江西警察學(xué)院院長 程小白教授

中共中央在十八屆四中全會(huì) 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。主辦偵查員制度第一次在中共中央全會(huì)的決定中提出來，并與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責(zé)任主體，這對(duì)偵查工作的法治化和偵查制度的建構(gòu)具有重大的指導(dǎo)意義。中共中央辦公廳2015年2月17日印發(fā)的中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的 《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》指出：“探索建立主辦偵查員制度，在公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位作用，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。按照責(zé)權(quán)利一致原則，建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度”，對(duì)主辦偵查員制度的實(shí)施及運(yùn)行提出了原則意見。但是要將這一制度落地生根，并且在刑事執(zhí)法實(shí)踐中開花結(jié)果取得成效，則還有許多問題需要研究。

一、主辦偵查員制度是對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查工作改革的深化和質(zhì)的提升

從上世紀(jì)九十年代以來，隨著我國社會(huì)主義巿場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，巿場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制、責(zé)權(quán)利一致的機(jī)制也逐漸引入到公安機(jī)關(guān)的偵查工作改革之中，許多地方公安機(jī)關(guān)在偵查工作改革中探索實(shí)行“探長制”、“搭檔制”、“破案競標(biāo)制”、“破案分片包干制”等，以充分調(diào)動(dòng)偵查人員的工作責(zé)任性和積極性，尤其是1997年公安部主導(dǎo)推動(dòng)刑偵改革工作，其主要內(nèi)容有：（一）偵審合一，或稱偵審一體化，在偵查部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)立案、偵查、審訊、提請(qǐng)逮捕、移送起訴一體化，改變過去的偵審分設(shè)的體制，以明確辦案責(zé)任；（二）建立新型打防工作模式，在推進(jìn)刑偵工作改革的同時(shí)，公安部同時(shí)推進(jìn)派出所工作改革，作為建立新型打防工作模式的兩大舉措，這兩項(xiàng)改革以建立既有競爭激勵(lì)又有責(zé)任的工作機(jī)制為核心，表現(xiàn)形式為：派出所以建立“社區(qū)警務(wù)”為載體，主要做好防范管理工作，増強(qiáng)預(yù)防、控制犯罪的能力，刑偵部門專職破案工作，建立“覆蓋社會(huì)面的責(zé)任區(qū)”刑警隊(duì)，作為偵查破案的主力軍，責(zé)任區(qū)刑警隊(duì)和派出所一個(gè)打、一個(gè)防，如“車之兩輪”、“鳥之兩翼”共同維護(hù)轄區(qū)的社會(huì)治安。通過公安刑事執(zhí)法的機(jī)制改革，提高了公安機(jī)關(guān)刑偵部門攻堅(jiān)克難的能力，增強(qiáng)了打防的力度。

有人認(rèn)為主辦偵查員制度是要通過明晰責(zé)任，建立一種偵查工作機(jī)制，是一種以偵查責(zé)任制為核心的工作機(jī)制改革。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)不夠全面，主辦偵查員制度由中共中央在全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題的決定中提出來，并與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責(zé)任主體，中央對(duì)法院和檢察院進(jìn)行體制和機(jī)制的一系列改革舉措，其核心是要解決和消除司法權(quán)的地方化和行政化，從而真正實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。司法權(quán)是中央事權(quán)，司法公正是社會(huì)公正的最后防線。偵查是刑事訴訟的第一道工序，如何解決偵查權(quán)的地方化，建立抗干擾的偵查工作體制與機(jī)制，確立依法獨(dú)立行使偵查權(quán)的理念和制度，從而確保刑事司法公正制度建構(gòu)中的起始公正，筆者認(rèn)為這是中央提出建立主辦偵查員制度的題中應(yīng)有之義。因此從這個(gè)角度來說，主辦偵查員制度的建立是全面深化公安機(jī)關(guān)刑事司法制度改革的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，是公安機(jī)關(guān)偵查工作改革的質(zhì)的提升和飛躍。

二、主辦偵查員制度是刑事司法責(zé)任體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

主辦偵查員制度是建立在明晰偵查權(quán)是中央事權(quán)的認(rèn)知及形成相適應(yīng)的責(zé)任與保障到位的偵查管理體制的基礎(chǔ)之上的。如上所述，偵查是刑事訴訟的第一道工序，是公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的集中體現(xiàn)，司法權(quán)屬中央事權(quán)已成為中央推進(jìn)司法體制改革的共識(shí)，也是對(duì)司法活動(dòng)規(guī)律的正確認(rèn)知與把握。過去公安部所主導(dǎo)的偵查工作改革雖然取得了一定成效，但依然是在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)所進(jìn)行的機(jī)制性局部改良，沒有從偵查權(quán)屬中央事權(quán)這一關(guān)鍵點(diǎn)去進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與改革，因此，長期制約公安刑事司法的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、分散主義、人情關(guān)系社會(huì)等外部的不良干擾和影響始終未得到根本改變。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因保障不到位，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)依然程度不同地存在，從現(xiàn)在媒體所披露的刑事冤假錯(cuò)案的成因分析中都可看到這些因素的影響。

在中央與地方治理的關(guān)系中，法治進(jìn)程及其實(shí)踐所揭示的基本規(guī)律是：司法權(quán)的國家性（集權(quán)）與行政管理權(quán)作為治權(quán)的地方性（分權(quán)）的有機(jī)結(jié)合與統(tǒng)一，從而使地方政治既具有活力又服從國家統(tǒng)一的法律，這是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。公安機(jī)關(guān)是具有治安行政管理和刑事司法的雙重職能的帶有武裝性質(zhì)的紀(jì)律部隊(duì)。以偵查權(quán)為核心的公安機(jī)關(guān)的刑事司法權(quán)屬中央事權(quán)，治安行政管理權(quán)則屬地方事權(quán)，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則，凡屬于中央事權(quán)范圍內(nèi)的工作由公安部具體落實(shí)并在編制、經(jīng)費(fèi)、裝備上予以保障，地方負(fù)責(zé)協(xié)助；凡屬地方事權(quán)，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，具體組織實(shí)施，編制、經(jīng)費(fèi)、裝備等則由地方予以保障。通過法律規(guī)定形成公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)協(xié)同作用的運(yùn)行機(jī)制。為了使改革的成本最小化，改革的思路與路徑是：在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，偵查權(quán)作為中央事權(quán)由公安部實(shí)行大部制成立偵查總局，把管轄危害國家安全罪、破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行偵查職能的機(jī)構(gòu)和分散在治安行政管理機(jī)構(gòu)中的偵查權(quán)限統(tǒng)一并入偵查總局，以解決目前偵查職能過于分散的現(xiàn)狀及問題。在省、自治區(qū)、直轄市公安廳局成立偵查局，在設(shè)區(qū)市公安局設(shè)偵查支隊(duì)，在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)立偵查大隊(duì)。實(shí)行省以下偵查機(jī)構(gòu)人財(cái)物的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理，以便與司法改革中的檢察院、法院改革相配套，真正使偵查、起訴、審判刑事司法權(quán)力的運(yùn)行各環(huán)節(jié)有效銜接，構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、緊密銜接的刑事司法責(zé)任體系，最終達(dá)到刑事司法權(quán)運(yùn)行去地方化和行政化，形成依法獨(dú)立公正行使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的運(yùn)行體制與機(jī)制。

三、主辦偵查員制度是一種偵查職業(yè)保障制度

由于犯罪的智能性、暴力性、流竄性、結(jié)伙性特征日趨明顯，對(duì)偵查工作提出的要求越來越高，在偵查員的準(zhǔn)入、培養(yǎng)、考核、任用、晉升、淘汰、退休等方面形成一套特殊的職業(yè)保障制度，是公安機(jī)關(guān)偵查工作改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是偵查工作專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)的必然要求。筆者在1998年第6期《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》上發(fā)表的一篇對(duì)偵查工作改革的調(diào)研文章中就指出刑偵隊(duì)伍的不穩(wěn)定性，是制約偵查工作發(fā)展和公安機(jī)關(guān)辦案水平提高的瓶頸性問題，這種不穩(wěn)定源于正面性不穩(wěn)定和負(fù)面性不穩(wěn)定。正面性不穩(wěn)定是指，一批刑偵骨干在辦案中逐漸成熟起來并能獨(dú)當(dāng)一面了，由于刑偵部門職位有限，一般都被提拔到別的部門任職，離開了偵查崗位；負(fù)面性不穩(wěn)定是指由于基層刑偵工作的艱苦性和風(fēng)險(xiǎn)性，且待遇不高，使刑警這一職業(yè)缺乏吸引力，導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)定，許多偵查員找路子調(diào)離刑偵隊(duì)伍。負(fù)面性不穩(wěn)定因素占絕對(duì)主要的地位，這對(duì)偵查隊(duì)伍人力資源水平的整體提升產(chǎn)生障礙。

通過這次主辦偵查員制度的設(shè)置，要確立從公安院校偵查專業(yè)和從其他公安行政執(zhí)法警種中選拔偵查員制度，如美國刑事偵探著便衣就是從巡邏警等著制服的警種中擇優(yōu)選拔。同時(shí)，在職業(yè)待遇上，要落實(shí)警察高于地方、略低于軍隊(duì)的原則，在警察隊(duì)伍中，又要落實(shí)偵查員待遇略高于其他警種警務(wù)人員的原則。例如在澳門，警察的工資系數(shù)高于同級(jí)別的公務(wù)員，司法警察（從事刑事執(zhí)法）的工資系數(shù)又高于同級(jí)別的治安警察。為此，可以考慮參照公安機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)警員職務(wù)設(shè)置主辦偵查員職務(wù)序列，分為：偵查員、副科級(jí)主辦偵查員、正科級(jí)主辦偵查員、副處級(jí)主辦偵查員、正處級(jí)主辦偵查員、副廳級(jí)主辦偵查員、正廳級(jí)主辦偵查員七個(gè)等級(jí)，參照同級(jí)別的警員工資確定高出的系數(shù)，制定不同級(jí)別偵查員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與條件，偵查員資格準(zhǔn)入要實(shí)行全國統(tǒng)一考試，其水準(zhǔn)應(yīng)與檢察官、法官準(zhǔn)入的全國統(tǒng)一司法考試的水準(zhǔn)相當(dāng)。確定在不同層級(jí)公安機(jī)關(guān)的崗位與員額設(shè)置，如在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)，最高為副處級(jí)主辦偵查員，設(shè)區(qū)巿公安機(jī)關(guān)最高為正處級(jí)主辦偵查員、省級(jí)公安公安機(jī)關(guān)最高為副廳級(jí)主辦偵查員、公安部最高為正局級(jí)主辦偵查員。另外制定考核與考試相結(jié)合的晉升辦法，為偵查員職業(yè)發(fā)展提供制度空間，從而有利于建立偵查職業(yè)化和專業(yè)化的制度和機(jī)制。

四、主辦偵查員制度需要在積極穩(wěn)妥的改革試點(diǎn)中推進(jìn)并對(duì)其成果進(jìn)行法制化

黨中央從刑事司法改革全局的高度提出了主辦偵查員的制度架構(gòu)，公安部應(yīng)該在這個(gè)制度架構(gòu)中完成頂層設(shè)計(jì)工作，并且據(jù)此制訂試點(diǎn)方案，選擇試點(diǎn)的省級(jí)公安機(jī)關(guān)、設(shè)區(qū)巿和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)。在試點(diǎn)中要重點(diǎn)解決好以下問題：（一）偵查權(quán)相對(duì)集中與偵查機(jī)構(gòu)整合問題。（二）偵查權(quán)作為刑事司法權(quán)相對(duì)集中實(shí)行省級(jí)以下人、財(cái)、物統(tǒng)一管理的問題。（三）偵查權(quán)作為中央事權(quán)與治安行政管理權(quán)作為地方事權(quán)如何協(xié)同的問題。（四）主辦偵查員的辦案主體責(zé)任與偵查機(jī)構(gòu)內(nèi)以及公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批把關(guān)的關(guān)系問題。（五）主辦偵查員新的準(zhǔn)入條件、資格認(rèn)定辦法、職務(wù)序列與現(xiàn)有隊(duì)伍人員的銜接與進(jìn)入問題。（六）主辦偵查員晉升的考核與考試辦法。

一項(xiàng)新制度的確立與規(guī)則的完善是一個(gè)極其細(xì)膩與復(fù)雜的漸進(jìn)的過程。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，成功的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)使受制度影響的各方都能從新的制度安排中受益，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施成本的遞減。只有這樣，新的制度安排才能獲得有關(guān)各方的支持并能夠持續(xù)下去和推廣開來，形成新的激勵(lì)與約束機(jī)制，產(chǎn)生新的制度均衡，使社會(huì)保持連續(xù)的穩(wěn)定態(tài)。主辦偵查員制度在2005年制訂試點(diǎn)方案，用兩年左右的時(shí)間進(jìn)行授權(quán)試點(diǎn)，試點(diǎn)的結(jié)果可能會(huì)涉及刑事訴訟法、人民警察法等法律的修訂，然后再依法推進(jìn)，做到改革于法有據(jù)，使偵查工作在一個(gè)新的更高的水平面運(yùn)行與發(fā)展。