江西警察學(xué)院 鄧國(guó)良首席教授

《人民警察法》修改應(yīng)協(xié)調(diào)的幾個(gè)關(guān)系之思考

江西警察學(xué)院 鄧國(guó)良首席教授

現(xiàn)行的《人民警察法》已實(shí)施20年了，為了適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治公安的目標(biāo)以及警察隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展，總結(jié)警務(wù)改革的實(shí)踐成果，健全與完善我國(guó)的人民警察制度，根據(jù)中央政法委司法改革的設(shè)計(jì)和公安部黨委的決定，需要對(duì)現(xiàn)行實(shí)施的《人民警察法》進(jìn)行修改。《人民警察法》的修改意義重大，關(guān)乎到人民警察制度和隊(duì)伍建設(shè)的根本性問(wèn)題，《人民警察法》是規(guī)制人民警察制度和隊(duì)伍管理的“基本法”或綜合法，具有組織法、任務(wù)法、授權(quán)法和行為法的性質(zhì)，核心是對(duì)警察的授權(quán)與管理，該法是警察管理法和警察行為法，即賦權(quán)、行為、保障、責(zé)任?！度嗣窬旆ā返男薷膽?yīng)協(xié)調(diào)以下幾個(gè)關(guān)系：

一、立法技術(shù)與立法內(nèi)容的關(guān)系之協(xié)調(diào)

科學(xué)立法是提高立法質(zhì)量的根本保障，科學(xué)立法意味著立法活動(dòng)是一門(mén)技藝，要遵循立法的規(guī)律，尊重客觀(guān)實(shí)際，其載體則表現(xiàn)為立法技術(shù)。從立法技術(shù)層面來(lái)看，一部法律的體例、結(jié)構(gòu)、條文、文字表述、語(yǔ)言組合、前后順序、邏輯關(guān)系等設(shè)計(jì)要做到嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、規(guī)范，符合語(yǔ)言規(guī)律和邏輯規(guī)律，立法技術(shù)作為表達(dá)立法內(nèi)容的外在表現(xiàn)形式，是為立法內(nèi)容（包括調(diào)整對(duì)象、范圍、事項(xiàng)、法律關(guān)系、法律責(zé)任等）服務(wù)的?！度嗣窬旆ā返男薷膽?yīng)當(dāng)特別注重立法技術(shù)的提升，其原因在于現(xiàn)行起草的《人民警察法（草案）》中使用的“明顯”、“接觸”、“用于”、“要求”、“無(wú)條件”、“疑似”、“各種”等諸多用語(yǔ)系非法律用語(yǔ)，很不規(guī)范。優(yōu)良的立法技術(shù)彰顯立法內(nèi)容的規(guī)范性，提升立法的質(zhì)量；而立法技術(shù)存在顯性的瑕疵，則有損于該法的立法質(zhì)量。

二、概括式與列舉式的關(guān)系之協(xié)調(diào)

在立法活動(dòng)中，概括式與列舉式是立法中常用的表述方式。概括式的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)事項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行高度凝煉，往往留有余地，具有包容性，且有利于應(yīng)對(duì)變化的情況，常常表現(xiàn)為條文中設(shè)計(jì)的兜底條款；概括式的缺點(diǎn)是條文規(guī)定的內(nèi)容不太明確、具體，易以產(chǎn)生理解上的歧義，操作性較差。列舉式的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)事項(xiàng)的規(guī)定明確、具體，易以理解，便于操作，是一種穩(wěn)妥的頗受普遍認(rèn)同的立法方式；列舉式的缺點(diǎn)是難以詳盡事項(xiàng)的列舉，存在事項(xiàng)的遺漏等現(xiàn)象在所難免。在《人民警察法》的修改過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)兼顧概括式與列舉式的表述方式，對(duì)人民警察職責(zé)和職權(quán)的規(guī)定以及對(duì)警察使用警械和武器的情形規(guī)定中，盡量采取列舉式的表述方式予以具體、明確；但考慮到今后人民警察任務(wù)可能變化的情況，在職責(zé)和職權(quán)的規(guī)定時(shí)，也可以通過(guò)設(shè)計(jì)兜底條款采取概括式的表述方式予以規(guī)定，該列舉時(shí)列舉，該概括時(shí)概括，根據(jù)條文規(guī)制的事項(xiàng)的需要，將概括式與列舉式的表述方式有機(jī)加以結(jié)合。

三、警察的職責(zé)與職權(quán)的關(guān)系之協(xié)調(diào)

警察的職責(zé)與職權(quán)是《人民警察法》修改過(guò)程中最核心的內(nèi)容，它涉及劃定警察的職責(zé)與職權(quán)的邊界。從法理上分析，有職責(zé)就有職權(quán)，無(wú)職責(zé)則無(wú)職權(quán)；職權(quán)源自于職責(zé)，職權(quán)的大與小取決于職責(zé)的多與少，職權(quán)的邊界是由職責(zé)來(lái)劃定的，職責(zé)與職權(quán)是均衡關(guān)系。根據(jù)“有所為、有所不為”的思路，在修改《人民警察法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其他法律或行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由公安機(jī)關(guān)管理的事務(wù)盡可能統(tǒng)一納入職責(zé)的范圍，使之于法有據(jù)，如執(zhí)行刑罰、執(zhí)行強(qiáng)制治療和強(qiáng)制隔離戒毒、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息安全、查處治安行政違法行為等，同時(shí)授予相應(yīng)的職權(quán)，以便進(jìn)行有效的管理，提高執(zhí)法效益。此外，在職責(zé)與職權(quán)的關(guān)系中，“職權(quán)”是指職責(zé)與權(quán)限，“職權(quán)”包含職責(zé)之意，為避免產(chǎn)生歧義，建議將“職權(quán)”修改為權(quán)力或權(quán)限，與職責(zé)相對(duì)應(yīng)。

四、警察權(quán)的擴(kuò)權(quán)與限權(quán)的關(guān)系之協(xié)調(diào)

隨著社會(huì)治安形勢(shì)的變化和維穩(wěn)的壓力日趨增大以及社會(huì)治理的復(fù)雜性、多樣性，公安機(jī)關(guān)管理的事務(wù)不斷增多，相應(yīng)地授予警察的權(quán)力也會(huì)有所調(diào)整與變化，警察權(quán)的擴(kuò)權(quán)也在所難免，如緊急情形下采取的人身檢查權(quán)、公民住所檢查權(quán)和搜查權(quán)，交通工具攔停檢查權(quán)、警械和武器的使用權(quán)等，都是法律賦予警察的權(quán)力，而權(quán)力的行使具有濃厚的剛性色彩，如果使用不當(dāng)，易濫用權(quán)力，侵害公民的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。在修改《人民警察法》時(shí)，一方面授予警察在履行職責(zé)時(shí)必要的權(quán)力，另一方面要注意對(duì)警察行使權(quán)力時(shí)的規(guī)范要求，盡可能采取列舉式明確權(quán)力行使的對(duì)象、條件及法定的程序，如警察行使盤(pán)查權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)具備“合理的懷疑”，不能無(wú)根據(jù)的隨意盤(pán)查，對(duì)公民的人身檢查和進(jìn)入公民住所的檢查與搜查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，從制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范警察行使權(quán)力的行為，采取有效措施防止其權(quán)力濫用。

五、公安機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系之協(xié)調(diào)

在《人民警察法》修改過(guò)程中，涉及公安機(jī)關(guān)如何與其他國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題。本法修改面臨的問(wèn)題：一是調(diào)整對(duì)象和范圍只限于公安機(jī)關(guān)的人民警察，還是將現(xiàn)行體制下其他國(guó)家機(jī)關(guān)的人民警察也納入其中，這關(guān)乎調(diào)整對(duì)象和范圍的定位；倘若調(diào)整對(duì)象和范圍只限于公安機(jī)關(guān)的人民警察，這屬于“小警察法”的概念；倘若將其他國(guó)家機(jī)關(guān)的人民警察也納入其中，即將國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)（包括監(jiān)獄和強(qiáng)制戒毒場(chǎng)所）的人民警察和人民法院與人民檢察院的司法警察規(guī)定在本法中，這屬于“大警察法”的概念。二是從現(xiàn)已起草的《人民警察法》修改稿來(lái)看，其定位為“大警察法”的概念，即將公安機(jī)關(guān)的人民警察和國(guó)家安全機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)的人民警察、人民法院與人民檢察院的司法警察一并規(guī)定在本法中，納入人民警察的系列，明確其法律地位。三是在“大警察法”的背景下，涉及其職責(zé)、權(quán)限時(shí)本法只規(guī)定公安機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)、權(quán)限，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)、權(quán)限則由其他相關(guān)專(zhuān)門(mén)法規(guī)定。如國(guó)家安全機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)、權(quán)限則由我國(guó)《反間諜法》規(guī)定；監(jiān)獄的人民警察的職責(zé)、權(quán)限則由我國(guó)《監(jiān)獄法》規(guī)定等。

六、立法現(xiàn)實(shí)性與立法前瞻性的關(guān)系之協(xié)調(diào)

《人民警察法》的修改應(yīng)當(dāng)處理好立法現(xiàn)實(shí)性與立法前瞻性的關(guān)系，立法的現(xiàn)實(shí)性關(guān)注于當(dāng)前人民警察制度發(fā)展變化的現(xiàn)狀和實(shí)踐中較為成熟的警務(wù)改革的成果及時(shí)總結(jié)規(guī)定在本法中，如中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分、按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列實(shí)行分類(lèi)管理，予以相應(yīng)地警務(wù)保障；維護(hù)沿海和海域的治安秩序、國(guó)際執(zhí)法合作和參加聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)、設(shè)立主辦偵查員制度等；立法的前瞻性關(guān)注于人民警察制度發(fā)展變化的走向和警務(wù)改革的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在進(jìn)行預(yù)測(cè)、研判的基礎(chǔ)上預(yù)先作出相應(yīng)地規(guī)定，如在職責(zé)中明確規(guī)定對(duì)民族分裂勢(shì)力、暴力恐怖勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力的懲治與防范，對(duì)警察的薪酬根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長(zhǎng)幅度按比例相應(yīng)上浮等。

七、舊法與新法的關(guān)系之協(xié)調(diào)

在法律發(fā)展的歷史進(jìn)程中，同一社會(huì)制度內(nèi)生成的同類(lèi)舊法總是與新法存在著承繼、銜接的關(guān)系，新法的修改或制定不可避免地留有舊法的痕跡，或者說(shuō)是在承繼舊法的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)步與發(fā)展，這是法律發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象。現(xiàn)行實(shí)施的《人民警察法》與修改的《人民警察法》如何處理舊法與新法的關(guān)系，其基本思路是：對(duì)于那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明是成功或成熟的規(guī)定，且能夠適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展要求以及有效的制度要堅(jiān)守，如現(xiàn)行實(shí)施的《人民警察法》中有關(guān)人民警察的任務(wù)、宗旨、活動(dòng)準(zhǔn)則、職權(quán)、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容的規(guī)定應(yīng)當(dāng)保留；對(duì)于那些明顯滯后或過(guò)時(shí)、陳舊的規(guī)定要及時(shí)修改，如錄用人民警察高中學(xué)歷的規(guī)定要及時(shí)修改等，使修改后的《人民警察法》具有鮮明的時(shí)代性、針對(duì)性和可操作性并日臻完善。

八、本法制定與實(shí)施細(xì)則的關(guān)系之協(xié)調(diào)

按照立法慣例，一部法律制定后總是要通過(guò)制定下位法如行政法規(guī)、規(guī)章等形式來(lái)細(xì)化法律的規(guī)定，其旨在落實(shí)法律的規(guī)定，以保證法律的正確實(shí)施，使條文中的“死法”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m用中的“活法”。倘若正在修改的《人民警察法》也遵循這一立法慣例，那么，在修改《人民警察法》時(shí)可以考慮對(duì)本法的調(diào)整范圍、事項(xiàng)、權(quán)責(zé)、關(guān)系、保障等內(nèi)容作一般性規(guī)定，如現(xiàn)行起草的《人民警察法》對(duì)盤(pán)查權(quán)的規(guī)定太細(xì)，實(shí)際上，可以對(duì)盤(pán)查權(quán)作一般性規(guī)定，待本法生效后再通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的實(shí)施細(xì)則加以細(xì)化，使之便于操作與實(shí)施。

此外，在修改《人民警察法》時(shí)，建議在人民警察任務(wù)中增加“服務(wù)社會(huì)”的規(guī)定，在盤(pán)查權(quán)中增加設(shè)置“候問(wèn)室”的規(guī)定等。現(xiàn)行《人民警察法》的修改，對(duì)于健全與完善我國(guó)的人民警察制度，促進(jìn)人民警察隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)警察法治建設(shè)和“法治公安”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。