江西警察學院院長 程小白教授

《人民警察法》的修訂恰逢全面深化公安改革推進之時，如何正確認識和處理好兩者的關系，關系到如何實現法治公安與全面深化公安改革的內在統(tǒng)一，是公安工作改革與發(fā)展頂層設計的一體兩面，是運用法治思維和法治方式深化、推動公安改革的具體表現。“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要”等習近平總書記的重要論述和十八屆四中全會的決定為處理改革與法治的關系提供了基本原則和正確路徑，這也宣告了靠打擦邊球、踩法律紅線的“良性違法”來推動改革的這種草莽式改革思路和作風的終結。因此，正確把握好《人民警察法》修訂與全面深化公安改革的銜接不僅是重大的理論問題，更是重大的實踐問題。

一、通過警察法的修訂引領公安改革

警察法的修訂如何引領公安改革，如何根據國情，從中國警務實踐出發(fā)，借鑒國外警察管理的先進經驗，把握公安工作運行規(guī)律，提高立法質量，這是首先要解決的問題。例如在推進法治中囯建設中，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，在法治社會建設中如何處理好警察與非政府組織的關系，尤其是如何健全對境外非政府組織的管理服務體系，這也是中央賦予公安機關的新的職責，在修訂的警察法中要設專條闡述這個問題，明確管理的原則、機構以及登記備案、背景審查、動態(tài)管控與依法打擊的程序，以實現保護合法、打擊非法、提供服務、抵御滲透的目的。還有我們常講“警力有限、民力無窮”，對于治安志愿服務者他們自愿來協助服務和維護社會治安的行為如何來規(guī)范，在 《新加坡共和國警察法》第68條對招募自愿者進行了專門規(guī)定。還有警務保障中如何通過購買服務的方式來完善等，這些都涉及法治社會建設中警察職能的調整與定位。

在法治政府建設中的警察如何定位，在修訂的《人民警察法》中要從兩個方面來進行規(guī)制，一是要規(guī)定公安機關人民警察的權力清單和責任清單，通過職責與職權的明晰，進一步確定公安機關人民警察權力清單，對公安機關人民警察的權力在修訂的警察法中分類分條進行規(guī)范，按照政府公權力法未授權不可為的原則，警察的權力以維護社會治安秩序和公共安全為限，清單之外警察沒有權力，由社會組織與市場主體自行治理，從而明晰警察的權力邊界。二是法治政府中的警察與其他行政執(zhí)法機關的關系問題。我很欣喜地看到《人民警察法（草案征求意見稿）》第14條對此有原則規(guī)定。這里關鍵是要明確其他國家機關因依法履行職責的需要請求公安機關提供協助的條件。法律賦予公安機關最嚴厲的管理權力，公安機關是帶武裝性質的治安行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法力量，它表現為公安機關可以依法對人、對物、對環(huán)境實現強制，在特殊的法定條件下甚至可以直接使用武器。只有在其他行政執(zhí)法機關履職遇到嚴重障礙時，公安機關才予以協助，并以排除嚴重障礙為限，這種嚴重障礙行為是以構成了治安違法和刑事犯罪行為為標準，例如收稅是稅務機關的職責，只有遇到暴力抗稅，公安機關才予以協助。通過法律來明晰公安機關對其他行政機關協助的條件與程序，從而達到對社會的協同管理。

二、通過警察法的修訂確認公安改革成果

通過《人民警察法》的修訂，對實踐證明已經比較成熟的公安工作改革經驗和行之有效的改革措施，及時納入人民警察法之中，使之上升為法律規(guī)范，成為具有普遍約束力的國家意志。改革成果上升為法律規(guī)范是有條件的，一是該成果通過理論總結概括形成了具體運行制度，運行效果好且反映了公安工作運行規(guī)律；二是通過民主凝聚了共識，通過立法程序升華了認識。例如：公安機關執(zhí)法資格等級考試制度；執(zhí)法過錯責任追究制度；中央對經濟困難地區(qū)警務工作的財政轉移支付制度；警務督察制度；人民警察的撫恤、優(yōu)待和保險保障制度等等，這些改革成果具備了納入警察法的條件。

三、通過警察法的修訂預留公安改革空間

在公安工作中對有些正在探索推進的改革，改革的原則與方向有共識，但具體改革制度和措施設計還不成熟，需要進一步積累經驗，凝聚共識，這在《人民警察法》修訂中要做出原則的規(guī)定，從而使警察法的修訂具有一定的前瞻性，為將來的進一步改革預留空間。例如如何逐步理順中央和地方公安事權，合理劃分中央和地方共同事權，以建立權責統(tǒng)一的公安機關管理體制，這是公安改革中最本源性的問題，我把這個問題稱為 “全面深化公安改革的紐結”。公安事權如何劃分我在2015年《江西警察學院學報》第三期“全面深化公安改革”的筆談中已做闡述，此處不贅述。但對公安事權如何劃分，尤其是中央和地方共同事權的劃分認識不盡一致。我很高興地看到在《人民警察法（修訂草案征求意見稿）》中對公安事權劃分作了原則的規(guī)定，同時明確對中央和地方共同公安事權的劃分，由國務院公安部門會同有關部門確定，與人民警察事權劃分相適應的機構、編制和人亊管理辦法，由國務院另行規(guī)定。應當說，我國不少現行法律法規(guī)中都有類似的制度安排，法律授權國務院就調整某一方面的事項制定行政法規(guī)，這是比較典型地體現了立法預留改革空間的制度安排，是具有中國特色的立法方式。

四、按照立法程序由有權機關授權進行改革試點

黨的十八大之后，立法授權改革試點的方式正在成為一項改革決策與立法決策相統(tǒng)一、相銜接的重要立法方式。也就是說對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，要按照立法程序作出授權，不允許隨意突破法律紅線，搞“良性違法”式的改革，在過去的公安改革實踐中存在這種現象，如有的地方公安機關在改革中撤銷派出所成立所謂“警務局”或擅自設立“警署”等，這些都是與法治精神和法律相悖的。