曹清峰　王家庭

[內容摘要]文章基于2003-2012年我國35個大中城市的面板數(shù)據，通過估計工業(yè)生產函數(shù)得到工業(yè)用地的年租金，進一步利用租金現(xiàn)值法得到工業(yè)用地的年均衡價格，在此基礎上對我國城市工業(yè)用地與居住用地的合理比價進行了估算。研究表明：2003-2012年我國城市工業(yè)用地與居住用地實際比價為0.17，而測算得到的合理比價為0.43，整體上我國工業(yè)地價以被低估為主。工業(yè)用地與居住用地合理比價和實際比價形成了明顯的“剪刀差”，且其差值在近年來呈擴大趨勢，工業(yè)地價被低估的現(xiàn)象不斷加劇。從區(qū)域差異來看，東部地區(qū)城市工業(yè)用地與居住用地比價的不合理程度最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。最后，本文針對如何構建工業(yè)用地與居住用地合理比價機制提出了相應政策建議。

[關鍵詞]工業(yè)地價；居住地價；租金現(xiàn)值；合理比價

一、引言

2013年黨的十八屆三中全會決定明確提出，要“建立有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格”。這一決定的背后主要反映了多年來我國工業(yè)用地出讓的扭曲和未來改革的重點。2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中也再次重申了這一改革方向。

從土地出讓政策上看，自2003年起我國居住和商業(yè)用地開始采用招標、拍賣和掛牌等市場化運作方式出讓，而工業(yè)用地長期采用非市場化方式出讓，直到2006年國務院下發(fā)《關于加強土地調控有關問題的通知》，才明確規(guī)定“工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準”。同時，現(xiàn)實中地方政府基于招商引資的需要，往往通過低價甚至零地價、負地價出讓工業(yè)用地。這使得長期來我國工業(yè)地價明顯低于其市場價值，工業(yè)用地與居住用地的比價過低。以我國35個大中城市為例，2003-2012年平均工業(yè)地價為598元/平方米，而同期平均居住地價為3556元/平方米，工業(yè)地價僅為居住地價的17%。

與發(fā)達國家相比，我國工業(yè)用地價格形成機制具有自身特點。首先，我國土地交易一級市場由政府壟斷，因此地方政府在土地市場中發(fā)揮了非常大的作用。蔡軍和陳飛等對1991-2008年我國城市居住與工業(yè)用地比例進行了統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)用地出讓制度改革、政績考核及現(xiàn)有的稅收體制導致地方政府2002年之后的供地偏好轉變，產生了低價、超量供應工業(yè)用地與高價、縮量供應居住用地的供地傾向，致使我國城市工業(yè)與居住用地供應出現(xiàn)結構性失衡。王家庭和曹清峰等從產業(yè)集聚和政府作用兩個角度研究了工業(yè)地價的影響因素，發(fā)現(xiàn)在2006年工業(yè)用地出讓制度改革之后，市場土地總供給才對工業(yè)地價有顯著影響，這意味著在此之前由政府主導的劃撥等非市場轉讓方式在工業(yè)用地市場上起了主導作用。其次，在我國地方官員“晉升競標賽”治理模式下，地方政府往往以壓低工業(yè)地價的方式來換取產業(yè)的遷入。吳宇哲利用博弈論分析了我國低工業(yè)地價的形成機制，認為區(qū)域間的政策博弈導致了我國低工業(yè)地價的形成。王賀嘉和宗慶慶等的實證研究表明，片面追求經濟增長的地方政府在地區(qū)博弈中存在一個“競次到底”的占優(yōu)策略，在該占優(yōu)策略下地方政府都沒有激勵去改變策略，從而導致工業(yè)地價長期保持在較低水平上。

另外，國外由于工業(yè)用地市場化程度高，大都研究土地不同特征因素對工業(yè)地價的影響。如Ambrose采用特征價格模型檢驗土地本身的物理特性和區(qū)位特點對工業(yè)用地價格的影響。類似地，Kowalskiand Paraskevopoulos以Detroit（美國）為樣本分別檢驗了與空間和時間相關的變量對工業(yè)用地價格的影響。Lockwood and Rutherford則采用結構方程模型來處理影響因素，發(fā)現(xiàn)在1987-1991年Dallas工業(yè)不動產的價格主要與當?shù)厥袌鰸摿Α⒉粍赢a本身屬性和區(qū)位有關。Thompson and Tsolacos的研究則表明土地價值在決定工業(yè)用地價格時有重要的影響。此外，也有學者從環(huán)境污染對工業(yè)地價的影響這一角度展開了研究。

從目前來看，我國工業(yè)土地市場存在的問題主要是由于市場化程度較低而導致的地價水平過低的問題。由于我國居住和商業(yè)用地早在2003年便已經實行招拍掛方式出讓，目前其價格已經基本反映了市場的均衡價格，所以對我國工業(yè)用地與居住用地合理比價的估算主要集中在對工業(yè)用地合理價格的估算。但目前國內在該方面以定性分析為主，缺乏相應的定量研究。因此，本文試圖利用2003-2012年我國35個大中城市的面板數(shù)據，通過對工業(yè)用地價格的估算，形成對我國城市工業(yè)和居住地價合理比價的定量標準，以期為相關政策實踐提供理論依據。

二、工業(yè)用地與居住用地合理比價測算的基本框架

我國城市土地市場可分為一級土地市場和二級土地市場。一級土地市場主要指土地使用權的出讓市場，交易雙方為作為土地所有者的國家與不同土地使用權主體；二級市場主要指土地使用權的流轉市場。目前一般認為我國土地交易的二級市場是一個相對完善的市場，而一級市場的市場化程度較低。本文所研究的工業(yè)用地與居住用地的比價針對的是一級土地市場而言，因此，本文所測算的工業(yè)用地與居住用地的合理比價主要指工業(yè)用地與居住用地一級交易市場均衡價格的比值。

我國工業(yè)用地與居住用地交易的市場化程度存在很大差異，居住用地交易的市場化程度要高于工業(yè)用地市場。我國居住用地在2003年便已經采用招標、拍賣和掛牌等市場化方式出讓，而直到2006年后工業(yè)用地才采用招標、拍賣和掛牌的方式來出讓。由于本文的樣本期為2003-2012年，因此，假定2003年之后居住用地價格基本上反映了其市場均衡價格。

此外，注意到盡管2006年后工業(yè)用地也已經采用招標、拍賣和掛牌的方式來出讓，但現(xiàn)實中地方政府仍然存在低價達成交易的動機?；诜€(wěn)健性的考慮，本文假定在整個樣本期內工業(yè)地價都沒有充分反映市場均衡價格。另外，從現(xiàn)實中我國工業(yè)用地與居住用地的比價變化來看，以35個大中城市的平均水平為例，2003-2012年工業(yè)用地與居住用地比價一直處于下降階段，其中2003-2006年工業(yè)與居住用地的平均比價為0.4，而2007-2012年則下降為0.2，可以發(fā)現(xiàn)2006年后工業(yè)用地出讓方式的改革也沒有減緩這一趨勢，本文假定在整個樣本期內工業(yè)地價都沒有反映其市場均衡價格。endprint

土地作為一項長期資產，其價格可以表示為多期租金的現(xiàn)值：

本文樣本為2003-2012年我國35個大中城市的面板數(shù)據，在實證模型變量選取上，Y用各城市規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產值（2000年不變價格）來衡量，K用各城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)固定資產凈值來表示，L用各城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)年均從業(yè)人員來表示，H用各城市就業(yè)人口的受教育年限表示，Land用各城市工業(yè)用地面積來表示，C為各城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的總生產成本，根據數(shù)據的可得性，本文利用各城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的總產值減利潤總額來近似衡量。樣本數(shù)據來源于2004-2013年《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》以及《中國人口統(tǒng)計年鑒》。此外，在估計式（7）時，為了控制截面異質性以及隨時間變化的技術進步因素，本文同時引入了時間和截面雙固定效應。

最后，根據式（7）的估計結果可以得到α和β的值，在此基礎上由γ=1-α-β及式（4）可得到工業(yè)用地的年租金，并根據式（1）得到工業(yè)用地的均衡價格。

三、測算結果及分析

我們對生產函數(shù)式（5）進行估計，結果如表1所示。表1顯示模型估計參數(shù)都是統(tǒng)計顯著的，根據估計結果可以得到α=0.51，β=0.47，在此基礎上可得γ=0.02。因此，根據式（4）可以得到每年的均衡地租r，并進一步根據式（1）得到工業(yè)用地的均衡價格。由此我們可以計算工業(yè)用地與居住用地的合理比價。

（一）工業(yè)用地與居住用地合理比價的測算結果

在得到工業(yè)用地的市場均衡價格后，通過計算工業(yè)用地均衡價格與居住用地均衡價格的比值可以得到工業(yè)用地與居住用地的合理比價。表2報告了35個大中城市的測算結果。從表2可見，多年來我國工業(yè)與居住用地的平均合理比價為0.43，即從平均意義上而言，工業(yè)用地的均衡價格約占居住用地均衡價格的43%。與此相對，同期我國實際工業(yè)地價約占實際居住地價的17%，合理工業(yè)地價是實際地價的2.5倍，表明整體上我國工業(yè)地價仍然被大大低估了。

此外，由于不同城市產業(yè)結構上的差異，其工業(yè)用地與居住用地的合理比價也存在較大差異。就樣本期內的平均水平而言，工業(yè)型城市工業(yè)用地與居住用地的比價要明顯高于非工業(yè)型城市。例如，天津、石家莊、沈陽、青島、西寧等城市的比價都高于0.6，而北京、上海、南京等城市的比價都低于0.2。在工業(yè)發(fā)達的城市，由于工業(yè)用地對產出貢獻的絕對量較高，因此工業(yè)用地的均衡價格也會較高，該測算結果與理論基本上是相符的。

從圖1不同城市工業(yè)用地與居住用地合理比價2003-2012年的樣本均值來看，工業(yè)用地與居住用地的合理比價處于0.2以下的城市有北京、上海、南京、成都、廈門和貴陽6個城市，合理比價處于0.2-0.4的城市有哈爾濱、廣州、寧波、西安、昆明、福州、重慶、鄭州、合肥、太原、深圳和南昌12個城市，合理比價處于0.4-0.6的城市有濟南、呼和浩特、杭州、南寧、烏魯木齊、蘭州、武漢、長春和長沙9個城市，合理比價高于0.6的城市有銀川、大連、石家莊、?？凇⑻旖颉⑽鲗?、青島和沈陽8個城市。從區(qū)域差異來看，東部地區(qū)城市工業(yè)用地與居住用地的合理比價為0.44，中部地區(qū)為0.42，西部地區(qū)為0.43，可以發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域間工業(yè)用地與居住用地的合理比價基本一致，差異很小。

（二）不同城市工業(yè)用地與居住用地比價的合理程度分析

圖2報告了按照2003-2012年均值衡量的35個大中城市工業(yè)用地與居住用地的合理比價與實際比價?？梢园l(fā)現(xiàn)，目前絕大多數(shù)城市工業(yè)和居住用地實際比價要低于其合理比價，這意味著目前我國工業(yè)地價主要是以被低估為主，這與長期以來我國工業(yè)用地交易市場的市場化程度較低以及地方政府為謀求產業(yè)發(fā)展利用低工業(yè)地價方式招商引資有關。

另外，不同城市工業(yè)用地與居住用地實際比價與合理比價的偏離程度存在較大差異。具體來看：南京、成都、呼和浩特、太原、北京、昆明、上海、貴陽、重慶、鄭州、哈爾濱和濟南這12個城市工業(yè)用地與居住用地的實際比價高于其合理比價或不低于其合理比價的10%；烏魯木齊、蘭州、西寧、西安、南寧、武漢和銀川7個城市的實際比價低于合理比價的20%-30%；石家莊、廣州、廈門、深圳、寧波、南昌、大連、?？?、合肥和長沙這10個城市的實際比價低于其合理比價的30%-50%；最后，長春、福州、天津、青島、沈陽和杭州這6個城市實際比價低于其合理比價超過50%。

從時間變化趨勢來看，圖3顯示了35個大中城市年平均衡量的工業(yè)用地與居住用地合理比價和實際比價的年度變化情況。從實際比價的變化來看，2003-2012年一直處于下降趨勢，特別是2007年后受國際金融危機的影響，盡管在同一時期我國對工業(yè)用地的出讓制度進行了改革，但整體上工業(yè)用地與居住用地的實際比價仍然處于下降趨勢。

從工業(yè)用地與居住用地合理比價的變化趨勢來看，其變動趨勢與實際比價的變動基本一致。但總的來看，工業(yè)用地與居住用地的合理比價與實際比價形成了一個明顯的“剪刀差”，而且該“剪刀差”在近年來呈不斷擴大的趨勢。盡管2006年后國務院已規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標、拍賣和掛牌方式出讓，但圖3表明2006年之后工業(yè)用地被低估的程度仍然呈增大趨勢，這表明現(xiàn)實中地方政府并充分落實該項政策。正如王賀嘉和宗慶慶等研究表明的，即使有硬性的制度規(guī)定，但地方政府仍然會有充足的動機以低價達成工業(yè)用地交易。

為更加全面地了解不同城市工業(yè)用地與居住用地比介的合理程度，本文進一步構建如下指標：

式中，R_實際比價為工業(yè)與居住用地的實際比價，R_合理比價為本文測算得到的工業(yè)與居住用地的合理比價。因此，比值越大，表明工業(yè)用地價格被低估的程度越小（由于我國工業(yè)地價以被低估為主，因此本文主要從工業(yè)地價是否被低估的角度展開研究，R≥1表明工業(yè)地價未被低估），越接近于合理水平。表3報告了代表性年份R的計算結果。endprint

表3的結果顯示，不同城市工業(yè)用地與居住用地比價合理程度的變化趨勢是不一致的，比值呈明顯上升趨勢的有北京、寧波、廈門、深圳和?？?個城市，其余絕大多數(shù)城市都呈下降趨勢，這表明在2003-2012年絕大多數(shù)城市工業(yè)與居住用地比價向不合理方向發(fā)展，工業(yè)地價被低估的情況存在加劇的趨勢。根據2003-2012年均值的大小，本文進一步將不同城市工業(yè)用地與居住用地的比價分為合理、較合理、較不合理、不合理四類。結果如表4所示。

從表4可以看出，工業(yè)用地與居住用地比價屬于合理類別的城市主要包括呼和浩特、南京等11個城市，其中屬于東部地區(qū)的城市4個，中部地區(qū)城市3個，西部地區(qū)城市4個，不同區(qū)域間的分布較為均衡。其次，屬于較合理類別的城市有7個，其中東部地區(qū)城市有2個，中部地區(qū)城市有2個，西部地區(qū)城市有3個，區(qū)域間的分布同樣比較均衡?？偟膩砜矗I(yè)和居住地價屬于合理和較合理的城市總數(shù)為18個，占所有城市的51%，且城市分布不存在明顯的區(qū)域差異。

另外，屬于較不合理類別的城市有7個，其中東部地區(qū)城市有4個，中部地區(qū)城市有2個，西部地區(qū)城市有1個，東部地區(qū)城市占了主要部分。最后，屬于不合理類別的城市有10個，其中東部地區(qū)城市有7個，中部地區(qū)城市有3個，無西部地區(qū)城市。總的來看，在工業(yè)和居住地價屬于較不合理和不合理類別的城市中，東部地區(qū)城市占到了65%，中部地區(qū)占到了29%，西部地區(qū)城市占了6%。因此，東部地區(qū)城市工業(yè)用地與居住用地比價較不合理或不合理的程度最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小，表現(xiàn)出了明顯的區(qū)域差異。

造成這種區(qū)域差異的原因在很大程度上是由于經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府在招商引資上的競爭更激烈，地方政府有更充分的動機低價出讓工業(yè)用地，這往往與較低的土地市場化水平聯(lián)系在一起?，F(xiàn)有實證研究也反映出了類似事實，如錢忠好、牟燕的實證研究表明，在一級土地市場上中部地區(qū)的市場化水平便高于東部和西部地區(qū)，也存在明顯的區(qū)域差異。

四、結論與建議

本文基于2003-2012年我國35個大中城市的面板數(shù)據，通過估計工業(yè)生產函數(shù)得到工業(yè)用地的年租金，進一步利用租金現(xiàn)值法得到工業(yè)用地的年均衡價格，在此基礎上對我國城市工業(yè)用地與居住用地的合理比價進行了估算。研究表明：（1）2003-2012年我國城市工業(yè)用地與居住用地平均實際比價為0.17，而測算得到的平均合理比價為0.43，工業(yè)地價被明顯低估。（2）工業(yè)用地與居住用地合理比價與實際比價形成了明顯的“剪刀差”，且其差值在近年來呈擴大趨勢，工業(yè)地價被低估的現(xiàn)象正不斷加劇。（3）從不同城市工業(yè)用地與居住用地比價的合理程度來看，比價屬于合理和較合理的城市與比價屬于較不合理和不合理的城市各約占50%；但在工業(yè)用地與居住用地比價屬于較不合理和不合理類型的城市中東部地區(qū)城市占了主要部分（65%），中部地區(qū)次之（29%），西部地區(qū)最少（9%），而比價屬于合理和較合理類型的城市中沒有表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。因此，東部地區(qū)城市工業(yè)用地與居住用地比價的不合理程度最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。

工業(yè)用地價格偏低會造成工業(yè)用地集約化利用水平偏低、耕地資源的浪費等一系列問題。因此，為了形成工業(yè)用地與居住用地的合理比價機制，本文提出建議：

1 進一步提高工業(yè)用地出讓的市場化程度。本文研究發(fā)現(xiàn)，相對于工業(yè)地價的均衡價格，我國工業(yè)地價平均被低估約60%。由于在充分競爭的情況下，工業(yè)用地的市場交易價格最接近其均衡價格，因此，目前地方政府應該進一步加強工業(yè)用地出讓市場建設，提高工業(yè)用地出讓的市場化水平。具體而言，地方政府應嚴格按照國家規(guī)定采用招標、拍賣和掛牌方式進行工業(yè)用地出讓，在出讓價格上，不能低于國家規(guī)定的工業(yè)用地最低價格標準。同時，建立工業(yè)用地信息公開制度，促進工業(yè)用地交易的公開、公正和公平，建立完善的內外和社會監(jiān)督機制，避免工業(yè)用地交易中的暗箱操作。

2 規(guī)范地方政府在工業(yè)用地市場上的行為。本文測算表明，近年來我國工業(yè)用地與居住用地實際比價相對于其合理比價的“剪刀差”呈擴大趨勢，產生這種問題的原因在于我國地方政府普遍存在通過壓低工業(yè)地價換取經濟發(fā)展的行為，在不同地方政府競相采用低工業(yè)地價策略時，非常容易形成“囚徒困境”，從而導致工業(yè)地價長期低于其合理水平。在這種情況下，即使中央政府對工業(yè)用地出讓方式進行了制度性的強制規(guī)定，地方政府也有背離制度規(guī)定低價達成工業(yè)用地交易的動機。因此，建立工業(yè)用地與居住用地的合理比價機制以加強對土地市場監(jiān)督、規(guī)范土地交易行為外，還應該重新審視目前行政管理考核制度，減輕地方政府壓低工業(yè)用地出讓價格的內生沖動。

3 完善土地利用規(guī)劃，規(guī)范土地征用的法律法規(guī)。首先，地方政府應科學地編制年度工業(yè)用地供應計劃，合理確定城市土地利用規(guī)模和布局，有效保護和合理開發(fā)利用土地資源，避免“政績性”對土地市場的影響。其次，現(xiàn)實中與我國低工業(yè)地價直接相關的地方政府在土地征收過程中采用違規(guī)手段壓低土地征用價格。因此，必須進一步規(guī)范征地的相關法律法規(guī)，加大對違法、違規(guī)征地行為的查處力度，避免政府濫用征地權，按照合理標準來補償失地農民，從成本上約束工業(yè)用地交易價格。

責任編輯：張友樹endprint