翟騰騰等

摘要土地資源有限性與建設用地需求增長的矛盾加劇，建設用地增量控制亟需向總量管控轉變，而合理分配區(qū)域間建設用地總量是實現(xiàn)其總量管控的前提。本文從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源稟賦供給約束兩方面，篩選出常住人口、GDP、建設用地可拓展空間、農(nóng)村居民點整理潛力等影響建設用地總量分配的主要指標，兼顧效率與公平，構建基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型，以綜合基尼系數(shù)最小為目標函數(shù)，建立多約束的線性規(guī)劃求解方程，得到2020年江蘇省建設用地總量分配方案。研究結果表明：①基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配兼顧了資源配置的效率和公平需求，提高了分配方案的合理性?；诨嵯禂?shù)的分配結果與現(xiàn)行規(guī)劃方案相比，綜合基尼系數(shù)由0.330降為0.315，各指標的基尼系數(shù)都有不同程度的下降。②根據(jù)建設用地總量分配結果，結合建設用地現(xiàn)狀規(guī)模，測算江蘇省13個地級市現(xiàn)行擴張趨勢下建設用地總量剩余空間的可使用年限，依據(jù)可使用年限與現(xiàn)行規(guī)劃剩余時間的對比關系，將13個地級市劃分為3類建設用地管控區(qū)域。蘇州、鹽城和徐州為合理縮減區(qū)，應按照“嚴控總量，盤活存量”的目標，實施建設用地減量化管理；南京、無錫、常州、南通、連云港、淮安和宿遷為優(yōu)化調(diào)整區(qū)，應采取“增量遞減、存量優(yōu)化”的調(diào)控策略，逐步縮減新增建設用地規(guī)模；揚州、鎮(zhèn)江和泰州為重點發(fā)展區(qū)，應適度增加年度新增指標配置，同時強化新增建設用地的供地門檻。

關鍵詞建設用地總量；基尼系數(shù)；區(qū)域分配；江蘇

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0084-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.011

隨著我國經(jīng)濟的快速增長，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程快速推進，建設用地規(guī)模持續(xù)擴張，優(yōu)質耕地不斷被占用，資源承載極限的剛性約束日益顯現(xiàn)，土地資源的有限性與區(qū)域建設用地需求增長之間的矛盾也日趨加劇，建設用地增量控制亟需向總量管控轉變。而我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦的區(qū)域差異明顯，建設用地總量在區(qū)域間的合理分配是實現(xiàn)其總量管控的前提。相關學者從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展[1]、建設用地邊際產(chǎn)出[2]、建設用地比較優(yōu)勢[3]、土地利用效率空間差異[4]、空間開發(fā)潛力[5]等方面，運用層次分析法[6]、主成分分析法[7]、群組決策法[8]、均方差決策法[9]、最小相對熵方法[10]及CLUE-S模型模擬法[11]等研究建設用地配置，為土地利用總體規(guī)劃方案中建設用地總量分配提供了可供借鑒的理論與方法基礎。但現(xiàn)有研究多基于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的需求來分配建設用地總量，而忽視了區(qū)域資源供給約束對建設用地總量分配的影響，同時建設用地總量分配多關注效率因素，而對建設用地總量區(qū)域配置的公平問題考慮較少。因此，如何兼顧效率與公平，合理分配規(guī)劃期內(nèi)區(qū)域建設用地總量，是亟待研究的關鍵問題。

基尼系數(shù)是測度地區(qū)公平性的常用指標之一，現(xiàn)廣泛應用于收入分配[12]、水污染物總量分配[13]、耕地保有量分配[14]及碳排放分配[15] 等諸多領域，通過構建基于基尼系數(shù)的優(yōu)化模型，能兼顧資源配置的效率性和公平性，提高分配方案的合理性。基于此，本文從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源稟賦供給約束兩方面建立建設用地總量分配指標體系，并構建基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型，得到現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃目標年（“2020年”，下同）兼顧效率與公平的江蘇省建設用地總量分配方案，為建設用地總量管控提供參考。

1基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配方法

1.1基尼系數(shù)內(nèi)涵

基尼系數(shù)由意大利幾何和統(tǒng)計學家基尼在洛倫茲曲線的基礎上提出。最初主要用來衡量收入和財富分配的不平等程度，其繪制方法是：橫坐標為人口累計百分比，縱坐標為收入累計百分比（見圖1），圖中的對角線OL為絕對平均分配曲線，折線OXL為絕對不平均分配曲線，實際分配曲線（洛倫茲曲線）介于絕對平均分配曲線和絕對不平均分配曲線之間，當曲線向右下角凸出的程度越大，表明收入分配的不平等程度越高。設實際分配曲線與絕對平均分配曲線之間的面積為A，實際分配曲線與絕對不平均分配曲線之間面積為B，并以A/（A+B）的值表示不平等程度，該值被稱為基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)是一個介于0和1之間的小數(shù)，基尼系數(shù)越小，分配越平均；反之，收入分配越是趨向不平等[16]。按照國際慣例：基尼系數(shù)在0.2以下表示絕對平均，0.2-0.3 表示比較平均，0.3-0.4表示相對合理，0.4-0.5表示差距較大，0.5 以上表示差距懸殊，通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”[17]

1.2基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配基本思路

基尼系數(shù)作為經(jīng)濟領域評價收入公平性的方法能夠較好的體現(xiàn)公平性，可以將其應用到其他學科與均勻度分析相關的領域[18]，因此，基尼系數(shù)可以用于對建設用地總量分配的公平性測度。當使用洛倫茲曲線和基尼系數(shù)測度建設用地總量分配的公平程度時，橫軸以建設用地總量分配指標替換人口，而縱軸則以建設用地總量替換收入。利用基尼系數(shù)可以反映分配公平性的特征，確定出該方法的主要控制指標、運算規(guī)則及具體的計算方法，建立基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型[19]。本文從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源供給約束兩方面，首先篩選出影響建設用地總量分配的社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源稟賦供給約束等體現(xiàn)效率的主要指標，計算各指標的基尼系數(shù)，然后構建基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型，以各指標基尼系數(shù)的加權求和（綜合基尼系數(shù)）最小為目標函數(shù)，建立多約束的線性規(guī)劃求解方程，得到兼顧效率和公平的建設用地總量分配方案。

1.3兼顧供需的建設用地總量分配指標體系

1.3.1指標體系

影響建設用地總量分配的因素包括社會、經(jīng)濟和政策等多方面指標，每一方面均涉及數(shù)量眾多的具體指標，其中部分指標存在統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全或難于統(tǒng)計等問題。為了便于該方法在建設用地總量分配中的廣泛應用，參考建設用地總量影響因素的相關文獻[20-21]，按照典型性、可得性、可定量性、可比較性等原則，本文從社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源稟賦供給約束兩方面構建建設用地總量分配指標體系，選取常住人口、GDP代表區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平，建設用地可拓展空間、農(nóng)村居民點整理潛力衡量區(qū)域資源稟賦狀況。

（1）常住人口：該指標是反映區(qū)域社會發(fā)展水平的重要因子，常住人口-建設用地總量的基尼系數(shù)反映了以人口分布表征的區(qū)域建設用地總量分配的公平性，為提高其分配的公平程度，對人均建設用地較高的區(qū)域，應縮減其建設用地規(guī)模。

（2）GDP：該指標是反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的重要因子，GDP-建設用地總量的基尼系數(shù)反映了以經(jīng)濟總量表征的區(qū)域建設用地分配的公平性，單位GDP建設用地高的區(qū)域，土地利用相對粗放，應縮減其建設用地規(guī)模，倒逼其產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，提高建設用地集約利用水平。

（3）建設用地可拓展空間：該指標為土地總面積扣除水域、林草地等生態(tài)敏感區(qū)、基本農(nóng)田保護面積和現(xiàn)狀建設用地面積的余額[22]，反映了區(qū)域建設用地增量空間的富足程度。建設用地可拓展空間-建設用地總量的基尼系數(shù)反映了以建設用地增量空間表征的區(qū)域建設用地總量分配的公平性，增量空間越大表明區(qū)域建設用地供給約束越小，可適當增加建設用地規(guī)模。

（4）農(nóng)村居民點整理潛力：該指標為參照村鎮(zhèn)規(guī)劃標準計算的農(nóng)村居民點用地理論潛力，反映了區(qū)域存量建設用地可挖潛規(guī)模大小。若區(qū)域農(nóng)村居民點整理潛力較大，則應更注重內(nèi)涵挖潛，積極開展農(nóng)村建設用地整理[21]，相應配置較少的建設用地總量，故該指標為負向指標，根據(jù)洛倫茲曲線幾何性質及基尼系數(shù)的定義，需要對農(nóng)村居民點整理潛力取倒數(shù)作指標正向化處理[23]。潛力越大表明區(qū)域存量建設用地挖潛空間越大，應減少建設用地總量分配。

1.3.2指標權重

建設用地總量分配涉及到若干個指標基尼系數(shù)的調(diào)整，而不同指標對分配的重要性和影響程度是不相同的，因此，采用加權求和的方式計算綜合基尼系數(shù)。為避免主觀性，擬采用熵值法[24]確定指標權重。由信息熵原理，指標的信息熵越小，表明指標值的變異程度越大，提供的信息也越多，則其權重應越大；反之權重越小。

Wj=（1-ej）/∑mj=1（1-ej）j=1，2，…m（1）

式中：ej=-1lnn∑ni=1pijlnpij，pij=yij/∑ni=1yij，yij=xi/zij，i=1，2，…n，n為區(qū)域個數(shù)，m為指標數(shù)；xi表示分配到第i區(qū)域的規(guī)劃目標年的建設用地總量，zij表示第i區(qū)域中第j指標的值，yij第i區(qū)域中第j指標的單位指標所負荷的建設用地總量，pij為yij在整個區(qū)域所占的比重，ej為第j指標的信息熵值。

1.4指標基尼系數(shù)的計算

基尼系數(shù)的計算方法有幾何法、平均差法、協(xié)方差法及矩陣法等[25]。本文采用應用較為普遍的幾何法中的梯形面積法，將圖1中洛倫茲曲線下方的面積B近似看作若干梯形面積之和，計算公式為：

Gj=1-∑ni=1（Xij-X（i-1）j）（Yij+Y（i-1）j）（2）

i=1，2，…n

式中：j為指標編號，Gj為基于第j指標的基尼系數(shù)，Xij為第j指標的累計百分比，Yij為建設用地總量累計百分比，n為區(qū)域個數(shù)，i為分配對象。

1.5基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型構建

運用線性規(guī)劃方法，構建基于基尼系數(shù)的建設用地總量分配模型。

1.5.1目標函數(shù)

根據(jù)基尼系數(shù)原理，即基尼系數(shù)越小，分配越公平，確定綜合基尼系數(shù)最小為建設用地總量分配模型的目標函數(shù)，其中綜合基尼系數(shù)為各指標基尼系數(shù)的加權求和值。

1.5.2約束條件

公平性約束：為了使優(yōu)化后的建設用地布局比優(yōu)化前公平，優(yōu)化后的基尼系數(shù)Gj應不大于優(yōu)化前的基尼系數(shù)G0j。

建設用地總量下限約束：由于經(jīng)濟社會發(fā)展的代價性損失，規(guī)劃期內(nèi)各區(qū)域建設用地總量應高于規(guī)劃基期年（2005年）建設用地面積[26]，因此將現(xiàn)行規(guī)劃基期年建設用地面積確定為各地區(qū)建設用地總量的下限（poi）。

建設用地總量上限約束：依據(jù)資源承載約束，各區(qū)域建設用地總量不突破建設用地現(xiàn)狀面積與建設用地可拓展空間之和，據(jù)此將兩者之和確定各地區(qū)建設用地總量的上限（p1i）。

規(guī)劃總量約束：考慮土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，各區(qū)域建設用地總量之和應等于土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地總規(guī)模。

據(jù)此構建基于基尼系數(shù)的建設用地總量區(qū)域優(yōu)化模型，即：

minG=∑mj=1WjGj（3）

s.t.：0≤Gj≤G0jp0i

其中：i為分配區(qū)域編號，j為指標編號，n為分配區(qū)域個數(shù)，m為指標個數(shù)，G表示綜合基尼系數(shù)，Wj為第j指標的權重，Gj為優(yōu)化后第j指標的基尼系數(shù)，G0j為優(yōu)化前第j指標的基尼系數(shù)，pi為優(yōu)化后各地區(qū)的建設用地總量，p0i為各區(qū)域建設用地總量下限，p1i為各區(qū)域建設用地總量下限，P為研究區(qū)建設用地總量控制目標。

2區(qū)域概況及數(shù)據(jù)

2.1研究區(qū)概況

江蘇省位于我國東部沿海地區(qū)，是長江三角洲的重要組成部分，全省下轄13個地級市，是全國現(xiàn)代高科技產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)之一。改革開放以來，江蘇省經(jīng)濟持續(xù)快速增長，用全國1%的土地創(chuàng)造了全國10%的GDP，但隨著工業(yè)化、城市化與基礎設施建設進程的加快，建設用地規(guī)模也呈現(xiàn)快速擴張的趨勢，依據(jù)江蘇省土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，到2010年底全省建設用地總面積為215.63×104 hm2，土地開發(fā)強度為20.11%，不斷擠壓農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，嚴重威脅糧食安全和生態(tài)安全，建設用地總量控制形勢嚴峻。從不同區(qū)域來看，蘇南地區(qū)工業(yè)化、城市化推進速度遠遠快于蘇中與蘇北地區(qū)，其土地開發(fā)強度也高于后者，蘇中三市的土地開發(fā)強度處于相對較低水平；建設用地擴張也呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，蘇南地區(qū)的建設用地增速遠遠高于蘇中、蘇北地區(qū)。不同區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦的差異，客觀上要求根據(jù)區(qū)域特征，兼顧效率與公平，合理確定建設用地總量管控目標，既能保障經(jīng)濟發(fā)展的合理需求，又能使其開發(fā)強度控制在資源承載范圍內(nèi)，實現(xiàn)全省區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2數(shù)據(jù)來源及處理

江蘇省規(guī)劃目標年建設用地總量控制目標為《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》建設用地總量控制目標與全國第二次土地調(diào)查成果銜接后的規(guī)模（221.70×104 hm2）。13個地級市規(guī)劃目標年的地區(qū)生產(chǎn)總值、常住人口來源于各地級市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）說明，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于江蘇省2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。建設用地可拓展空間為土地總面積扣除水域、林草地等生態(tài)敏感區(qū)、基本農(nóng)田保護面積和現(xiàn)狀建設用地面積的余額，依據(jù)江蘇省土地變更調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)測算。農(nóng)村居民點整理潛力依據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB20188-93），按人均150 m2 計算得到。

3結果分析

3.1現(xiàn)行規(guī)劃方案建設用地總量分配公平性評價

根據(jù)基尼系數(shù)計算方法，按照各指標與現(xiàn)行規(guī)劃方案中建設用地總量比值由小到大對13個地級市進行排序，計算各指標的累計百分比和建設用地總量累計百分比，繪制各指標的洛倫茲曲線（見圖2），并計算各指標-建設用地總量的基尼系數(shù)。由表3可知，常住人口-建設用地總量的基尼系數(shù)是0.113，處于絕對平均水平；GDP-建設用地總量的基尼系數(shù)是0.336，處于相對合理水平；建設用地可拓展空間-建設用地總量的基尼系數(shù)是0.210，處于比較平均水平；但農(nóng)村居民點整理潛力倒數(shù)-建設用地總量的基尼系數(shù)是0.427，超過了國際0.4 的“警戒線”，處于差距較大水平。因此，有必要基于各指標對現(xiàn)行規(guī)劃建設用地總量分配方案進行優(yōu)化調(diào)整，得到兼顧效率與公平的建設用地總量分配方案。

3.2建設用地總量分配結果

根據(jù)熵值法確定各指標權重（見表3），利用lingo11.0軟件運行得到江蘇省13個地級市規(guī)劃目標年建設用地總量分配結果（見表4），并計算優(yōu)化后的各指標基尼系數(shù)（見表3）。

對比優(yōu)化分配結果與現(xiàn)行規(guī)劃方案，可看出：綜合基尼系數(shù)由0.330降為0.315，各指標的基尼系數(shù)都有不同程度的下降，并低于警戒值，基尼系數(shù)變幅最大的是農(nóng)村居民點整理潛力，優(yōu)化后各地級市的建設用地總量分配更合理。其中蘇州、鹽城和徐州的建設用地總量指標與現(xiàn)行規(guī)劃方案相比減幅較大，主要因為蘇州的建設用地可拓展空間嚴重不足，鹽城、徐州的農(nóng)村居民點整理潛力較大，從而拉低了建設用地總量指標的配置；而揚州、鎮(zhèn)江、泰州和常州規(guī)劃確定的地區(qū)生產(chǎn)總值和常住人口增長較快，建設用地可拓展空間較大，建設用地總量分配有所增加。

根據(jù)2006-2010年規(guī)劃實施期間年均增量，結合建設用地現(xiàn)狀規(guī)模和規(guī)劃目標年建設用地總量分配方案，計算得到13地級市現(xiàn)行擴張趨勢下建設用地總量剩余空間的可使用年限。建設用地剩余空間可使用年限反映了建設用地總量控制目標下，區(qū)域建設用地指標的緊張程度，依據(jù)可使用年限與現(xiàn)行規(guī)劃剩余時間（10年）的對比關系劃分建設用地管控區(qū)域：合理縮減區(qū)（可使用年限≤0）、優(yōu)化調(diào)整區(qū)（0<可使用年限<10年）、重點發(fā)展區(qū)（可使用年限≥10年）。

合理縮減區(qū)包括蘇州、鹽城、徐州三市，該區(qū)現(xiàn)狀建設用地規(guī)模已超過總量管控目標。本區(qū)域應按照“嚴控總量，盤活存量”的目標，實施建設用地減量化管理。建設用地利用應立足存量挖潛，加快存量建設用地二次開發(fā)；積極引導城鄉(xiāng)建設向地上、地下發(fā)展，提高集約利用水平；年度新增建設用地規(guī)模需小于農(nóng)村居民點整理置換規(guī)模，適度擴大萬頃良田建設及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的規(guī)模，通過農(nóng)村居民點整理實現(xiàn)建設用地規(guī)模的減量化控制。

優(yōu)化調(diào)整區(qū)包含南京、無錫、常州、南通、連云港、淮安、宿遷七市，該區(qū)建設用地剩余空間相對不足。本區(qū)域應采取“增量遞減、存量優(yōu)化”的管控策略，逐步縮減新增建設用地規(guī)模。合理控制年度新增建設用地指標，提高新增建設用地供應門檻，加強增量建設用地集約管控；結合產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，開展舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房用地改造，充分發(fā)揮存量建設用地效益；有序推進城鄉(xiāng)建設用地置換，緩解建設用地的供需矛盾。

重點發(fā)展區(qū)包括鎮(zhèn)江、揚州、泰州三市。該區(qū)域建設用地可拓展空間較大，良好的資源稟賦為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進提供了較好的用地保障。在不突破建設用地總量管控目標的前提下，可適當增加建設用地供給力度，適度增加年度新增建設用地指標配置，滿足其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進過程中作為代價性損失的用地需求；同時探索合理的新增建設用地供地門檻，防止建設用地的低效蔓延。

4結論與討論

（1）本文從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和資源供給約束兩方面，篩選出影響建設用地總量分配的主要指標，構建建設用地總量分配評價指標體系，使評價指標體系更為全面，嘗試將廣泛應用于經(jīng)濟領域評價公平性的基尼系數(shù)應用在建設用地管理領域，兼顧建設用地總量區(qū)域分配的效率性和公平性，為合理分配區(qū)域建設用地總量提供技術支撐。

（2）本文依照規(guī)劃剩余空間的可使用年限，將江蘇省13地級市劃分為3類建設用地管控區(qū)域：蘇州、鹽城和蘇州屬于合理縮減區(qū)，南京、無錫、常州、南通、連云港、淮安和宿遷屬于優(yōu)化調(diào)整區(qū)，鎮(zhèn)江、揚州和泰州屬于適度擴張區(qū)；并從增量供給、存量挖潛、置換政策、供給門檻等方面提出了區(qū)域差別化的建設用地總量管控策略，有利于促進建設用地的精細化管理，并促使其管理方式從“增量控制”向“總量調(diào)控”的轉變。

（3）基于基尼系數(shù)開展資源配置研究，當出現(xiàn)指標變化趨勢不一致時，需要將指標同趨勢化處理[27]，本文將農(nóng)村居民點整理潛力這一負向指標取倒數(shù)，進行了正向化處理，符合洛倫茲曲線的幾何性質和基尼系數(shù)的定義。但負向指標的正向化處理方法及其對基尼系數(shù)測算結果的影響，仍有待深入研究。

（4）建設用地總量分配的影響因素眾多，除受經(jīng)濟社會發(fā)展需求和資源稟賦供給約束的影響外，國家和區(qū)域宏觀調(diào)控政策對其影響也較大，但由于政策與建設用地擴張相關關系具有非確定性且難以量化，本文建設用地總量分配指標體系尚未考慮。如何將建設用地調(diào)控政策合理納入到建設用地總量分配指標體系中，有待進一步研究。

（編輯：徐天祥）

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