)不久的詹姆斯.沃爾福威茨 （JamesWolfensohn）便邀請(qǐng)尼泊爾的反對(duì)者們到華盛頓與其就相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論，此舉也被視為世行積極尋求改善與全球公民社會(huì)組織關(guān)系的重要一步。50Sebastian M allaby， The World's Banker：A Story of Failed States，F(xiàn)inancial Crises，and the Wealth and Poverty of Nations，New Haven：Yale University Press，2006，p.412.第三，雖然美國(guó)政府在金融和貿(mào)易等領(lǐng)域依然能夠?qū)κ澜玢y行施加關(guān)鍵影響，但由于世行行長(zhǎng)和監(jiān)察小組在特定議題上握有最終決策權(quán)，因而使得美國(guó)政府不能輕易干涉諸如阿倫三號(hào)水壩這樣已由世行董事會(huì)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，這也是美國(guó)公民社會(huì)組織繞開(kāi)政府和國(guó)會(huì)而同世行直接進(jìn)行接觸的重要原因。盡管后來(lái)監(jiān)察小組在經(jīng)過(guò)重新評(píng)估和論證后認(rèn)為該水電項(xiàng)目仍然滿足世行的基本要求，51World Bank，Accountability at theWorld Bank：The Inspection Panel Ten Years On，Washington DC：W orld Bank，2003，pp.57-76.但是迫于美國(guó)公民社會(huì)組織的壓力，加之沃爾福威茨擔(dān)心尼泊爾政府無(wú)力按計(jì)劃實(shí)施該項(xiàng)目，因此阿倫三號(hào)水壩項(xiàng)目也就此擱淺。

以上兩個(gè)關(guān)于世界銀行的案例有力地闡釋了本文所提出的理論假設(shè)。第一個(gè)案例中，由于世界銀行孔隙度較低，公民社會(huì)組織無(wú)法直接對(duì)其政策制定者進(jìn)行游說(shuō)，而美國(guó)政府的高孔隙度加之發(fā)達(dá)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為一些主要的公民社會(huì)組織尋找接觸對(duì)象創(chuàng)造了條件。這些在相關(guān)問(wèn)題領(lǐng)域擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)的接觸對(duì)象，或者與公民社會(huì)組織有相似的政策立場(chǎng)，或者僅為刻意討好選民，他們最終選擇與公民社會(huì)組織結(jié)成同盟，并且成功迫使世界銀行作出政策改革。而在第二個(gè)案例中，美國(guó)的公民社會(huì)組織既可以利用國(guó)家渠道，也可以直接游說(shuō)國(guó)際組織，因?yàn)閮煞N渠道的接觸對(duì)象都有可能與其利益達(dá)成一致。經(jīng)過(guò)權(quán)衡之后，它們選擇了程序更加便捷、效果更加明顯的直接游說(shuō)的方式。反觀尼泊爾的公民社會(huì)組織由于自身實(shí)力較弱則只能借助有影響力的國(guó)家展開(kāi)游說(shuō)，而當(dāng)它們發(fā)現(xiàn)自身利益無(wú)法與美國(guó)政府官員達(dá)成一致時(shí)，只能無(wú)奈地選擇放棄上訴。因此在現(xiàn)實(shí)政治中，公民社會(huì)組織自身實(shí)力的大小往往也決定著其游說(shuō)方式與效果，這無(wú)疑是對(duì)本文原有假設(shè)所做出的重要修正與補(bǔ)充。

（三）建立東盟政府間人權(quán)委員會(huì)52關(guān)于 “東盟政府間人權(quán)委員會(huì)”的相關(guān)研究，可參見(jiàn)Hsien-Li Tan， The ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights： Institutionalising Human Rights in Southeast Asia，Cambridge：Cambridge University Press，2011.

與世界銀行不同，東盟并沒(méi)有一套完備而嚴(yán)密的官僚體系，位于雅加達(dá)的東盟秘書(shū)處不僅機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，而且缺乏必要的財(cái)政支持，其政治影響力也微乎其微。作為典型的政府間國(guó)際組織，首腦會(huì)議成為東盟的最高決策機(jī)構(gòu)，其主席由各成員國(guó)輪流擔(dān)任。盡管輪值主席國(guó)對(duì)議程設(shè)定的影響較大，但任何關(guān)乎東盟切身利益的重要決議必須在與各國(guó)政府首腦協(xié)商一致的基礎(chǔ)上做出。因此總體來(lái)講，東盟的透明度和孔隙度都比較低，這也使得公民社會(huì)組織想要直接對(duì)其施加影響變得極為困難。然而在有些情況下，公民社會(huì)組織還是努力創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件與東盟高層進(jìn)行接觸。這方面最好的例子便是東盟政府間人權(quán)委員會(huì)的建立。

1995年，東盟成立了一個(gè)旨在促進(jìn)同各成員國(guó)開(kāi)展人權(quán)對(duì)話的 “人權(quán)機(jī)制工作小組” （TheWorking Group foran ASEAN Human RightsMechanism，WG-AHRM），其成員包括各國(guó)的政府代表、國(guó)會(huì)議員、學(xué)術(shù)界人士及公民社會(huì)組織代表。2008年，東盟舉行了三次關(guān)于發(fā)展問(wèn)題的高級(jí)別會(huì)議，部分人權(quán)組織代表也受邀參會(huì)并向該工作小組提交了詳細(xì)的議案和建議。然而，與會(huì)的人權(quán)活動(dòng)家們對(duì)隨后的會(huì)議進(jìn)程非常失望，因?yàn)楣ぷ餍〗M并未回應(yīng)他們的要求。因此，這些公民社會(huì)組織被迫放棄直接游說(shuō)計(jì)劃，轉(zhuǎn)而利用國(guó)家渠道以期實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。它們最終選擇了泰國(guó)、菲律賓和印度尼西亞三個(gè)均有潛在接觸對(duì)象的國(guó)家作為接觸國(guó)，而下一步要做的就是努力與這些可接觸對(duì)象結(jié)成利益聯(lián)盟。泰國(guó)作為時(shí)任輪值主席國(guó)，出于顧全各方利益的考慮，對(duì)公民社會(huì)組織的提案持保留意見(jiàn)；菲律賓政府也以提案可能有損菲國(guó)家利益為由不愿再與人權(quán)組織進(jìn)行更深入溝通；因此，印度尼西亞便成為公民社會(huì)組織的唯一選擇。

眾所周知，作為東盟最大的經(jīng)濟(jì)體，印尼長(zhǎng)期以來(lái)在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮著重要而特殊的影響力，其龐大的人口基數(shù)和較為寬松的政治環(huán)境，也為本土公民社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。東盟人權(quán)組織中來(lái)自印尼的職業(yè)活動(dòng)家利用這一先天優(yōu)勢(shì)，與雅加達(dá)的政府官員們建立了牢固的合作關(guān)系，在有關(guān)東盟人權(quán)機(jī)制改革等問(wèn)題上，雙方也保持著有效溝通。終于在二者的共同努力下，東盟同意建立一個(gè)更加高效透明的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)以取代之前的人權(quán)機(jī)制工作小組。2009年10月，東盟政府間人權(quán)委員會(huì)在泰國(guó)正式成立，很多參與該機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的公民社會(huì)組織，至今依然自豪于自己在其中所扮演的關(guān)鍵角色。更為有趣的是，該委員會(huì)中的印尼和泰國(guó)代表大多為倡議此項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革的人權(quán)組織成員。因此可以說(shuō)，東盟人權(quán)委員會(huì)的成立增加了公民社會(huì)組織在東盟內(nèi)部的可接觸對(duì)象的數(shù)量，這為其今后的游說(shuō)活動(dòng)提供了更多便利。

（四）2011年印度尼西亞擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間的議程設(shè)定

鑒于印度尼西亞在東盟事務(wù)中所擁有的無(wú)可爭(zhēng)議的巨大影響力，許多致力于地區(qū)事務(wù)的東南亞公民社會(huì)組織，普遍愿意借助印尼政府將自己的政策倡議傳遞到東盟的最高決策層。2011年，印尼開(kāi)始擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)，一些公民社會(huì)組織將此視為向東盟施加影響力的絕好時(shí)機(jī)，為此，它們與印尼外交部進(jìn)行了多次接觸以提前就相關(guān)問(wèn)題交換意見(jiàn)。2010年11月，印尼外交部邀請(qǐng)部分活躍于雅加達(dá)的公民社會(huì)組織代表共同商討印尼擔(dān)任輪值主席國(guó)期間的議程設(shè)定問(wèn)題。代表們一致建議應(yīng)將人權(quán)保障、移民工人權(quán)益維護(hù)以及市場(chǎng)機(jī)制改革等議題置于優(yōu)先考慮地位，此外還應(yīng)放寬對(duì)公民社會(huì)組織參與政治生活的限制。由于在這些核心問(wèn)題上，公民社會(huì)組織與印尼政府達(dá)成了有效共識(shí)，因此，在2011年印尼擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，人權(quán)和移民工人問(wèn)題也就成為了該年度東盟關(guān)注的首要議題。在此，我們有必要引用一位東南亞著名社會(huì)活動(dòng)家與印尼外交部官員在東盟峰會(huì)召開(kāi)前幾天的一段談話，這段談話闡明了利益一致性在公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用。

A：我希望總統(tǒng)先生在峰會(huì)發(fā)言中提及并贊賞 （東盟）公民社會(huì)會(huì)議（The ASEAN Civil Society Conference，ACSC） （為促進(jìn)地區(qū)人權(quán)事業(yè)發(fā)展）所作出的貢獻(xiàn)。

B：那你希望由總統(tǒng)先生親自主持會(huì)議開(kāi)幕式嗎？

A：不，我希望由副總統(tǒng)主持。當(dāng)然，外交部長(zhǎng)也可以。

B：為什么？

A：我想在總統(tǒng)先生做主旨演講前與他就一些問(wèn)題進(jìn)行交流，我相信總統(tǒng)也樂(lè)于這樣做。

B：好吧，我們會(huì)把你的想法向總統(tǒng)匯報(bào)。

A：謝謝。希望你們盡快為副總統(tǒng)準(zhǔn)備好開(kāi)幕式的致辭，并向他說(shuō)明需要強(qiáng)調(diào)的議題。

B：事情就這么簡(jiǎn)單嗎？

A：是的！你不用擔(dān)心，我們是很好的朋友，他們非常欣賞我們 （公民社會(huì)組織）所做所的一切。

B：好的，我現(xiàn)在就去安排相關(guān)事宜。

（注：A代表社會(huì)活動(dòng)家，B代表印尼外交部官員）53Anders Uhlin，“Civil Society Attempts to Democratize the ASEAN”，Paper Presented at the ECPR General Conference，University of Iceland，24-27 Aug.2011.

由此可見(jiàn)，公民社會(huì)組織要想有效利用國(guó)家渠道，其政策倡議首先需要獲得來(lái)自政府層面的回應(yīng)與支持，而這又取決于雙方能否對(duì)某一特定議題形成共識(shí)。一般來(lái)講，在政治安全和社會(huì)文化等領(lǐng)域，東盟主要成員國(guó)非常樂(lè)意與相關(guān)公民社會(huì)組織開(kāi)展合作，因?yàn)檫@有利于增強(qiáng)地區(qū)認(rèn)同，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定；但當(dāng)議題涉及經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域時(shí)，雙方卻很難達(dá)成利益一致，因?yàn)槎鄶?shù)公民社會(huì)組織長(zhǎng)期以來(lái)一直質(zhì)疑有關(guān)國(guó)家所采取的自由貿(mào)易和私有化政策，54A lan Collins， Building a Peop le-Oriented Security Community the ASEAN Way， London：Routledge，2012，pp.72-109.這也是 “反全球化”運(yùn)動(dòng)在東南亞地區(qū)的真實(shí)寫照。

以上兩個(gè)有關(guān)東南亞國(guó)家聯(lián)盟的案例同樣充分證明了本文所提出的理論假設(shè)。很顯然，作為一個(gè)地區(qū)性的政府間國(guó)際組織，東盟的孔隙度很低，因此公民社會(huì)組織能否利用國(guó)家渠道對(duì)其游說(shuō)則取決于各成員國(guó)的孔隙度高低。事實(shí)證明，只有在相對(duì)民主的國(guó)家，公民社會(huì)組織才能找到較為可靠的接觸對(duì)象，這就意味著印度尼西亞自然而然成為公民社會(huì)組織游說(shuō)東盟的首選合作伙伴，東盟人權(quán)委員會(huì)的建立恰好印證了這一點(diǎn)。當(dāng)然，僅有接觸對(duì)象還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，考慮到利益一致性的問(wèn)題，能夠有效利用國(guó)家渠道的公民社會(huì)組織就更少了。因此，那些長(zhǎng)期活躍于雅加達(dá)且關(guān)系網(wǎng)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)便顯現(xiàn)出來(lái)，它們同時(shí)利用印尼在東盟中的強(qiáng)大影響力，成功將自己的建議主張轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策措施，2011年印尼擔(dān)任輪值主席國(guó)期間的議程設(shè)定問(wèn)題，再次證明了與實(shí)力強(qiáng)大的接觸對(duì)象結(jié)成利益共同體對(duì)提升公民社會(huì)組織自身影響力的重要性。

總而言之，上述4個(gè)案例共同闡釋和驗(yàn)證了本文所提出的理論假設(shè)。第一個(gè)和第四個(gè)案例表明，利用國(guó)家渠道是公民社會(huì)組織影響國(guó)際組織的唯一選擇；而在另外兩個(gè)案例中，盡管國(guó)家渠道和直接游說(shuō)在起初都比較可行，但通過(guò)反事實(shí)分析法我們不難看出，接觸對(duì)象的權(quán)力大小以及能否與其達(dá)成利益一致，成為影響公民社會(huì)組織做出最終選擇的關(guān)鍵因素。在此，我們可以得出一般性結(jié)論：相對(duì)于國(guó)際組織，當(dāng)主權(quán)國(guó)家的決策體制孔隙度較高且存在一定數(shù)量的可接觸對(duì)象時(shí)，公民社會(huì)組織會(huì)將國(guó)家渠道列為優(yōu)先考慮方案 （解釋本文所設(shè)定的第一個(gè)因變量）；而只有當(dāng)雙方利益達(dá)成一致，且接觸對(duì)象在特定議題領(lǐng)域的能力權(quán)限大于其在國(guó)際組織內(nèi)的會(huì)話對(duì)象和其它參與競(jìng)爭(zhēng)的主權(quán)國(guó)家時(shí)，公民社會(huì)組織才能有效地對(duì)國(guó)際組織施加影響 （解釋本文所設(shè)定的第二個(gè)因變量）?；诖私Y(jié)論，以上四組條件的最優(yōu)組合狀態(tài) （在此僅指利用國(guó)家渠道的情況）在國(guó)際關(guān)系中將表現(xiàn)為：實(shí)力雄厚且積極倡導(dǎo)改革的公民社會(huì)組織，借助孔隙度較高的發(fā)達(dá)民主國(guó)家，有效影響國(guó)際組織的議程設(shè)定和政策實(shí)施。這一理想模式將為公民社會(huì)組織參與全球?qū)用娴恼哌^(guò)程提供有益借鑒。

五、總結(jié)及啟示

本文認(rèn)為，將公民社會(huì)組織利用國(guó)家渠道影響國(guó)際組織這一議題加以理論闡釋，不僅對(duì)于我們深刻理解和把握當(dāng)前全球政策制定具有十分重要的意義，而且能夠幫助我們窺探和審視全球治理模式的路徑選擇與演進(jìn)趨勢(shì)，從而帶給我們更多關(guān)于全球治理民主化進(jìn)程的思考與啟示。從理論上講，全球治理體系的多層化特征將為包括公民社會(huì)組織在內(nèi)的各類行為體提供制度性參與機(jī)會(huì)和多渠道溝通方式，55Jens Steffek，Claudia Kissling and Patrizia Nanz，Civil Society Participation in European and Global Governance：A Cure for the Democratic Deficit？Basingstoke：PalgraveMacmillan，2008，p.53.正是在這一便利環(huán)境下，公民社會(huì)組織通過(guò)組織化的方式，將民眾的多元利益訴求傳遞到全球政治系統(tǒng)的決策中心，從而有效地影響了國(guó)際組織的議程設(shè)置和政策執(zhí)行。因此，全球多層治理體系賦予了公民社會(huì)組織更加豐富的功能：它們既能為社會(huì)群體提供制度化的利益表達(dá)途徑，以此改善政策輸出的質(zhì)量，還有助于優(yōu)化治理主體及利益代表結(jié)構(gòu)，從而為全球治理提供合法性來(lái)源，這同時(shí)也是眾多關(guān)注公民社會(huì)發(fā)展的自由主義學(xué)者始終對(duì)全球治理民主化進(jìn)程心存樂(lè)觀的重要原因。

在此，筆者認(rèn)同自由主義有關(guān)參與主體的多元化能夠提升民主質(zhì)量的觀點(diǎn)，但是我們必須承認(rèn)，在當(dāng)今眾多的全球治理安排與架構(gòu)中，主權(quán)國(guó)家依然處于十分重要的地位，國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)的分配也依然主要取決于各國(guó)的綜合實(shí)力狀況，因此結(jié)合本文研究來(lái)看，盡管從事實(shí)層面上講，公民社會(huì)組織采取 “同國(guó)家聯(lián)合”的方式將自己的政策主張上升為實(shí)質(zhì)性的國(guó)際規(guī)范不失為一種有益的嘗試，然而從價(jià)值層面考察，這一行為將可能迫使全球治理進(jìn)程陷入到一種特殊的民主困境 （democratic dilemma）當(dāng)中：即如果公民社會(huì)組織對(duì)利用國(guó)家實(shí)力差異影響國(guó)際組織的方式形成了某種程度的路徑依賴，那么貧富國(guó)家對(duì)于國(guó)際事務(wù)影響力的差距將進(jìn)一步拉大，這只可能繼續(xù)強(qiáng)化主導(dǎo)國(guó)家的話語(yǔ)霸權(quán) （discourse hegemony）而非促進(jìn)民主；56Eva Erman and Anders Uhlin， Legitimacy Beyond the State？Re-examining the Democratic Credentials of Transnational Actors，Basingstoke：Palgrave MacM illan，2010，pp.85-109.同時(shí)，在殘酷的利益競(jìng)爭(zhēng)與政治博弈之下，相比于那些專業(yè)性強(qiáng)、資源豐富、且關(guān)系網(wǎng)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)組織，來(lái)自弱國(guó)的公民社會(huì)組織將更加難以找到表達(dá)利益訴求的有效途徑，這也是當(dāng)今許多公民社會(huì)組織面臨解散危機(jī)的重要原因。

行為主義政治學(xué)認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)都是通過(guò)輸入和輸出來(lái)維持自己的生存和穩(wěn)定，輸入指的是民眾將自身利益需求傳達(dá)給決策者；輸出則表現(xiàn)為政策執(zhí)行的的效果。57David Easton，A System Analysis of Political Life，London：John W iely＆Sons，Inc.，1965，pp.47-81.因此，要想保證全球政策制定過(guò)程的民主性，不同公民社會(huì)組織在輸入和輸出兩個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)享有均等的參與機(jī)會(huì)，以此最大限度地反映民眾的偏好與意愿。然而，作為實(shí)現(xiàn)治理民主化不可缺少的一環(huán)，政治平等經(jīng)常被人們所忽視，58Eva Erman and Sofia N?sstr?m，Political Equality in Transnational Democracy，NY：Palgrave Macmillan，2013，p.88.以至于許多實(shí)力較弱的公民社會(huì)組織長(zhǎng)期處于被邊緣化的境地。筆者認(rèn)為，解決 “由政治參與導(dǎo)致民主缺失”這一悖論的最佳途徑在于加強(qiáng)全球公民社會(huì)組織間的相互溝通與合作，在此基礎(chǔ)上建立無(wú)障礙的信息共享機(jī)制，利用 “整體效應(yīng)”達(dá)到影響全球?qū)用嬲哌^(guò)程的目的。然而令人遺憾的是，我們至今很難發(fā)現(xiàn)那些影響力廣泛且關(guān)系網(wǎng)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)組織，主動(dòng)采取系統(tǒng)性措施幫助實(shí)力較弱且無(wú)法與某國(guó)政府建立起有效聯(lián)系的公民社會(huì)組織獲取有價(jià)值的接觸對(duì)象。當(dāng)然，改革國(guó)際組織以使其變得更加開(kāi)放和包容，或許能夠提升不同利益群體與國(guó)際組織平等接觸的可能性，但這只能作為未來(lái)研究的一個(gè)新課題，本文將不再予以討論。

徐龍超，中國(guó)外文局對(duì)外傳播研究中心助理研究員。

本文系“外交學(xué)院2014年度學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目成果”（“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目成果”，項(xiàng)目編號(hào)：ZY2014YA21）。在此感謝《戰(zhàn)略決策研究》雜志審稿人對(duì)本文提出中肯意見(jiàn)，文中的疏漏與不足由筆者負(fù)責(zé)。