丁浩原

（中共吉林省委黨校政治學教研部，吉林長春 130012）

政治演進大體沿著從小型共同體向大型共同體、從簡單向復雜、從集成向專門化的發(fā)展路向。因而隨著政體規(guī)模越來越龐大、政治事務越來越繁雜與精深，政治錄用——特別是其中文官選拔進程，在常態(tài)政治下的演進也呈現(xiàn)出從原始向現(xiàn)代的發(fā)展邏輯，它具體表現(xiàn)在以下方面：

一、選拔原則從門第取人到制度擇優(yōu)

常態(tài)政治下，誰能獲取官職并行使職位所附帶的權力是評判共同體內人才選拔的核心問題。具體來說，被選拔對象究竟是特定的一類人，還是一般意義上的所有人，直接體現(xiàn)出選拔制度的原則導向，也反映出政治共同體內針對權力資源的配置與調節(jié)方式。

傳統(tǒng)政治在共同體規(guī)模、政治事務的復雜程度和專業(yè)水平上的客觀條件使得職位需向一定階級或團體進行內部開放便基本足夠滿足國家管理的需要。故而在有限的社會發(fā)展水平下，從客觀需要上還是技術手段的支撐能力上，將官員局限在一個特定的群體內都是一種歷史的“合理”。傳統(tǒng)社會多為等級社會，官員選拔的目標群體，多為特權等級。于是，以出身為依據(jù)的門第取人原則便成為早期傳統(tǒng)社會官員選拔的基本邏輯，即便西方古典時代的民主政體亦是如此——古典民主政體選任官員需要通過公民抽簽，但公民本身就是一個特權階級，如雅典全盛時期人口約為40萬，而公民不過區(qū)區(qū)2萬人。

在憑門第取人的制度下，職位依據(jù)人先天出身的血統(tǒng)、門第進行配置，權力則依賴貴族及其家族的個人關系和等級特權進行調節(jié)，逐漸在共同體內形成一種以家族為基礎的權力庇護網絡?？梢哉f，門第取人本質上是官職與權力分配上的一種“顯貴”調節(jié)。

不過隨著國家和社會的發(fā)展，憑門第取人和“顯貴”調節(jié)逐漸成為政治發(fā)展的阻礙，一方面是門第取人對社會流動性的桎梏；另一方面是封建等級制度日漸式微，也就是基于顯貴家族的權力庇護網絡越發(fā)難容于王權。對門第取人的突破實際上就是對顯貴調節(jié)下的官員選拔制度的反抗，這種反抗最為原始且常見的手段是賣官鬻爵，即將功名利祿推向市場進行規(guī)?；灰祝蕾嚪侨烁窕呢泿诺葍r物展開市場調節(jié)。對君主政體而言，盡管替代庇護關系體制而起的是貪污受賄，但“市場”調節(jié)顯然比“顯貴”調節(jié)更安全，在中世紀結束后的歐洲政治史上，“市場”調節(jié)因此被制度化了。這方面典型例子是1604年法國政府通過創(chuàng)設“官職稅”一方面擴大了政府的財政收入，使1620～1624年間賣官鬻爵的收入已占到王室收入的38%左右；另一方面由于賣官鬻爵的對象主要是第三等級中的資產階級，打破的是貴族對官職的繼承與壟斷，故恰如權相黎塞留所言，也對法國行政體系超出貴族家族譜系網起到關鍵的“消毒”作用。[1]91-95不過“市場”調節(jié)的問題不僅在于貪污受賄的盛行，從官員選拔的視角來說，以貨幣等價物作尺度的賣官鬻爵，從起點上便無法實現(xiàn)取才上的擇優(yōu)。

伴隨更進一步的發(fā)展，國家管理越來越復雜，文官體系也逐步實現(xiàn)了理性化與例行化。政治發(fā)展為官員群體提出了更高程度的質與量要求，而“顯貴”調節(jié)在數(shù)量能力上的天然缺陷和“市場”調節(jié)在質量能力上的先天不足都難以滿足現(xiàn)代公共管理的日常需要，官職分配的調節(jié)方式變革呼之欲出。新的調節(jié)方式應該至少解決“顯貴”調節(jié)和“市場”調節(jié)所面臨的三個問題：國家對文官規(guī)模的要求、對文官能力的要求以及擺脫憑出身取人和憑金錢買官新時代在“政治正確”上的困境。

如何在人才選拔上回應上述新問題，總結政治制度史的經驗，官員選拔在原則上不斷向公平取向、功績取向和體系化取向三個方向發(fā)展。第一，公平取向。官員選拔對象應該是特定人群還是全體社會成員，“顯貴”調節(jié)將對象鎖定在了權貴階級、“市場”調節(jié)將對象鎖定在了有產階級，當這兩個特定群體無法滿足公共管理的人才需求，同時這兩種調節(jié)方式也不再符合社會對于平等的預期時，為滿足政治發(fā)展對于官員選拔在規(guī)?；鶖?shù)上的需求，地位和職位在符合其專業(yè)條件限定下向所有人開放成為必然的選擇。所以，官員選拔在原則上至少應該能夠滿足“地位和職位向所有人開放”這一公平的機會平等的要求。第二，功績取向。官職和權力面向社會全體進行分配時，最終的依據(jù)是什么？機會平等不等于才能平等和結果平等，公共管理的要求使官員選拔更多要面向候選者的能力與工作實績開放，干部選拔任用工作的關鍵是選準用好干部，只有將在功績上最適合的人才推至相應的職位，使官職品位有能者居之，才能滿足國家取才的任務和公共管理對于官員質量的要求。第三，體系化取向。機會公平下職位有能力者居之如何滿足政治發(fā)展對于官員選拔在規(guī)模效益上的需求，這就需要新的人才選拔方法必須具有可復制性，在此時此地可行的選拔在彼時彼地亦應可行。同時，朝令夕改不可能成為效力的源泉，官員選拔在制度設計上需要有足夠的適應性和復雜性作為其長效的基石。這三大特征的相互結合在現(xiàn)代政治中最典型的制度設計是現(xiàn)代文官制度下的功績晉升制模式，具體來說是一種由國家行政機關以職位所需的知識、能力、品德為標準，通過公開考試競爭及對工作能力，特別是服務實績的考核為標準來給予公務人員以晉升、獎勵和報酬的選人用人機制。

選拔在原則上不斷向公平取向、功績取向和體系化取向三個方向的發(fā)展，形成了在文官選拔在職位與權力資源分配方式上不同于“顯貴”調節(jié)和“市場”調節(jié)的新的資源分配的調節(jié)方式，本文將其稱之為制度調節(jié)，它以一整套促進機會公平下職位有能力者居之為取向的機制推進官員選拔事業(yè)的長期發(fā)展。因此在發(fā)展趨勢上，制度化也將成為選拔原則的基本取向。

二、參與主體從封閉取向到開放多元

由誰選拔或參與選拔官員則是干部選拔任用過程另一個重要的問題。選拔者可以是一個人、一群人，亦可以是所有人：一個極端是官員選拔由共同體內全體人民選擇；另一個極端是政治領袖將其他所有人均排擠出選拔進程。從群體到個體間的差別，反映出選拔過程在參與范圍上從開放取向到封閉取向的特性。

由于傳統(tǒng)政治在共同體規(guī)模、政治事務的復雜程度和專業(yè)水平上的客觀局限，早期官員選拔權基本被限制在一個封閉的范圍。選拔主體在封閉取向上的極端，如基于上位者青睞或與上位者人身依附關系的選人方式“征辟制”。我國歷史上如“姜太公釣魚”“三顧茅廬”或“管夷吾舉于士”“孫叔敖舉于海”“百里奚舉于市”的過程，實際上都是這種上位者基于個人親疏、好惡或需要而進行直接選拔聘任的選人用人模式。

選拔主體的封閉取向意味著在傳統(tǒng)政治條件下，選拔者事實上壟斷了官員選拔過程，選拔結果由選拔者的特征所決定，也就是說對于被選拔者而言，只有符合選拔者在某種屬性上的需要才能夠獲得青睞，選拔者的特征決定選拔過程特征，典型的被任命者更大程度上反映的是任命者的特征，故而被選拔者只能被動接受選拔和任命。可以說，官員選拔過程在傳統(tǒng)政治早期多展現(xiàn)出被動競爭特點，職務任命的主動權在于任命者，選拔者只是一個人或一個封閉的小團體，選拔過程也只是選拔者進行“黑箱”操作的封閉過程。

同樣伴隨國家和社會的發(fā)展，選拔主體的封閉取向也不斷松動，選拔者的范圍也在一步步擴大。在這一政治現(xiàn)代化過程中，標志性的里程碑是全新的政治組織——政黨的興起。近代政黨產生于17世紀英國，按照埃德蒙·伯克最早的經典定義：“政黨是人們聯(lián)合的團體，旨在依據(jù)每一位成員都同意的特別原則通過共同努力而促進國家利益”。政黨的目的在于獲取政權從而形成政黨政府，其作用的實現(xiàn)主要體現(xiàn)在政黨對政府的人事能力和政策能力兩個方面，其中政黨的人事能力實際上就是政黨影響、參與或決定官員選拔的能力。雖然按照迪維爾熱的研究，干部黨（Cadre Parties，或稱精英政黨）是政黨在發(fā)展初期的主流形態(tài)，[2]61但作為選拔主體，區(qū)別于封閉取向并完全依附于個人出身這一具有隨機因素的一個人或一群人，政黨作為一種政治制度參與官員選拔進程，本身就是對其封閉取向的解構。不過開放性的發(fā)展也是一個循序漸進的過程，政黨最初參與官員選拔的模式是“政黨分肥制”，是由獲勝的政黨占據(jù)所有行政職位并將其分配給本黨骨干的文官選任制度。按時任美國總統(tǒng)安德魯·杰克遜總統(tǒng)的比喻，就是按“戰(zhàn)利品屬于勝利者”的原則將官職進行分配。

在此之后，由于政黨制度的發(fā)展和民主進程的提速，官員選拔也進一步拓寬了其開放性和多元性的視野。造成這一結果的原因在于：一方面，現(xiàn)代政治越來越復雜化，封閉性集團早已無法實現(xiàn)對復雜共同體的有效管理，政治參與面向更廣大群體開放成為政治發(fā)展的必然要求；另一方面，政黨在組織結構上也發(fā)生了根本性變革，精英型的干部黨不再是政黨的主流模式，社會主義政黨的產生更使政黨進入了一個新的時代。于是“政黨分肥制”基于自身在應對政治腐敗問題上的先天缺陷而衰落，基于政黨政治新階段和現(xiàn)代文官政治新起點的官員選拔方式迅速成熟。在這些選拔方式中，投票制也好，現(xiàn)代文官基于工作實績的選拔也罷，在發(fā)展趨勢上其制度特征表現(xiàn)為官員選拔過程中選拔主體在開放性層面上多元主體政治參與不斷被制度化。例如我國當前干部選拔工作中以民主推薦投票、個別談話、實地調查、廣泛聽取各方面意見等多種方式發(fā)揚民主，通過醞釀動議、考察預告、溝通協(xié)商、討論決定、任命前公示等環(huán)節(jié)，制度化地實現(xiàn)了干部選拔工作中政治參與向不同主體的開放。

在選拔主體從封閉取向到開放多元發(fā)展的過程中，隨著選拔者范圍越來越廣，選拔者的個性特征對于選拔過程的屬性和結果的影響反而越來越小，使被選拔者的個體特征越發(fā)突出，被選拔者的主動性不斷提升。故區(qū)別于傳統(tǒng)政治下官員選拔中被選拔者的被動性競爭，選拔主體在開放取向下，選拔過程將更多呈現(xiàn)出求職者主動性競爭的特點。

三、選拔技術從簡單取才到科學革命

選拔技術同樣是官員選拔進程的一個重要部分。自人類社會發(fā)端，技術便與人和社會的發(fā)展息息相關，技術創(chuàng)新乃至技術革命同樣是人類發(fā)展的重要主題。之于干部選拔進程，技術手段的優(yōu)劣主要體現(xiàn)在能否實現(xiàn)人才選拔對崗位匹配上的需求，也就是說能否將適合的人選推向合適的位置，實現(xiàn)人盡其才、知人善用。因而，人崗匹配是衡量選拔技術的重要標準，在管理學中，它指的是人和崗位的對應關系，每一個工作崗位都對任職者的素質有各方面的要求，只有當任職者具備多于這些要求的素質水平時才能最好地勝任崗位。

前現(xiàn)代社會，由于管理技術的局限和選拔方法的匱乏，官員選拔只能以口碑取人、以貌取人、以言取人、以書法取人等手段，實現(xiàn)人崗匹配的手段十分有限。例如我國漢朝察舉制中的孝廉科，以“孝順親長、廉能正直”為標準，其中“孝”的部分指以孝選官，將儒家以孝治天下理念應用于官員選拔過程，具體手段為通過地方官員收集民間流傳的孝敬父母的事跡來評價候選人才。這些道聽途說的“孝行”與公共行政管理實際并無關聯(lián)性，是選拔過程中人崗間標準上的分離，人崗匹配程度十分有限。同時，過于簡單的選拔手段實踐中也賦予了負責選拔的官員極大的自由裁量權，終為所謂“上品無寒門，下品無士族”的門閥政治的形成推波助瀾。

隨著共同體規(guī)模的不斷擴大以及政治在深度和廣度上的日益發(fā)展，選拔方式在技術創(chuàng)新上同樣與時俱進。這其中，傳統(tǒng)社會下選拔方式上最偉大的技術革命是考試選拔的創(chuàng)造，亦即科舉制在我國隋唐之際的確立?？婆e是基于學識考試的選拔方式，因其采用分科取士辦法而得名?？荚嚲唧w科目包括秀才、明經、進士、明法、明字、明算等，以時務策、詩賦、文章、經義等為主要內容，并在宋代基本實現(xiàn)了從諸科向一科化的集中，進士科完全占據(jù)主體地位。通過考察儒家經典經義和策論，科舉在一定程度上實現(xiàn)了在人崗匹配上的技術飛躍。首先，科舉考試是一門規(guī)范化的考試，它有標準化的文體如八股文、標準化的字體如館閣體以及標準化的考試流程和評價體系，這些標準和規(guī)范使得通過考試技術探索實現(xiàn)官員選拔的公平與開放成為可能。第二，科舉考試是政治理論考試，以儒家意識形態(tài)為考試內容和評價依據(jù)，考試的準備過程就是政治社會化的過程，實現(xiàn)了候選官員對主流價值觀和政治意識形態(tài)的學習和掌握。第三，科舉考試也是關于知識和能力的考試，考試比拼的是知識儲備，治國理政的知識不等于治國理政的能力，但在一定程度上也能夠大規(guī)模地檢驗出被選拔者的基礎素質。

隨著技術的積累，科學技術革命使人類社會各個方面都經歷了技術上的大變革。應用于文官選拔進程，現(xiàn)代管理技術為官員選拔注入了更高程度的科學含量，傳統(tǒng)科舉式的考試選拔技術被更有效實現(xiàn)人崗匹配的新技術、新方法所取代。這次技術革命至少在兩個方向上得到了體現(xiàn)：

一是考試技術上進一步突出人崗匹配導向，也就是科學設置考試選拔的資格條件和考試方法，真正考出真水平、真本事。而如何實現(xiàn)考試選拔的人崗匹配導向，當前在技術上也積累了許多考試標準有效性科學檢測方法，如函數(shù)分析法，設計一個直角坐標系，橫軸代表個人分數(shù)，縱軸代表個人工作能力。根據(jù)試用期內不同分數(shù)者的各種表現(xiàn)分別將其分數(shù)和工作能力量化為橫縱坐標上的數(shù)值并進行函數(shù)分析，如分數(shù)和工作能力表現(xiàn)為正函數(shù)關系，則這種考試的有效性高。[3]211

二是考試不再成為唯一的科學手段，科學的官員考核技術與考試技術共同組成了文官選拔技術體系，現(xiàn)代文官選拔中的功績制模式在選拔方式上便是文官晉升考試和實績考核的相輔相成，通過檢驗工作實績來提升人崗匹配的有效性。傳統(tǒng)實績考核方法的典型是我國歷史上的考課制，例如唐代的考課制，官員要經歷每年一次小考、四年一次大考，考核結果將會作為官員升降的重要依據(jù)，以“四善”“二十七最”為標準?？偟膩砜?，我國古代考課在側重標準上經歷了由側重個人道德向側重才干、政績演變的過程。而現(xiàn)代官員的考核評價制度則更為復雜和完善，如在我國當下，日?？荚u、年度考核、談話談心、急難險重和關鍵時刻表現(xiàn)等多渠道內容都是考核有效的信息來源，干部考核評價制度圍繞考核工作從單一考察轉向綜合評定、考核內容從簡單化轉向立體化、考核方式由粗略化轉向規(guī)范化、民主化、科學化等多個方向進行制度建設，評定結果也更加科學、合理和準確。

隨著考試、考核方法的不斷完善，在發(fā)展趨勢上，選拔方式的科學水平越來越高，選拔手段與職位間的關聯(lián)性也越發(fā)強烈，人崗匹配程度也有了科學的依據(jù)。選拔方式在當代政治條件下已然手段越來越豐富、方法越來越科學，選拔方式上的科學革命為合理有效地選拔官員提供了新的技術支撐。

四、結語

官員選拔進程和選拔方式的發(fā)展，也是政治發(fā)展的一個方面，隨著世界的日新月異，官員選拔無論在原則層面、參與性層面還是在技術層面上都勢必呈現(xiàn)出發(fā)展的態(tài)勢。這一態(tài)勢本文將之歸納為選拔原則從門第取人到制度擇優(yōu)、參與主體從封閉取向到開放多元、選拔技術從簡單取才到科學革命三個方向，它們是文官選拔進程的一個基本的發(fā)展邏輯，從這個發(fā)展邏輯出發(fā)，選拔原則的制度化、參與主體的開放性與多元化以及選拔技術的科學化無疑是文官選拔未來進一步發(fā)展的基本趨勢。

研究文官選拔進程的發(fā)展邏輯與趨勢的意義在于為我們提供了一個檢驗特定選拔方式、選拔方法是否符合時代精神以及能否有效實現(xiàn)功能的重要依據(jù)。隨著選拔進程的發(fā)展邏輯與發(fā)展趨勢的日益明晰，任何一種具體選拔方式、方法，如果背離了這些邏輯和趨勢，或都將再難取得預期的效果。

［1］（英）佩里·安德森.絕對主義國家的系譜［M］.劉北成，等，譯.上海：上海人民出版社，2001.

［2］Maurice Duverger.Political parties：the organization and activity in themodern state［M］.London：Meuthen，1954.

［3］黃達強.各國公務員制度比較研究［M］.北京：中國人民大學出版社，1990.