喻少如+張運(yùn)昊

〔摘要〕我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度是通過(guò)保障人大代表言論和表決自由，保障其人身權(quán)利不受外部權(quán)力侵犯，從而確保我國(guó)人大代表職能的實(shí)現(xiàn)，并在最終意義上實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)作為一個(gè)民意匯聚平臺(tái)的作用。我國(guó)人大代表的豁免權(quán)制源自西方，由于歷史的波折和立法的不完善，目前還存在許多缺陷。有必要廓清我國(guó)現(xiàn)行法律中人大代表豁免權(quán)制度的具體內(nèi)容，并從擴(kuò)大人大代表言論豁免權(quán)的主體范圍、事項(xiàng)范圍，明確人大代表豁免權(quán)的法律效力，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表人身特殊保護(hù)權(quán)的保護(hù)，明確或規(guī)范人大代表豁免權(quán)的判斷機(jī)關(guān)等方面完善我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度。

〔關(guān)鍵詞〕人大代表豁免權(quán);人大代表;豁免權(quán);言論自由;憲法

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D621.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）02-0080-07

任何一個(gè)民主國(guó)家，無(wú)論其民主實(shí)現(xiàn)的形式多么不同，議會(huì)都是作為一個(gè)匯集民意的平臺(tái)在發(fā)揮作用。議員作為民意代表，由人民選出，自當(dāng)“為人民服務(wù)”，積極承擔(dān)表達(dá)民意的作用。美國(guó)學(xué)者科恩曾說(shuō)：“民主社會(huì)是個(gè)講話的社會(huì)。因此，把最能體現(xiàn)民主特性的機(jī)構(gòu)稱(chēng)之為Parliament（議會(huì)）是非常恰當(dāng)?shù)?。這個(gè)詞的本意就是談話、互相交談的地方。議會(huì)的重大功能就是把問(wèn)題談透，為對(duì)立意見(jiàn)提供辯論的場(chǎng)所，互相商談，直到能采取彼此均感滿(mǎn)意的解決方式。”〔1〕為了實(shí)現(xiàn)此目的，多數(shù)民主國(guó)家都對(duì)議員的權(quán)利加以特殊的保障，賦予議員言論豁免權(quán)和人身受特別保護(hù)權(quán)。我國(guó)作為社會(huì)主義人民民主國(guó)家，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的根本政治制度，和國(guó)外的議會(huì)一樣，我國(guó)人民代表大會(huì)也承擔(dān)著匯聚民意的作用，而人大代表作為民意的“傳聲筒”，為了使其能更好地傳達(dá)民意，賦予其一定的免責(zé)權(quán)應(yīng)屬必然。本文將在回顧西方議員豁免權(quán)和我國(guó)人大代表豁免權(quán)之來(lái)源的基礎(chǔ)上，從規(guī)范層面探討我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度的具體內(nèi)容，并提出完善建議，以期人大代表的豁免權(quán)制度這株外來(lái)“樹(shù)苗”在中國(guó)土壤中長(zhǎng)出“中國(guó)氣質(zhì)”。

一、 議員（人大代表）豁免權(quán)的來(lái)源

與議會(huì)制度一樣，議員豁免權(quán)也起源于英國(guó)，是英國(guó)議會(huì)同國(guó)王和法院對(duì)抗取得的成果。由于在愛(ài)德華一世時(shí)期形成的一院制議會(huì)中出現(xiàn)了少量平民代表，他們有了與貴族代表不同的獨(dú)立于國(guó)王意志處理各項(xiàng)事務(wù)的經(jīng)歷，所以在下院形成后，他們要求能夠獨(dú)立處理事務(wù)，從而導(dǎo)致下院與國(guó)王特權(quán)之間產(chǎn)生了對(duì)峙?！?〕 1397年議員Thomas Haxey因提案削減英皇室過(guò)度的開(kāi)銷(xiāo)而觸怒國(guó)王，因而被提起刑事指控并被判犯有叛國(guó)罪，但該判決在理查德二世當(dāng)政期間沒(méi)有被執(zhí)行。亨利四世即位后，Haxey和下院都向國(guó)王請(qǐng)?jiān)赋蜂N(xiāo)該判決，最終Thomas的有罪判決因?yàn)椤斑`反了先前早已由議會(huì)確定的法律和制度”而被撤銷(xiāo)〔3〕，但直到此時(shí)，英國(guó)的議員豁免權(quán)還只是處于萌芽階段，并沒(méi)有完全確立。1512年，錫礦業(yè)從業(yè)者、下院議員Richard Strode 因在下院提議對(duì)當(dāng)?shù)氐腻a礦業(yè)進(jìn)行管制而被其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手向錫礦區(qū)法院起訴，最終被以其試圖破壞錫礦業(yè)從業(yè)者的自由、特權(quán)和公民權(quán)為由判處160英鎊巨額罰金，后來(lái)更由于其未繳納該筆罰金，他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手又致使其入獄三周。直到下一屆議會(huì)開(kāi)會(huì)，才接受Strode的請(qǐng)?jiān)?，撤銷(xiāo)其有罪判決〔4〕。此時(shí)我們可以認(rèn)為英國(guó)議會(huì)以個(gè)案的形式確立了議員享有豁免權(quán)，但Strode案是否具有普遍適用性仍未可知。雖然議員享有豁免權(quán)一定程度上得到認(rèn)可，但是踐踏議員豁免權(quán)的事件亦不少見(jiàn)?！凹词乖诋?dāng)時(shí)，議員發(fā)言的自由，可以說(shuō)是業(yè)已得到國(guó)王及貴族院的承認(rèn)。然在條達(dá)王朝，及司徒雅特王朝時(shí)代，國(guó)王強(qiáng)制限制議員發(fā)言自由，凡有議員所提出的法律案，和關(guān)于該案的發(fā)言，議員因此被懲罰的，實(shí)不在少。”〔5〕1629年，查理一世在議會(huì)中逮捕了敢于發(fā)表具有煽動(dòng)性言論的John Eliot爵士和另外八名議員并給予有罪判決，有歷史學(xué)家認(rèn)為“Eliot爵士被逮捕進(jìn)而被判有罪是導(dǎo)致英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)和查理一世被處決的重要原因”〔6〕，不過(guò)該判決在新王即位時(shí)被廢棄而未執(zhí)行。為了保護(hù)議員豁免權(quán)不再受到國(guó)王和法院的任意踐踏，1688年光榮革命之后通過(guò)著名的“人權(quán)清單”〔7〕第九條規(guī)定“議會(huì)內(nèi)之演說(shuō)、自由、辯論或議事之自由，不在議會(huì)以外之任何法院或任何地方，受到彈劾或詢(xún)問(wèn)”。至此，議會(huì)議員的豁免權(quán)才最終以法律的形式得到了保障。

隨著十八世紀(jì)立憲主義的發(fā)展，議員豁免權(quán)逐漸為西方國(guó)家廣泛承認(rèn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，約有85.2%的國(guó)家于憲法中規(guī)定了議員享有豁免權(quán)?！?〕

從歷史的角度來(lái)看，西方憲法無(wú)疑已經(jīng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，至少它為中國(guó)諸多憲法制度提供了歷史性來(lái)源，議員言論豁免權(quán)就屬于其中之一。

自清末立憲以來(lái)，議員豁免權(quán)制度第一次出現(xiàn)在《中華民國(guó)臨時(shí)約法》中，該法第25條規(guī)定：“參議院議員于院內(nèi)之言論及表決，對(duì)于院外不負(fù)責(zé)任。”第26條繼續(xù)規(guī)定：“參議院議員，除現(xiàn)行犯及關(guān)于內(nèi)亂外患之犯罪外，會(huì)期中非得本院許可，不得逮捕”。這兩條分別規(guī)定了議員言論豁免權(quán)和人身特殊保護(hù)權(quán)，是議員豁免權(quán)在中國(guó)這片古老大地上的首次華麗亮相。此后，民國(guó)時(shí)期的其它各部憲法草案和憲法文本都在其中規(guī)定了議員豁免權(quán)制度，如：《中華民國(guó)憲法草案》（民國(guó)二年十月三十一日國(guó)會(huì)憲法起草委員會(huì)通過(guò)，未公布）第48條、49條;《中華民國(guó)憲法》（民國(guó)十二年十月十日公布）第68條、69條;《中華民國(guó)憲法》（民國(guó)三十五年十二月二十五日國(guó)民大會(huì)通過(guò)）第32條、第33條。

新中國(guó)建立后，人民代表大會(huì)制度被確定為我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)成為我國(guó)民意匯聚的舞臺(tái)，但是人大代表豁免權(quán)制度在我國(guó)的建立卻經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。新中國(guó)人大代表的豁免權(quán)制度可以追溯到1941年修訂的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》第24條：“各級(jí)參議會(huì)議員，在議會(huì)中之言論，對(duì)外不負(fù)責(zé)任?！毙轮袊?guó)建立后的前三部憲法中只有1954年憲法稍有涉及人大代表的豁免權(quán)制度，而且1954年憲法也只是部分承認(rèn)了人大代表的人身特別保障權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定言論免責(zé)權(quán)，1954年憲法第37條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕和審判。”1975年憲法受文革思想影響，完全刪除了人大代表豁免權(quán)制度，1978年憲法限于當(dāng)時(shí)的歷史條件，也沒(méi)能恢復(fù)人大代表的豁免權(quán)制度。我國(guó)現(xiàn)行的1982年憲法在吸取了建國(guó)以來(lái)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)上恢復(fù)了1954年憲法關(guān)于人大代表人身特別保護(hù)權(quán)的規(guī)定并新增了人大代表的言論豁免權(quán)，1982年憲法第75條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”。這是我國(guó)在憲法領(lǐng)域進(jìn)行的一次撥亂反正。

總之，人大代表豁免權(quán)制度在我國(guó)走過(guò)的興衰存廢的歷史進(jìn)程，正好是西方的憲政文化被引入中國(guó)并逐漸融入中國(guó)的歷史進(jìn)程的局部投影。顯然，這一過(guò)程在當(dāng)今中國(guó)仍然遠(yuǎn)未完成，曾子說(shuō)：“士不可以不弘毅，任重而道遠(yuǎn)”?！?〕

二、我國(guó)人大代表豁免權(quán)的具體內(nèi)容

議員豁免權(quán)是指：“在民主國(guó)家中，由人民依普通、平等、直接與秘密選舉出之國(guó)民代表，為免除其它國(guó)家權(quán)力——特別是武力——之干預(yù)，使其能獨(dú)立行使憲法賦予之權(quán)限，而于憲法中給予保障的特權(quán)。”〔10〕議員豁免權(quán)可以分為兩種，即言論豁免權(quán)和人身特殊保障權(quán)或者叫逮捕豁免制度，正如王世杰、錢(qián)端生先生在其《比較憲法》中所說(shuō)的一樣：“各國(guó)憲法，為保障議員個(gè)人的安全與自由起見(jiàn)，對(duì)于議員，均給予兩種特殊的保障：一為關(guān)于議員的言論保障，又一為關(guān)于議員身體的特殊保障;前者在令議員于議會(huì)內(nèi)，得以自由表示其意見(jiàn)，無(wú)所畏憚，亦無(wú)所束縛，后者在使議員的身體，不受非法的逮捕或其它虐待?！薄?1〕我國(guó)人大代表的豁免權(quán)制度源自西方，在具體內(nèi)容上與西方的議員豁免權(quán)制度有很多共同之處，但是由于歷史的波折和立法的不完善，我國(guó)目前的人大代表豁免權(quán)制度還存在很多缺陷。由此，筆者認(rèn)為有必要廓清我國(guó)現(xiàn)行法律中人大代表豁免權(quán)制度的具體內(nèi)容，以期我國(guó)人大代表制度能夠進(jìn)一步完善。

（一）人大代表豁免權(quán)的主體范圍

人大代表的豁免權(quán)，顧名思義，該豁免權(quán)的主體必然屬于人大代表。然而，仔細(xì)推敲，我們卻可以提出很多疑問(wèn)。首先，人大代表的豁免權(quán)制度是否僅僅適用于全國(guó)人大代表而不包括地方人大代表？其次，人大代表的豁免權(quán)制度是否僅僅適用于人大代表而不適用于與立法行為關(guān)系密切的其它主體？

關(guān)于人大代表的豁免權(quán)是否適用于地方人大代表的問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)歷了一段立法發(fā)展的過(guò)程，1954年憲法和1982年憲法都僅僅規(guī)定了全國(guó)人大代表的豁免權(quán)而沒(méi)有規(guī)定地方人大代表的豁免權(quán)制度，直到《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第34條才規(guī)定了地方各級(jí)人大代表的言論豁免權(quán)，在第35條規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)人大代表的人身特別保護(hù)權(quán)，但是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表的豁免權(quán)仍未得到法律的保障。直到1992年我國(guó)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)代表法）才對(duì)全國(guó)人大代表與地方人大代表的豁免權(quán)制度作了統(tǒng)一規(guī)定。反觀西方，由于各國(guó)政治體制和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的不同而有不同的規(guī)定。在德國(guó)，魏瑪憲法對(duì)國(guó)會(huì)議員及各邦議會(huì)議員都規(guī)定了豁免權(quán)，然而德國(guó)現(xiàn)行憲法由于德國(guó)聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，對(duì)于地方各邦的議員豁免權(quán)制度不予規(guī)定而由各邦憲法自行規(guī)定，美國(guó)亦然。

關(guān)于人大代表豁免權(quán)的主體范圍是否要擴(kuò)大到立法助理等與立法行為密切相關(guān)的主體的問(wèn)題，我國(guó)目前法律并未對(duì)此作出回答。但是隨著立法多元化、技術(shù)化、專(zhuān)門(mén)化的趨勢(shì)不斷顯現(xiàn)，在立法中引進(jìn)一些專(zhuān)業(yè)人士為立法提供咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)越來(lái)越成為各國(guó)的普遍做法，我國(guó)有些地方也已經(jīng)有些積極的嘗試，如2002年深圳市在我國(guó)首行立法助理制度;2003年上海市人大常委會(huì)聘請(qǐng)鄧進(jìn)等具有專(zhuān)業(yè)背景的人大代表為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)咨詢(xún)委員?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展不斷需要我們做出回應(yīng)，對(duì)此問(wèn)題，我們可以參考西方經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院在Gravel v. United States一案中認(rèn)為，立法助理在日趨復(fù)雜的立法過(guò)程中的作用越來(lái)越大，“雖然憲法僅言明參眾議員才受保障，但是最高法院不受憲法文意解釋的局限，完全著眼于其功能的實(shí)現(xiàn)，由此演繹出將言論免責(zé)條款適用對(duì)象擴(kuò)充到代行議員合法性立法行為的立法助理，并未違憲。”〔12〕在英國(guó)，下院的工作人員、應(yīng)下院授權(quán)作證的證人，下院委員會(huì)和分委員會(huì)也享有言論豁免權(quán)。

（二）人大代表豁免權(quán)的地點(diǎn)范圍

我國(guó)《代表法》第31條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！逼渲小案鞣N會(huì)議上”限定了我國(guó)人大代表享有豁免權(quán)的地點(diǎn)范圍，具體包括全體會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、小組會(huì)議等依法召開(kāi)的會(huì)議。當(dāng)然也有學(xué)者指出，我國(guó)人大代表是否享有言論免責(zé)權(quán)應(yīng)以該言論是否與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)而不應(yīng)該囿于物理上的會(huì)議場(chǎng)所，“參加各種會(huì)議只是代表執(zhí)行職務(wù)的一種方式，遠(yuǎn)非它的全部。”〔13〕也即他們認(rèn)為只要人大代表是執(zhí)行我國(guó)《代表法》上所列舉的人大代表所享有的職權(quán)的行為都應(yīng)該受到豁免權(quán)的保護(hù)，而其行使職權(quán)的場(chǎng)所在所不論。但是在法律上，我國(guó)目前仍然缺乏相應(yīng)的規(guī)范做出明確解釋。

西方國(guó)家憲法中一般將言論免責(zé)權(quán)的地點(diǎn)規(guī)定為“在院內(nèi)”，但是對(duì)“在院內(nèi)”多做擴(kuò)大解釋?zhuān)忉層腥皇菍⑵湎薅閮H僅在議院建筑物內(nèi);二是將其限定為在議院建筑物內(nèi)的職務(wù)行為;三是不限定場(chǎng)所，僅僅以其是否與職務(wù)行為有關(guān)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。言論免責(zé)權(quán)之目的在于保障議員無(wú)所顧忌地履行其職務(wù)，基于此，筆者認(rèn)為第三種解釋更利于該制度的目的的實(shí)現(xiàn)。例如美國(guó)，聯(lián)邦最高法院對(duì)憲法中的“在議院”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋?zhuān)幌抻谠谧h場(chǎng)內(nèi)的言論，在常設(shè)委員會(huì)、兩院法案協(xié)調(diào)會(huì)、小組委員會(huì)等會(huì)議上發(fā)表的與立法相關(guān)的活動(dòng)都受到保障。

（三）人大代表豁免權(quán)的事項(xiàng)范圍

關(guān)于我國(guó)人大代表享有言論免責(zé)權(quán)的事項(xiàng)范圍，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十一條將其限定為“發(fā)言和表決”，但是該“發(fā)言和表決”究竟作何解釋?zhuān)覈?guó)沒(méi)有做出詳細(xì)的法律規(guī)定。當(dāng)然，學(xué)理上認(rèn)為無(wú)論是不正確或是不完全正確的發(fā)言，甚至是完全錯(cuò)誤的發(fā)言，無(wú)論投贊成票、反對(duì)票、棄權(quán)票，甚或是不投票都不應(yīng)受到法律追究?！?5〕另外，是否人大代表所有的發(fā)言和表決都屬于人大代表豁免權(quán)的事項(xiàng)范圍，我國(guó)法律也未明確。對(duì)此問(wèn)題，英美法系和大陸法系具有一致性，都認(rèn)為議員言論豁免權(quán)僅僅適用于與議員職務(wù)有關(guān)的發(fā)言和表決。在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院以判例的形式將議員的職務(wù)行為區(qū)分為立法行為和政治行為，并最終確定只有職務(wù)行為中的立法行為才能作為豁免權(quán)享有的事項(xiàng)范圍。在日本，學(xué)者也認(rèn)為在會(huì)場(chǎng)的奚落和議員之間的單純私語(yǔ)，不能包括在言論保障權(quán)的范圍之內(nèi)，同時(shí)日本學(xué)者更進(jìn)一步指出作為議員發(fā)言或表決行為之當(dāng)然前提、手段或結(jié)果行為，即所謂“附隨行為”也應(yīng)納入議員言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)范圍之內(nèi)。

（四）人大代表豁免權(quán)的時(shí)間效力

在學(xué)理上大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，議員言論免責(zé)權(quán)具有永久的時(shí)間效力，只要是議員在任期內(nèi)的發(fā)言與表決都要受到言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，即使議員身份消失后，其以議員身份發(fā)表的言論和表決也不受追究。當(dāng)然議員的身份從何時(shí)算起，目前大致有兩種觀點(diǎn)：一是應(yīng)以議員選舉結(jié)束、選舉結(jié)果公布之日起算，另一是以議員在議員行使職權(quán)時(shí)起算?！?4〕多數(shù)學(xué)者以為應(yīng)以選舉結(jié)果公示之日起算，原因在于這一時(shí)間是國(guó)家做出正式公示行為的時(shí)間，是國(guó)家對(duì)外做出的正式的意思表示，應(yīng)該具有一定的公示效力。我國(guó)人大代表制度采用的是兼職制，與西方的議會(huì)制度不同。人大代表的言論豁免權(quán)是從獲得代表身份之日起享有還是以參加正式會(huì)議之日起計(jì)算，我國(guó)法律未予以明確規(guī)定。

而議員人身受特殊保護(hù)權(quán)的時(shí)間效力卻是暫時(shí)的，一旦議員身份消失，即使對(duì)于其在議員任期內(nèi)的行為，也可以追究其責(zé)任，這已經(jīng)為多數(shù)國(guó)家所認(rèn)可。但是，各國(guó)在議員人身特殊保障的具體適用時(shí)間上的規(guī)定卻有所不同，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家將其限定為開(kāi)會(huì)期間，德國(guó)還有我國(guó)不僅適用于開(kāi)會(huì)期間，閉會(huì)期間也予以適用。當(dāng)然開(kāi)會(huì)期間如何計(jì)算，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從開(kāi)會(huì)通知發(fā)布之日起計(jì)算，否則議員在正式會(huì)議開(kāi)會(huì)之前仍有被逮捕，進(jìn)而影響議會(huì)職能實(shí)現(xiàn)之虞。

議員的言論免責(zé)權(quán)和人身特別保護(hù)權(quán)在時(shí)間保護(hù)上存在這種差異的原因在于這兩種制度設(shè)計(jì)上的目的不同，賦予議員人身特別保護(hù)權(quán)的目的不在于保護(hù)議員個(gè)人的特權(quán)，而是為了保障議會(huì)立法程序的進(jìn)行和維護(hù)議會(huì)的權(quán)威，在議員身份消失以后追究其作為議員期間的法律責(zé)任不會(huì)危害到議會(huì)立法程序和議會(huì)的權(quán)威。而如果規(guī)定在議員身份消失后，議員將不再受到言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，議員必然會(huì)因?yàn)楹ε乱院笞肪控?zé)任而戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，不敢“言無(wú)不盡”，從而影響到議員職務(wù)的履行。

（五）人大代表豁免權(quán)的法律效果

對(duì)于議員言論豁免權(quán)的法律效果主要有兩方面，一是司法程序的免除;二是實(shí)體法律責(zé)任（包括一切刑事、民事、行政等所有法律責(zé)任）的免除。前者如德國(guó)，其學(xué)界普遍認(rèn)為議員言論免責(zé)權(quán)是可追訴的免除，而非該言論違法性的免除?！?6〕即表面上議員的言論已符合違法行為之構(gòu)成要件，但因言論豁免權(quán)之故免于司法追訴。后者如法國(guó)，依其憲法，免于司法追訴和實(shí)體法律責(zé)任都是議員言論豁免權(quán)的法律效果。但同時(shí)，多數(shù)國(guó)家規(guī)定，法律責(zé)任可被免除，但不具有法律責(zé)任性質(zhì)的政治責(zé)任或道德責(zé)任不能被免除，因此，多數(shù)國(guó)家都規(guī)定了國(guó)會(huì)自律權(quán)。我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度規(guī)定了人大代表的言論和表決免除一切法律責(zé)任，但是對(duì)于人大代表是否要受人民代表大會(huì)議事規(guī)則的制約卻沒(méi)有規(guī)定。

對(duì)于人身特殊保護(hù)權(quán)的法律效果，在西方國(guó)家，由于各國(guó)歷史、國(guó)情的不同而千差萬(wàn)別。英國(guó)最早規(guī)定議員在會(huì)期中及會(huì)期前后40日內(nèi)享有不受逮捕的特權(quán)，但是該特權(quán)的享有僅僅基于議員民事上的原因，刑事犯罪行為不包括在內(nèi)，美國(guó)受英國(guó)影響，亦如此規(guī)定。德法則完全相反，議員人身特殊保護(hù)權(quán)僅僅適用于刑事犯罪行為。對(duì)于我國(guó)人大代表享有的人身特殊保護(hù)權(quán)的法律效果，我國(guó)1954年憲法將其限定為“不受逮捕或者審判”，1982年憲法第74條在此基礎(chǔ)上將其修改為“不受逮捕或者刑事審判”，表明我國(guó)人大代表的人身特殊保護(hù)權(quán)的法律效果不包括不受民事、行政審判，具體而言，我國(guó)人大代表僅僅享有不受逮捕、不受刑事公訴、不受司法機(jī)關(guān)審判的刑事豁免權(quán)。那么對(duì)人大代表采取其他限制其人身自由的強(qiáng)制措施，是否要受到人身特殊保護(hù)權(quán)的保護(hù)？《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十一條僅規(guī)定對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表，如果對(duì)其采取法律規(guī)定的其它限制人身自由的措施，應(yīng)該經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人民代表大會(huì)常委會(huì)許可，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表受到逮捕、刑事審判或者法律規(guī)定的其它限制人身自由的措施時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)卻只要求立即報(bào)告人民代表大會(huì)即可，這表明了我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表的人身保障還不完善。

（六）我國(guó)人大代表享有豁免權(quán)的例外

任何一種權(quán)利都有邊界，我國(guó)人大代表的豁免權(quán)也是一樣。具體而言，對(duì)于我國(guó)人大代表的言論豁免權(quán)的邊界，我國(guó)法律并未作出任何規(guī)定，有必要加以完善。

民意代表人身特殊保護(hù)權(quán)受到限制的做法已成為多數(shù)國(guó)家的通例。我國(guó)對(duì)于人大代表人身特殊保護(hù)權(quán)的限制存在兩方面，一是現(xiàn)行犯不包括在內(nèi)，所謂“現(xiàn)行犯”，我國(guó)刑事訴訟法學(xué)一般將其定義為“正在犯罪的人，如正在預(yù)備犯罪、實(shí)行犯罪或犯罪后即時(shí)被發(fā)現(xiàn)的?！薄?7〕二是必須要獲得人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)的許可，所謂“許可”，即在人大開(kāi)會(huì)期間必須要獲得人大主席團(tuán)過(guò)半數(shù)同意，在人大閉會(huì)期間要獲得人大常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)同意，相關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)才能對(duì)人大代表執(zhí)行逮捕和刑事審判。法國(guó)1875年憲法第14條也規(guī)定：“兩院議員，除現(xiàn)行犯外，在會(huì)期繼續(xù)當(dāng)中，非得所屬議院的許可，關(guān)于輕罪或重罪，不能受追訴或逮捕”。

三、人大代表豁免權(quán)制度的必要性

對(duì)于人身特別保護(hù)權(quán)，在西方議會(huì)制國(guó)家早期，議會(huì)與君主關(guān)系緊張，議員特別容易受到君主和其他政治對(duì)手侵害，為了保障議員的人身自由，使其能夠順利實(shí)現(xiàn)其職能，議員被賦予人身特殊保護(hù)權(quán)。然而，發(fā)展至今，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限已經(jīng)劃分得很清晰，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為相互合作的狀態(tài)，議員遭受政治迫害的情況已不多見(jiàn)，但議員的人身特別保護(hù)權(quán)仍然是十分必要的，只是它的目的已經(jīng)變?yōu)榫S護(hù)議會(huì)的權(quán)威與保障議會(huì)工作程序的正常進(jìn)行?！?8〕而對(duì)于議員言論免責(zé)權(quán)，則主要是為了擔(dān)保其能夠毫無(wú)顧忌地履行其職權(quán)，美濃部達(dá)吉曾說(shuō)：“還有許多國(guó)家，因?yàn)閾?dān)保議員的職務(wù)上的獨(dú)立——因?yàn)閾?dān)保議員關(guān)于職務(wù)上不受外部權(quán)力的侵犯。普遍承認(rèn)議員有某種特權(quán)：其一，免責(zé)特權(quán)”?！?9〕

中國(guó)是人民民主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)和其它國(guó)家機(jī)關(guān)是合作而非對(duì)抗的關(guān)系，這決定了我國(guó)人大代表的豁免權(quán)的主要功能不是西方議會(huì)制度早期那樣出于對(duì)抗其它權(quán)力的侵害，但是人大代表豁免權(quán)制度仍然具有必要性，主要體現(xiàn)在：

第一，立法民主性、科學(xué)性、合理性需要人大代表言論免責(zé)權(quán)來(lái)保障。民主一詞的本意是多數(shù)人的統(tǒng)治，但是多數(shù)人的統(tǒng)治不等于多數(shù)人的專(zhuān)制，在人民代表大會(huì)中，真理不是取決于人數(shù)的多少，所以少數(shù)派的意見(jiàn)也應(yīng)該得到重視，這樣，人民代表大會(huì)的立法才是真正民主的、科學(xué)的。而為了讓每一個(gè)人大代表“知無(wú)不言言無(wú)不盡”，憲法應(yīng)該賦予他們以言論豁免權(quán)和人身特別保護(hù)權(quán)。

第二，人民利益的充分表達(dá)需要人大代表享有豁免權(quán)。我國(guó)1982年憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭嗣瘛笔莻€(gè)集合概念，如果人民要行使國(guó)家權(quán)力則意味著“人民”中的每一個(gè)個(gè)體都要參加到國(guó)家事務(wù)的管理中來(lái)，法律和公共政策要得到每一個(gè)人的同意才具有正當(dāng)性，在理性上我們知道要得到每一個(gè)個(gè)體的同意是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以我們只能通過(guò)民主程序由人民選舉代表組成代表機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，而為了讓人大代表能夠真實(shí)充分的表達(dá)人民利益，憲法需要賦予人大代表豁免權(quán)。

第三，賦予人大代表豁免權(quán)是人民代表大會(huì)有效實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能的前提。我國(guó)人民代表大會(huì)不僅是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)，其它國(guó)家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，向其負(fù)責(zé)。而人大監(jiān)督職能的具體實(shí)現(xiàn)需要人大代表的參與，如果不賦予他們言論豁免權(quán)和人身特別保護(hù)權(quán)，他們?cè)谛惺棺约旱谋O(jiān)督職能時(shí)就會(huì)有所顧慮，因?yàn)樗麄冇欣碛上嘈湃蘸髸?huì)受到被監(jiān)督者的報(bào)復(fù)。為了打消他們的這種顧慮，憲法需要有所作為。

第四，從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)講，建構(gòu)符合中國(guó)國(guó)情的人大代表豁免權(quán)制度也是貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于推動(dòng)我國(guó)人大代表制度不斷與時(shí)俱進(jìn)的要求。三中全會(huì)指出，“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”。而人大代表豁免權(quán)制度是我國(guó)整個(gè)人民代表大會(huì)制度體系中的重要組成部分，我們甚至可以毫不夸張地認(rèn)為，以保障人大代表職務(wù)履行為己任的人大代表豁免權(quán)制度是保證我國(guó)整個(gè)人民代表大會(huì)制度大廈得以屹立不倒的“頂梁柱”。因而，構(gòu)建具有中國(guó)特色的人大代表豁免權(quán)制度是我國(guó)人大代表制度得以進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)。

四、我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度的完善

我國(guó)現(xiàn)行憲法自1982年實(shí)施已超過(guò)30年，但是我國(guó)卻很少出現(xiàn)涉及人大代表豁免權(quán)的法律問(wèn)題，憲法中關(guān)于人大代表豁免權(quán)的規(guī)定已經(jīng)成為了名副其實(shí)的“沉睡條文”，究其原因，主要是由于人民代表大會(huì)作為代表機(jī)關(guān)沒(méi)有完全履行其職責(zé)，很多憲法明文授權(quán)的權(quán)力都沒(méi)有實(shí)施過(guò)，這導(dǎo)致了作為民意代表的人大代表行為受限，最終導(dǎo)致人大代表豁免權(quán)制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。但是，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人民權(quán)利意識(shí)的不斷提升，作為民意代表的人大代表的角色意識(shí)和責(zé)任意識(shí)必然不斷發(fā)展，人大代表履行其法定職責(zé)的態(tài)度會(huì)漸趨主動(dòng)，此種發(fā)展態(tài)勢(shì)下，作為人大代表職責(zé)履行之保障機(jī)制的人大代表豁免權(quán)制度亟需被“喚醒”并依據(jù)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展加以完善。筆者淺陋，但仍試圖對(duì)我國(guó)現(xiàn)有人大代表豁免權(quán)制度提出自己的完善建議：

第一，進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)人大代表言論豁免權(quán)的主體范圍和事項(xiàng)范圍

對(duì)于人大代表的言論豁免權(quán)的主體范圍，我國(guó)現(xiàn)行憲法將其限定為僅僅適用于人大代表。但是，社會(huì)的不斷發(fā)展帶來(lái)社會(huì)關(guān)系的日益多元化、技術(shù)化、專(zhuān)門(mén)化，這對(duì)制定調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律的立法者提出了更高的要求，立法者需要對(duì)各種專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有深刻的了解和把握，但人的理性的有限性告訴我們這是對(duì)立法者的苛求，為了彌補(bǔ)立法者在知識(shí)體系上的缺陷，各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者、立法助理被引入到立法程序當(dāng)中，我國(guó)目前部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了立法助理制度。筆者認(rèn)為，為了保證這些專(zhuān)業(yè)人員在立法程序中能夠充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)才能，推進(jìn)我國(guó)立法的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化，我們有必要將言論豁免權(quán)的保護(hù)范圍擴(kuò)大到這些專(zhuān)業(yè)人員身上。

對(duì)于我國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)事項(xiàng)范圍的完善，筆者認(rèn)為有必要重提前文已經(jīng)加以闡述過(guò)的“與職務(wù)有關(guān)的行為”。在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院以判例的形式將議員的職務(wù)行為區(qū)分為立法行為和政治行為并確認(rèn)只有職務(wù)行為中的立法行為才受到憲法言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)。反觀我國(guó)，憲法僅僅將人大代表的言論免責(zé)權(quán)的適用范圍限于“發(fā)言和表決”，但限于我國(guó)較短的人大會(huì)期，我國(guó)人大代表在各種會(huì)議上的發(fā)言和表決其實(shí)是很少的，然而與此相對(duì)，我國(guó)人大代表在參加各種正式會(huì)議以外還有很多其它執(zhí)行職務(wù)的方式，依據(jù)《代表法》，主要包括組織并參加本級(jí)人民代表大會(huì)的代表小組，參加下級(jí)人大的代表小組，了解法律貫徹實(shí)施情況，開(kāi)展視察活動(dòng)，參加執(zhí)法檢查，與原選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持聯(lián)系等。 如果人大代表在各種會(huì)議之外的這些職務(wù)行為無(wú)法得到言論豁免權(quán)的保障，他們可能會(huì)因?yàn)槊媾R成為訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn)而采取消極履職的態(tài)度，為了消除他們的后顧之憂，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)憲法中的“發(fā)言與表決”做擴(kuò)大解釋?zhuān)瑢⑷舜蟠淼脑陂]會(huì)期間依法履行其法定職務(wù)的行為納入到言論免責(zé)的范圍之內(nèi)。欣慰的是，目前我國(guó)有些地方已經(jīng)進(jìn)行了大膽嘗試。

第二，進(jìn)一步明確我國(guó)人大代表言論豁免權(quán)的法律效力

我國(guó)《代表法》規(guī)定人大代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究，其中“不受法律追究”即明確了我國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)的法律效果，其意味著我國(guó)人大代表的言論免責(zé)被免除了一切刑事、民事、行政等法律責(zé)任。但是，是否人大代表也被免除了各種紀(jì)律責(zé)任？我國(guó)法律沒(méi)有明確，筆者認(rèn)為，對(duì)于該問(wèn)題，我們應(yīng)該視紀(jì)律責(zé)任性質(zhì)的不同而予以不同對(duì)待。

對(duì)于黨的紀(jì)律，考慮到我國(guó)人大代表中相當(dāng)多數(shù)為中共黨員以及黨員身份在中國(guó)政治環(huán)境中的特殊作用，如果人大代表履行其職務(wù)的行為可以受到黨的紀(jì)律處分，那么人大代表作為民意代表的角色將很大程度上不能得到充分發(fā)揮。由此，筆者建議，黨的紀(jì)律處分也應(yīng)該被納入到言論豁免權(quán)的范圍之內(nèi)。

對(duì)于人民代表大會(huì)內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則，筆者認(rèn)為不應(yīng)該被納入到言論免責(zé)的范圍之內(nèi)。在國(guó)外，這些紀(jì)律被稱(chēng)為“國(guó)會(huì)自律權(quán)”，其意味著，議員在國(guó)會(huì)內(nèi)的言論雖然對(duì)外免除責(zé)任，但仍然要受到國(guó)會(huì)內(nèi)議事規(guī)則的制約。例如英國(guó)國(guó)會(huì)規(guī)定：“議員發(fā)言不得對(duì)英王不敬，不得侮辱攻擊議會(huì)或其他議員，發(fā)言應(yīng)該針對(duì)正在討論的問(wèn)題，否則議會(huì)得依情節(jié)輕重，分別科以勸告、譴責(zé)、監(jiān)禁、禁止出席或開(kāi)除的處分”?！?0〕目前我國(guó)全國(guó)人大議事規(guī)則和地方各級(jí)人大議事規(guī)則對(duì)人大代表不遵守議事規(guī)則會(huì)受到何種處罰并沒(méi)有規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)該加以完善。

第三，加大對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表人身特殊保護(hù)權(quán)的保護(hù)

我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表的保護(hù)規(guī)定在《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》中，其第32條第4款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表的法律保護(hù)僅僅限于事后的報(bào)告程序，這與我國(guó)縣級(jí)以上人大代表在受逮捕、拘留和刑事審判前的報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)程序相比更顯得我國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表在職務(wù)保障上的缺乏。筆者認(rèn)為，同為民意代表而被差異保障的做法不利于我國(guó)基層民主的發(fā)展，我國(guó)需要通過(guò)修法補(bǔ)充設(shè)置對(duì)人大代表逮捕和審判前提請(qǐng)人大主席團(tuán)許可或批準(zhǔn)的程序。

第四，進(jìn)一步明確或規(guī)范我國(guó)人大代表豁免權(quán)的判斷機(jī)關(guān)

對(duì)于人大代表的言論豁免權(quán)，我們很難用法律對(duì)其具體內(nèi)容加以詳盡的規(guī)定，因而法律一般選擇抽象性、原則性的語(yǔ)言，這就會(huì)產(chǎn)生人大代表具體行為是否享有言論豁免權(quán)的問(wèn)題。我們需要一個(gè)具體的機(jī)關(guān)來(lái)判斷人大代表言論豁免權(quán)的有無(wú)，我國(guó)目前的法律對(duì)此缺乏規(guī)定。筆者認(rèn)為，在我國(guó)短期內(nèi)建立憲法法院還不現(xiàn)實(shí)的情況下，由普通法院作為判斷主體是可取的。原因是，這種安排與我國(guó)人民代表大會(huì)—法院關(guān)系并不沖突，法院對(duì)人民代表大會(huì)中的作為個(gè)體存在的人大代表言論豁免權(quán)有無(wú)的判斷并沒(méi)有涉及到人大作為整體存在的權(quán)力。另外，由具有被動(dòng)型、中立性的法院作為判斷機(jī)關(guān)也能夠保證判斷結(jié)果的公正性。

對(duì)于人大代表的人身特殊保護(hù)權(quán)有無(wú)的判斷，我國(guó)目前法律規(guī)定開(kāi)會(huì)期間由人大主席團(tuán)決定，閉會(huì)期間由人大常委會(huì)判斷。但是該規(guī)范需要進(jìn)一步加以完善，原因在于，對(duì)于人大代表的逮捕、拘留多基于突發(fā)事件，對(duì)人大代表的逮捕、拘留不可能都在人大常委會(huì)的會(huì)期之內(nèi)，這導(dǎo)致我國(guó)在人大常委會(huì)閉會(huì)期間缺乏對(duì)人大代表人身特殊保護(hù)權(quán)有無(wú)的判斷主體。因此，筆者建議可以將人大常委會(huì)閉會(huì)期間的判斷權(quán)授予人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由此，我國(guó)人大代表人身特殊保護(hù)權(quán)之有無(wú)的判斷主體將形成更為完善的結(jié)構(gòu)，即人大開(kāi)會(huì)期間，由人大主席團(tuán)行使;人大閉會(huì)期間但人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，由人大常委會(huì)行使;人大閉會(huì)，人大常委會(huì)也閉會(huì)期間，由人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕 〔美〕科恩.論民主〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，1988.170.

〔2〕 邵自紅.全國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)研究〔J〕.河北法學(xué)，2007，（7）.

〔3〕 Edited And Translated By Carl stephenson And Frederick George Marcham：Sources of English Constitutional History：A Selection of Documenets From A.D.600 to The Present，Harper&Row Publishers，1937.

〔4〕 Zechariah Chafee.Three Human Rights In The Constitution of 1787.University of Kansas Press，Lawrebce.1956.27.

〔5〕〔日〕美濃部達(dá)吉.議會(huì)制度論〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005.384.

〔6〕RobertJ.Reinstein &Harvey A.Silverglate The Legislative Privilege And The Separation Of Powers.Havard Law Review.Vol.86.（1128）

〔7〕 張佛泉.自由與權(quán)利：憲政的中國(guó)言說(shuō)〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社，2010.420—421.

〔8〕 〔荷〕亨利.范.馬爾塞文，等.成文憲法的比較研究〔M〕.陳云生譯.北京：華夏出版社，1987.132.

〔9〕 論語(yǔ).泰伯章

〔10〕 陳慈陽(yáng).憲法學(xué)：下冊(cè)〔M〕.臺(tái)灣：元照出版公司，2004.688.

〔11〕 王世杰，陳端升.比較憲法〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010.271—272.

〔12〕 Gravel v. United States， 408U.S.606（1972）.

〔13〕 苗連營(yíng).民意代表言論免責(zé)權(quán)之研究〔J〕.西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，1999，（5）.

〔14〕 陳伯禮，鄭凌.議員免責(zé)制度研究——兼論我國(guó)人大相關(guān)制度的完善〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué)，2005，（6）.

〔15〕 蔡定劍.憲法精解〔M〕.北京：法律出版社，2004.325.

〔16〕陳新民.憲法基本權(quán)利之基本理論〔M〕.臺(tái)灣：元照出版社，1992.264.

〔17〕 程榮斌.中國(guó)刑事訴訟法教程〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999.135.

〔18〕 陳雅麗.豁免權(quán)研究——基于憲法的視域〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2011.64.

〔19〕 〔日〕美濃部達(dá)吉.議會(huì)制度論〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005.383.

〔20〕郭登敖.英美國(guó)會(huì)議員之特權(quán)與自律〔J〕.立法院院聞月刊，民國(guó)78年.28—33.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】