【摘 要】 街頭官僚是指處于基層一線，并直接為廣大公民辦事的公務(wù)人員。其自由裁量權(quán)行使邏輯表現(xiàn)在四個(gè)方面，即選擇執(zhí)行、動(dòng)力不足、規(guī)則依賴和一線棄權(quán)。其自由裁量權(quán)規(guī)范路徑有三條，即從司法審查角度來實(shí)現(xiàn)對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制、通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制和加強(qiáng)道德倫理對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。

【關(guān)鍵詞】 街頭官僚 自由裁量權(quán) 行使邏輯 規(guī)范路徑

【作者簡(jiǎn)介】 霍達(dá)，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。

【中圖分類號(hào)】 D630.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）03-0014-02

街頭官僚的自由裁量權(quán)是一種非常微觀的行政權(quán)力，它是在法律基礎(chǔ)框架內(nèi)根據(jù)自己的主觀判斷來行使的一種權(quán)力，也是街頭官僚在決定供給利益和采取懲罰時(shí)必不可少的行政執(zhí)行工具。研究街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯與規(guī)范路徑，對(duì)于基層公共服務(wù)水平的提升，對(duì)于基層政府形象的改善，以及對(duì)于政府公信力的提高與和諧的基層行政關(guān)系的建立，都是不無裨益的。

一、街頭官僚及其自由裁量權(quán)概念的界定

首先提出“街頭官僚”這一概念的是美國學(xué)者李普斯基（Lipsky）。在李普斯基看來，街頭官僚是處于基層一線，并且與廣大公民直接接觸的公務(wù)人員。街頭官僚典型的構(gòu)成人員主要有公辦學(xué)校教師、一線警務(wù)人員、社區(qū)工作人員、稅務(wù)人員以及在公共福利一線工作的公職人員。從政府雇傭的人員結(jié)構(gòu)來看，街頭官僚占有重大比例。隨著福利國家的推進(jìn)，越來越多的公共資金被其掌控。這些人員的一舉一動(dòng)直接影響到廣大公民的福利水平。

按照街頭官僚理論，普通公民需要得到一定的公共產(chǎn)品與服務(wù)，但又不能直接通過一己之力得到，往往需要有其他人代為做出決定。但是公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的過程中，不可避免地存在著個(gè)人的判斷。人的判斷所產(chǎn)生的相應(yīng)作用是難以被規(guī)劃的，也從來沒有被機(jī)器所取代過。所以，必須配置給街頭官僚自由裁量權(quán)。街頭官僚在此層面上，無疑是行使決策權(quán)的決策者。街頭官僚在具體的政治生活中發(fā)揮著重要的政治作用，他們?cè)诰唧w公共物品和公共服務(wù)的配置過程中發(fā)揮重要作用。自由裁量權(quán)，以及在自由裁量權(quán)基礎(chǔ)之上形成的政策創(chuàng)制能力，是街頭官僚理論論述的核心問題。

依照街頭官僚理論的邏輯，自由裁量權(quán)主要是指公務(wù)人員在既定法律法規(guī)框架之下，處理各種公務(wù)活動(dòng)所享有的依照自身主觀判斷，來酌情解決問題和完成任務(wù)的權(quán)力。簡(jiǎn)言之，就是在一定條件之下所享有的自由選擇的權(quán)力。街頭官僚理論認(rèn)為，街頭官僚比較其他組織中的中低級(jí)職員來講，往往具有更大的自由裁量權(quán)。街頭官僚在決定將利益提供給誰，或者將處罰向誰做出時(shí)，是有很大的自由裁量空間的。正因?yàn)榻诸^官僚擁有較大的自由裁量權(quán)，他們常常能夠更好地處置自身的工作環(huán)境，讓自身處在更加有利的安全環(huán)境之中。

街頭官僚在實(shí)際操作層面具有相當(dāng)?shù)恼邉?chuàng)制能力。政治家和高級(jí)管理者所創(chuàng)制的政策，要落實(shí)到具體的操作層面，實(shí)際上很大程度都仰仗街頭官僚。街頭官僚雖然在等級(jí)明晰的官僚體系中地位處在基層底端，總體上來說顯得權(quán)力小且地位低，但卻占據(jù)著政府機(jī)構(gòu)人數(shù)的絕大部分;與各級(jí)政府機(jī)關(guān)坐在辦公室決策的領(lǐng)導(dǎo)不同，街頭官僚是和公民互動(dòng)最為頻繁、最為密切的公務(wù)員群體，他們往往都是工作在充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的“街道”層面，經(jīng)常與公民“面對(duì)面”打交道。伴隨著福利國家在理念和實(shí)際操作層面的確立，許多公共福利控制在街頭管理層面，街頭官僚具有合法的權(quán)力來直接制裁和獎(jiǎng)勵(lì)公民，如開出罰單和審批福利。這種制裁和獎(jiǎng)勵(lì)過程是與公民當(dāng)面交割的，不需要走繁瑣的程序，更沒有復(fù)雜的分析、綜合和比較?？梢钥闯觯诸^官僚的日常工作構(gòu)成了政府公共政策的直接產(chǎn)出，其行為態(tài)度、辦事作風(fēng)、執(zhí)法能力主導(dǎo)著公眾對(duì)政府形象的直觀評(píng)價(jià);同時(shí)，層出不窮的街頭官僚濫用權(quán)力行為、官民沖突事件以及“上有政策，下有對(duì)策”等問題，導(dǎo)致輿論將街頭官僚推向了廣大公民的中心議題。

二、街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯分析

行政自由裁量行為是街頭官僚的職業(yè)特性決定的。街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是選擇執(zhí)行。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求日益增加。但公共資源有限，無法完全匹配公眾需求，導(dǎo)致街頭官僚陷入有效回應(yīng)困境。同時(shí)，由于上級(jí)的政策目標(biāo)往往模糊不清甚至互相沖突，街頭官僚往往只能在既定的法律法規(guī)框架之內(nèi)，結(jié)合個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)技能等，從自身的價(jià)值理念出發(fā)來排定價(jià)值位序。據(jù)此，街頭官僚在決策過程中，往往會(huì)從自身利益出發(fā)而選擇性執(zhí)行政策，對(duì)那些費(fèi)力不討好、毫無利益的工作則消極應(yīng)對(duì)甚至硬性抵抗，導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)值取向偏離。

二是動(dòng)力不足。街頭官僚處于權(quán)力運(yùn)行的末端且數(shù)量龐大，而提供給基層人員晉升的職位卻相對(duì)稀少，大部分基層公務(wù)員的待遇往往維持在較低水平，致使其在日常管理工作中動(dòng)力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國普通公務(wù)員只有4.4%的可能從科員晉升為縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要從縣處級(jí)干部晉升為廳局級(jí)干部，其比例更低，只有1%左右。近六成的基層公務(wù)員從事的都是常規(guī)化、重復(fù)化和程序化的一般事務(wù)，要取得非凡的成績(jī)來獲得升遷機(jī)會(huì)是很難的。缺乏職務(wù)晉升空間，致使很多基層公務(wù)員喪失工作激情和動(dòng)力——即使其擁有一定自由裁量權(quán)，也寧愿選擇安于現(xiàn)狀。

三是規(guī)則依賴。十八屆四中全會(huì)以依法治國為主題，預(yù)示著街頭官僚會(huì)面臨越來越多的法治約束。在正面激勵(lì)不夠的情況下，不當(dāng)行為還會(huì)招來麻煩，街頭官僚出于保護(hù)自己的想法，常常會(huì)選擇照章辦事。因?yàn)椤皩?duì)程序的依賴是公務(wù)員逃避責(zé)任的一種方法。當(dāng)發(fā)生錯(cuò)誤的時(shí)候，他們至少可以主張是嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行的。”這往往導(dǎo)致所謂的以“規(guī)則為本”。此外，立法者的有限理性往往造成法律規(guī)則不可能納入所有可能出現(xiàn)的問題，在法律規(guī)則缺位的領(lǐng)域，對(duì)規(guī)則的依賴束縛了街頭官僚自由裁量權(quán)的行使，成為街頭官僚規(guī)避責(zé)任的擋箭牌。而那些真正需要積極回應(yīng)的公共需求往往會(huì)排除在“規(guī)則依賴”之外。

四是一線棄權(quán)。街頭官僚工作在一線，更容易面臨復(fù)雜且不確定的情況。就交通部門道路運(yùn)管人員來說，在《中華人民共和國道路運(yùn)輸》中明確規(guī)定，“道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在道路運(yùn)輸及相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、客貨集散地進(jìn)行監(jiān)督檢查?！倍暗缆愤\(yùn)輸相關(guān)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”和“客貨集散地”往往都是突發(fā)事件的潛在區(qū)域，其工作壓力不言而喻。不可測(cè)的對(duì)象群體以及復(fù)雜多變的“街頭”場(chǎng)景致使街頭官僚從理性視角出發(fā)，采取巧妙的方式規(guī)避“一線”風(fēng)險(xiǎn)，造成“一線棄權(quán)”。此外，一些街頭官僚利用信息的不對(duì)等，游走于上級(jí)與民眾之間，放棄一線任務(wù)的情況比比皆是。

三、街頭官僚自由裁量權(quán)的規(guī)范路徑

第一，從司法審查角度來實(shí)現(xiàn)對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。街頭官僚手中的行政自由裁量權(quán)要得到相應(yīng)的規(guī)制，無疑是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從立法、行政和司法等方面來做出監(jiān)督安排。但立法、行政和司法方面的監(jiān)督中，當(dāng)下最應(yīng)該重視的是司法監(jiān)督，要讓司法實(shí)現(xiàn)對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查。公民作為最能夠反映街頭官僚是否盡責(zé)的群體，對(duì)街頭官僚行為或決定有異議時(shí)，需要利用復(fù)議或訴訟手段維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，并將街頭官僚的自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍。因此，降低司法審查的成本、建構(gòu)多種司法救濟(jì)渠道、提升司法程序的公正性，才能更好地發(fā)揮公民的監(jiān)督效力，進(jìn)而將街頭官僚手中的自由裁量權(quán)嚴(yán)格規(guī)制在可控的范圍之內(nèi)。

第二，通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。設(shè)定裁量基準(zhǔn)意在約束自由裁量權(quán)，讓自由裁量的過程更加透明、公開與平等，同時(shí)增加自由裁量權(quán)行使的可預(yù)期程度?！叭饲椤迸c“關(guān)系”等得到有效規(guī)避。縣級(jí)以上機(jī)關(guān)要梳理法律法規(guī)中可以量化的自由裁量權(quán)，在此基礎(chǔ)上制定出自由裁量權(quán)基準(zhǔn)?；鶎右痪€行政機(jī)關(guān)則依照上級(jí)的裁量基準(zhǔn)制定出自己的裁量基準(zhǔn)。

第三，加強(qiáng)道德倫理對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。當(dāng)法律規(guī)制制度等外部手段對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制漸趨弱勢(shì)之時(shí)，需要重視道德倫理約束。一些學(xué)者提倡依靠行政的道德自覺來保證自由裁量權(quán)行使的公共目的性——“只有道德規(guī)范才能夠既實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理主體的限制，同時(shí)又不減損其靈活性”。外部約束路徑是源于對(duì)街頭官僚行政人格的不信任而采取的一種消極方法，忽視了自由裁量權(quán)的主觀判斷屬性即倫理性。街頭官僚被賦予一定的自由裁量權(quán)即是對(duì)其自身行政人格的肯定和信任，通過提高街頭官僚的責(zé)任意識(shí)和職業(yè)道德，才能既實(shí)現(xiàn)對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制，同時(shí)又不會(huì)減損其主觀能動(dòng)性。

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責(zé)任編輯：趙春燕