馮馨雨++李珂

電子文件與電子檔案的準確性、完整性、可用性、安全性是電子政務環(huán)境下對檔案工作提出的新挑戰(zhàn)。電子檔案的接收和長期保存也是數(shù)字檔案館資源建設的難點和重點。國家電子文件管理部際聯(lián)席會議及國家檔案局在上海、杭州、青島、福建、廣州、重慶等地進行了電子檔案接收與長期保存的試點，在接收流程、規(guī)范、系統(tǒng)建設等方面取得了階段性成果，電子檔案接收將全面鋪開，對于經(jīng)濟社會信息化程度普遍較低的河南，各省直機關電子文件形成、電子檔案管理現(xiàn)狀如何，我們從科研課題入手，首先進行了實踐調研，為省直機關電子檔案接收作一些準備工作。

本次調研以書面調研為主，以個別單位走訪、電話咨詢?yōu)檩o。此次調查的對象為河南省直一級機構，包括行政機關及中央駐豫單位、事業(yè)單位、社會團體、國有企業(yè)等。調查問卷依據(jù)《數(shù)字檔案館室建設指南》的目標規(guī)劃，依據(jù)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》、《電子檔案接收與管理辦法》等相關標準法規(guī)和河南省檔案管理的實際情況來設計和確定項目，問卷包括基本信息、辦公自動化、電子文件及歸檔、檔案信息管理4大部分，共46道題干，基本上反映省直單位信息化環(huán)境、電子文件產(chǎn)生形成的環(huán)境、電子文件數(shù)量與現(xiàn)狀以及電子檔案管理狀態(tài)。

調查問卷發(fā)放90份，實收調查問卷41份，包含行政機關26個，事業(yè)單位6個，企業(yè)4家，社會團體3個，其他2個?；旧暇哂写硇耘c可信度。對調查采集的信息數(shù)據(jù)利用EXCEL與SPSS18.0進行分析與處理，首先，將數(shù)據(jù)整合錄入到Excel表格，后應用SPSS18.0軟件對數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計以及交叉分析。文中數(shù)據(jù)列表中，“頻率”表示選擇某一選項的次數(shù)；“響應”表示某一選項被選的頻次；“缺失”表示未填寫的問卷個數(shù)；“百分比”表示某選項被選擇的頻次占所有選項被選擇總頻次的比例；“個案百分比”表示某選項被選擇的頻次占被調查總人數(shù)的比例；“有效百分比”指某選項頻數(shù)在本題有效樣本（去除缺失樣本）中的比例；“累計百分比”表示前述幾個選項有效百分比累加值。

1 省直單位辦公自動化基礎建設情況

辦公自動化就是運用現(xiàn)代科技，以先進成熟的計算機技術、多媒體技術和通訊技術等，建成一個覆蓋整個部門的辦公信息系統(tǒng)， 建立高質量、高效率的政府信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)機關辦公現(xiàn)代化、信息資源化、傳輸網(wǎng)絡化和決策科學化。在這部分，主要調查省直單位網(wǎng)絡使用情況、辦公自動化系統(tǒng)應用情況（包括系統(tǒng)軟件架構、系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫選擇、操作系統(tǒng)選用）以及辦公系統(tǒng)中電子文件歸檔功能的設計應用情況等。

1.1 網(wǎng)絡使用情況。

由表1可知，有26家單位接入的是互聯(lián)網(wǎng)，占總數(shù)的37.7%；14家單位接入省政務內網(wǎng)，占20.3%；14家單位接入省政務外網(wǎng)，占20.3%；15家單位接入行業(yè)專網(wǎng)，占21.7%。分析調查數(shù)據(jù)得知，所有的互聯(lián)網(wǎng)連接是由26家行政機關和事業(yè)單位連接互聯(lián)網(wǎng)；企業(yè)網(wǎng)絡建設健全，以中國工商銀行河南省支行為例，省政務外網(wǎng)、內網(wǎng)，行業(yè)專網(wǎng)均有接入。

1.2 OA系統(tǒng)應用情況。調查顯示，有20家單位沒有使用OA系統(tǒng)，占總體的48.8%；9家單位使用本單位自建OA系統(tǒng)；9家單位使用行業(yè)獨立的OA系統(tǒng)；1家單位使用省直統(tǒng)一的OA系統(tǒng)（見表2）。我們隨之進一步對單位性質與是否建立OA系統(tǒng)進行交叉分析，行政機關、事業(yè)單位以及社會團體未使用OA系統(tǒng)占一大部分。

使用OA系統(tǒng)的單位，從OA系統(tǒng)的軟件架構來看，采用B/S架構的最多，占66.7%；采用C/S的其次，占27.8%；兩種混合架構的占5.6%。從系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的選擇看，12家單位采用的是Oracle的數(shù)據(jù)庫，占70.6%；23.5%采用的是SQL Server的數(shù)據(jù)庫；其余5.9%采用其他類型數(shù)據(jù)庫。從操作系統(tǒng)的選擇看，80%以上是選用的windows操作系統(tǒng)。

1.3 OA系統(tǒng)中電子文件歸檔功能

由表3可知，在使用了OA系統(tǒng)的單位中，72%的OA系統(tǒng)有歸檔功能，28%的沒有歸檔功能。從具有歸檔功能的系統(tǒng)統(tǒng)計，19.5%的選擇不定期的歸檔，17.1%的每年歸檔一次，2.4%的每周歸檔一次，還有61%的單位沒有對歸檔周期回應。

2 省直單位電子文件管理現(xiàn)狀

電子文件是信息化環(huán)境下產(chǎn)生的新型載體的文件。目前，由于各單位辦公自動化應用水平參差不齊，電子文件的數(shù)量、類型、格式以及對電子文件管理各不相同， 電子文件的真實性、完整性、有效性也面臨著諸多問題。

2.1 從電子文件數(shù)量看差異很大。電子文件數(shù)量各單位差異很大，兩極分化嚴重。歸檔電子文件數(shù)量最多的單位總量有184000件之多，最少的單位僅為200件；儲存容量最多的單位達1000GB，最少的單位僅有30MB左右。以2013年產(chǎn)生的電子文件總量為例：數(shù)量最多的單位達13234件；最少的單位僅有37件；儲存容量最多的單位達100GB；最少的單位僅30MB。原生電子文件的歸檔狀況相似：數(shù)量最多的單位為17588件；最少的單位僅為150件；儲存容量最大的單位為3800GB，最少的單位只有100MB左右。有53.1%的單位表示電子文件占現(xiàn)行文件比例大于80%；而有31.3%的單位表示電子文件比例小于19%。（見表4）

2.2 從電子文件來源看，渠道多元。其中通過掃描、數(shù)字照相、攝影等方式以及辦公自動化形成的電子文件占比例較大，為23.5%；由辦公自動化形成的電子文件占22.1%；使用通用字處理軟件形成的電子文件占19.1%；通過電子政務系統(tǒng)平臺形成的電子文件占16.2%。（見表5）

2.5 從保證電子文件安全有效性手段看，存在安全漏洞。高達81%的受訪單位電子文件不使用電子印章，其中65%的單位表示系統(tǒng)無此功能，16%表示系統(tǒng)有此功能但未開通使用；僅有19%的單位表示電子文件使用電子印章（見表8）。55%的單位表示對電子文件辦理過程有實時記錄；45%的單位表示沒有實時記錄。74%的受訪單位對電子文件進行了加密，26%的單位未對電子文件進行加密。對于元數(shù)據(jù)和背景數(shù)據(jù)，48%的單位未進行歸檔；31%的單位通過OA系統(tǒng)進行了歸檔；通過電子政務和其他系統(tǒng)歸檔的單位分別占6.9%、6.9%。有39%的單位未建立電子文件歸檔制度或規(guī)范，34%的單位制定了制度規(guī)范，27%單位未回應是否建立電子文件歸檔制度或規(guī)范。

2.6 從電子文件歸檔方式看各有不同。46.3%單位采用定期集中歸檔的方式，21.5%單位辦結后隨時歸檔，32.3%單位未回應； 41.5%的單位選擇離線歸檔，有26.8%的單位選擇在線歸檔，31.7%單位未回應；對于離線儲存的電子文件，硬盤儲存占50%，光盤儲存占33.3%，磁帶儲存占13.9%，其他方式存儲的占2.8%（見表9）；對于在線儲存的電子文件，儲存在獨立的檔案信息專用服務器中的占47%，儲存在中心機房服務器中專門劃分檔案信息區(qū)域的占35%，其他存儲方式的占17.6%（如表10）。有效的41份問卷中，有7家回應電子文件向檔案部門移交，24家沒有向單位檔案部門移交，還有10家沒有回答。

3 省直機關檔案信息化管理情況

該部分主要調查了解省直單位檔案信息化建設中軟件系統(tǒng)的建設和應用、數(shù)字檔案資源建設情況。

3.1 檔案管理系統(tǒng)應用情況。調查顯示，51.2%的單位使用檔案管理系統(tǒng)，其中17.1%的單位采用自主研發(fā)的檔案系統(tǒng)，34.1%的單位采用外部購買的檔案管理系統(tǒng)；39%的單位未使用檔案管理系統(tǒng)。除了1家金融系統(tǒng)外，檔案管理系統(tǒng)多是獨立于辦公系統(tǒng)之外，無法與文件管理系統(tǒng)有效銜接。

3.2 原生電子檔案管理情況。原生電子檔案是指機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織及個人在社會活動中，通過計算機等電子設備直接形成的以數(shù)字代碼記錄的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的歷史記錄。是省直單位數(shù)字檔案的重要來源。被調查的41個單位，12個單位管理有原生電子檔案，11個單位明確表示沒有原生的電子檔案，還有18個單位沒有回答是否有原生的電子檔案（見表11）。

由表12可知，32%的單位暫無計劃開展紙質檔案數(shù)字化加工；27%的單位準備開展數(shù)字化加工；20%的單位正在進行數(shù)字化加工；7%的單位已經(jīng)完成數(shù)字化加工目前已暫停。

4 調查結論

4.1 辦公自動化環(huán)境決定電子文件、電子檔案的形成與管理。從調查了解的情況看，省直各單位的信息化程度很不平衡，辦公自動化水平差異很大。大部分省直行政機關、事業(yè)單位、社會團體的辦公自動化水平相對較低，未建立網(wǎng)絡環(huán)境下辦公系統(tǒng)，只采用個人計算機進行單機操作，電子文件產(chǎn)生很少，更談不上后期的管理。一些垂直管理的單位信息化程度、辦公自動化程度較高，業(yè)務系統(tǒng)管理規(guī)范，但系統(tǒng)中電子文件和電子檔案管理仍是系統(tǒng)中的弱項。

4.2 電子文件真實性、完整性、有效性保證上存在漏洞。目前，電子文件已是辦公自動化的產(chǎn)物，各單位重使用，輕管理，產(chǎn)生者、使用者沒有長期管理的意識，管理者缺乏責任主體，檔案人員束手無策。通過問卷調查可知，高達81%的受訪單位產(chǎn)生的電子文件沒有使用電子印章， 45%的單位表示沒有對電子文件起草、修改、運轉過程實時記錄，48%的單位未將與電子文件有關的背景信息和元數(shù)據(jù)進行歸檔，53%的單位未制定電子文件歸檔制度或規(guī)范。

4.3 電子文件移交歸檔意識比較薄弱。調查顯示，不論是目前的電子文件歸檔或是電子檔案的移交，從系統(tǒng)設計、技術層面、制度建設、現(xiàn)實狀況，都表現(xiàn)出對電子文件歸檔和電子檔案移交意識淡薄，對電子檔案移交進檔案館許多單位還持消極態(tài)度。主要有以下幾點困難：一是涉密文件較多，上級要求對外保密，移交存在風險；二是對于電子文檔的移交歸檔工作，既缺少政策層面的約束，又缺少主管部門的業(yè)務指導；三是電子文件形成、管理、歸檔缺乏統(tǒng)一規(guī)范和要求，各單位電子文件歸檔分別采用本系統(tǒng)標準，沒有明確的移交歸檔標準；四是各省直單位業(yè)務量大，專職檔案工作人員少，信息化技術人才匱乏。

4.4 傳統(tǒng)載體數(shù)字化工作進展緩慢。以紙張等非數(shù)字介質為載體的檔案仍是各省直單位的主體。實現(xiàn)檔案資源的共享，需要數(shù)字化存儲、網(wǎng)絡化管理與利用。從調查看，許多單位還沒有啟動傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，紙質與數(shù)字雙套制移交與歸檔，檔案信息資源共享任重而道遠。

5 對策與建議

5.1 加強對電子文件的前端控制和全程管理。從體制機制上，延續(xù)現(xiàn)有的文件管理體制，省委、省政府辦公廳是黨政公文管理主管部門，應出臺電子文件管理的指令性的意見；從技術層面上，要統(tǒng)一電子文件管理系統(tǒng)功能需求和技術指標，把電子文件管理系統(tǒng)納入黨委、政府辦公自動化系統(tǒng)設計當中；要求各系統(tǒng)、各單位的電子文件管理系統(tǒng)與黨委政府辦公系統(tǒng)相互兼容；從管理措施上，規(guī)定各個單位公務活動中形成的電子文件移交給各機關檔案室，機關檔案室每年將需要永久長期保存的歸檔，向各級檔案館移交。

5.2 省數(shù)字檔案館與省直單位數(shù)字檔案室的同步規(guī)劃和建設。省級數(shù)字檔案館建設要充分考慮省直單位電子檔案接收的需求，與省數(shù)字檔案館系統(tǒng)統(tǒng)一部署，無縫銜接；同時把數(shù)字檔案室建設作為今后促進機關檔案事業(yè)發(fā)展的平臺，探索業(yè)務指導的模式和方法，要規(guī)范電子檔案接收的流程、標準規(guī)范，規(guī)范各機關單位傳統(tǒng)載體數(shù)字化的格式和技術參數(shù)；要制定電子檔案接收質量標準和檢測手段，使數(shù)字檔案室成為數(shù)字檔案館資源的源頭活水，減少重復勞動。

5.3 加強電子文件、電子檔案標準規(guī)范體系建設。在電子文件管理、電子檔案接收方面，國家檔案局出臺了相關的標準規(guī)范體系，但是還比較宏觀和寬泛，急需結合國家層面的標準和河南省直單位檔案管理實際，制定針對性、操作性、統(tǒng)一性的具體實施辦法和細則，如《河南省數(shù)字檔案館（室）建設基本要求》、《河南省電子文件歸檔與管理規(guī)范》、《河南省電子檔案接收與管理實施細則》等，為電子文件管理、電子檔案接收提供具體的指導。

5.4 加快省直單位傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化步伐與管理。調查顯示，64%的單位未開展紙質檔案數(shù)字化加工。對省級檔案館來講，平均每年有10萬卷的接收任務，數(shù)字化壓力很大。對省直單位檔案數(shù)量較少、數(shù)字化設備不足、技術人員缺乏、數(shù)字化標準不一的現(xiàn)狀，省檔案管理部門可以統(tǒng)一組織、統(tǒng)一要求、打包招標、費用自理的模式開展數(shù)字化，既安全節(jié)約、格式統(tǒng)一，又保證質量、提高效率。

5.5 加強檔案信息化干部隊伍的建設。面對電子文件和電子檔案管理帶來的挑戰(zhàn)，許多檔案工作人員出現(xiàn)知識恐慌、技術恐懼，不能適應新技術發(fā)展的要求。加強信息化干部隊伍建設尤為必要，不僅有檔案管理理論知識，還應該具有良好的計算機技術、網(wǎng)絡技術以及軟件操作技能。特別是配合軟件系統(tǒng)的建設與使用，組織針對性的培訓，能夠熟練地使用檔案管理軟件，能夠采集、管理、鑒別、保護、利用各種數(shù)字文件，安全有效地為國家積累數(shù)字檔案資源。

本文是河南省科技廳科技攻關項目142102210120調研成果。

（作者單位：馮馨雨，北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院；李珂，河南省檔案局 來稿日期：2014-11-12）