湖北警官學(xué)院法律系主任 張建良教授；湖北警官學(xué)院法律系 袁周斌副教授

《人民警察法》的基本原則凝聚了其最為重要的精神和內(nèi)容，體現(xiàn)著其所追求的根本價(jià)值。如何完善基本原則是修改現(xiàn)行《人民警察法》需關(guān)注的重要問題之一。本文擬從完善《人民警察法》基本原則的角度，對比例原則在《人民警察法》中確立的必要性和具體設(shè)計(jì)等問題進(jìn)行初步探討。

一、警察法語境下比例原則內(nèi)涵的界定

被譽(yù)為西方國家公法領(lǐng)域中“帝王條款”的比例原則，濫觴于19世紀(jì)德國的“警察國家”觀念和與之相應(yīng)的警察法學(xué)。比例原則在德國法中的確立，始于1794年《普魯士一般邦法》第17條的規(guī)定：“警察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共安寧、安全與秩序，必須為必要之處置?！睋?jù)此，警察權(quán)即使基于公共利益來干預(yù)人民的權(quán)利也不得超出“必要”的程度。19世紀(jì)末，德國行政法學(xué)鼻祖邁耶在其著作《德國行政法》中對比例原則作出了基本表述：“行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。20世紀(jì)以來，比例原則發(fā)展成為大陸法系國家和地區(qū)行政法的基本原則之一。然而，比例原則并未停留在行政法基本原則的層面，20世紀(jì)50年代之后，德國聯(lián)邦憲法法院在進(jìn)行違憲審查時(shí)大量援用比例原則，從而使比例原則在德國成為一項(xiàng)憲法基本原則，并進(jìn)而向整個(gè)公法領(lǐng)域擴(kuò)張，如今其已成為大陸法系國家規(guī)制公權(quán)力運(yùn)作的最重要原則之一。

考察比例原則產(chǎn)生和發(fā)展的歷程，可見其適用領(lǐng)域由最初的警察法領(lǐng)域逐步拓寬到行政法領(lǐng)域乃至于整個(gè)公法領(lǐng)域。需要指出的是，比例原則適用領(lǐng)域的拓寬并不意味著其在警察法中地位的消減，也不意味著其對警察權(quán)規(guī)制功能的削弱；相反，比例原則在公法領(lǐng)域的重要性更說明了其在警察法中的基本原則地位地毋庸置疑、不容動搖。在實(shí)現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)利之間理性平衡的過程中，比例原則對于有效規(guī)制警察權(quán)和確保警察權(quán)合法合理行使，具有其他原則所不可替代的重要作用。

根據(jù)比例原則“三階理論”的通說，其包含適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則等三個(gè)相互聯(lián)系、不可或缺的子原則。在警察法的語境下，警察權(quán)行使的比例原則之內(nèi)涵包括如下三個(gè)方面：

第一，警察權(quán)行使的適當(dāng)性原則，要求行使警察權(quán)所采取的適當(dāng)手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)或有助于實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共安全或公共利益的法律目的。首先，行使警察權(quán)所采取的手段必須以實(shí)現(xiàn)法律目的為目標(biāo)。例如，公安機(jī)關(guān)對違反《治安管理處罰法》的行政相對人實(shí)施罰款處罰，必須是為了制裁違法和防范再違法行為的發(fā)生，而不能是為了公安機(jī)關(guān)創(chuàng)收或打擊報(bào)復(fù)行政相對人。其次，行使警察權(quán)所采取的手段必須足以實(shí)現(xiàn)法律目的，否則也不符合該原則的要求。例如，面對實(shí)施兇殺、劫持人質(zhì)等暴力行為，危及公民生命安全的情形，執(zhí)法警察如果僅僅使用木棍而不是武器，則不足以實(shí)現(xiàn)制止犯罪行為的目的，亦即違反了適當(dāng)性原則。

第二，警察權(quán)行使的必要性原則，又稱為最小侵害原則，是指行使警察權(quán)以實(shí)現(xiàn)法律目的時(shí)，如果會對相對人權(quán)益造成不利影響，則應(yīng)將此不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)。易言之，行使警察權(quán)的后果可能對相對人權(quán)益造成不利影響時(shí)，如果存在多種可以選擇的手段，則應(yīng)選擇對相對人權(quán)益不會造成損害或侵害最小的手段。例如，在偵查取證過程中，采取強(qiáng)制采樣、郵件檢查、監(jiān)聽、監(jiān)視等強(qiáng)制性偵查措施會損害相對人的隱私權(quán)，故其應(yīng)是不得已而為之的；亦即采用非強(qiáng)制性偵查措施不能達(dá)到偵查目的或者會導(dǎo)致偵查人員有重大損失的，才有“必要”采取強(qiáng)制性偵查措施。

第三，警察權(quán)行使的均衡性原則，也稱為比例性原則，是指行使警察權(quán)對相對人權(quán)益造成的損害與所追求的法律目的之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)谋壤?（均衡），亦即行使警察權(quán)不得采取超出實(shí)現(xiàn)立法目的所需要的過度的手段，并應(yīng)盡可能使相對人的損失減小到最低限度。例如我國 《人民警察使用警械和武器條例》第11條的規(guī)定就體現(xiàn)了均衡性原則：當(dāng)犯罪分子停止實(shí)施犯罪，服從人民警察命令，或者犯罪分子失去繼續(xù)實(shí)施犯罪能力時(shí)，制止犯罪行為的目的已然實(shí)現(xiàn)，人民警察應(yīng)當(dāng)立即停止使用武器。

二、《人民警察法》中確立比例原則的必要性

我國現(xiàn)行《人民警察法》無論是在“總則”還是其他“章”之中都難覓比例原則的蹤影，這一立法缺陷使得比例原則無法真正成為警察權(quán)運(yùn)作的重要法律依據(jù)，因此亟須在修改《人民警察法》時(shí)予以彌補(bǔ)。

（一）它是當(dāng)前全面建設(shè)法治公安的需要

國家安危，公安系于一半；公安法治建設(shè)的成敗，直接關(guān)系到依法治國的成敗。2015年3月，公安部印發(fā) 《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，就全面建設(shè)法治公安作出部署。而比例原則的精神內(nèi)涵就在于通過對公權(quán)力行使的規(guī)制，規(guī)范公權(quán)力的具體運(yùn)作過程，從而保障公民的合法權(quán)益，彰顯法治的價(jià)值追求。因此，在《人民警察法》中確立比例原則，就為公安機(jī)關(guān)及其人民警察合法合理行使警察權(quán)，規(guī)范實(shí)施警察執(zhí)法裁量行為，在執(zhí)法基本原則層面提供了明確的法律依據(jù)，這無疑有助于進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和全面建設(shè)法治公安。

（二）它是《人民警察法》自身完善的需要

全面建設(shè)法治公安的一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)公安立法工作，建立健全科學(xué)完備的執(zhí)法制度體系?！度嗣窬旆ā纷鳛橐?guī)范人民警察制度的基本法律，在公安執(zhí)法制度體系中居于龍頭地位，其自身是否能夠與時(shí)俱進(jìn)地不斷健全完善，對于能否成功構(gòu)建科學(xué)完備的警察執(zhí)法制度體系具有至關(guān)重要的影響?，F(xiàn)行《人民警察法》已經(jīng)顯見諸多滯后及不足之處，其中一個(gè)立法缺陷就是基本原則條文的缺乏。任何一部法律都必須有一些具有普遍指導(dǎo)意義的基本原則，它們構(gòu)成了一部法律的精神和靈魂，并統(tǒng)攝著整部法律的條文，《人民警察法》亦概莫能外。現(xiàn)行《人民警察法》在“總則”的5個(gè)條文中只有后3個(gè)條文權(quán)且可看作是有關(guān)基本原則的表述，《人民警察法》的基本原則體系尚未形成，還明顯缺乏與警察權(quán)運(yùn)行密切相關(guān)且應(yīng)貫穿運(yùn)行全過程的一些基本原則，諸如比例原則、職權(quán)法定原則、公開公正公平原則、程序正當(dāng)原則、尊重和保障人權(quán)原則、便民高效原則等。由此，在《人民警察法》中確立比例原則，既可促使該法的基本原則體系更加科學(xué)和完善，同時(shí)也是《人民警察法》自身在立法內(nèi)容方面不斷健全和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）它是彌補(bǔ)合理性原則適用缺陷的需要

根據(jù)我國行政法學(xué)界的通說，行政法的基本原則主要包括合法性原則和合理性原則，其中合理性原則來源于英美法系，其針對的是行政裁量權(quán)的擴(kuò)大和濫用，強(qiáng)調(diào)行使行政裁量權(quán)不僅要合法，而且要客觀、適度，符合公平、正義等法律理性。合理性的標(biāo)準(zhǔn)通常包括符合立法目的，考慮相關(guān)因素、排除不相關(guān)的因素，平等對待、不偏私，符合社會道德等?？梢姾侠硇栽瓌t在一定意義上屬于一種“定性”的原則，對于究竟是否合理，無論是在執(zhí)法實(shí)踐中，還是在在行政復(fù)議和行政訴訟的審查過程中，都缺乏具體化、可操作性強(qiáng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，作為行政法基本原則之一的合理性原則在實(shí)踐中的適用效果并不理想。反觀起源于大陸法系的比例原則，其與合理性原則一樣是在合法的前提下發(fā)揮著規(guī)制行政裁量權(quán)的功效；但二者的差異是顯而易見的，主要表現(xiàn)為比例原則是從目的取向、法律后果、價(jià)值取向三個(gè)角度來對行政裁量權(quán)的行使作出綜合判斷，故在實(shí)踐適用方面更客觀、更具有可操作性。因此，為了有效彌補(bǔ)合理性原則之上述缺陷，應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》中確立比例原則，促使執(zhí)法民警在行使警察裁量權(quán)過程中作出更為科學(xué)、合理的權(quán)衡和決定。

三、《人民警察法》中確立比例原則的具體設(shè)想

（一）應(yīng)在《人民警察法》“總則”中明確規(guī)定比例原則的基本要求

從域外立法實(shí)踐來看，許多國家和地區(qū)的警察法，諸如日本《警察職務(wù)執(zhí)行法》（第1條）、德國《聯(lián)邦及各邦統(tǒng)一警察法模范草案》（第2條）、臺灣地區(qū)《警察職權(quán)行使法》（第3條）中都直接規(guī)定了比例原則的基本要求。我國現(xiàn)行《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律、法規(guī)中已有一些包含比例原則內(nèi)涵要素的條文。那么，在《人民警察法》“總則”中明確規(guī)定比例原則時(shí)，借鑒域外的和我國已有的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合警察法語境下比例原則的內(nèi)涵，可對該原則的基本要求作如下表述：“人民警察行使職權(quán)采取的措施，應(yīng)當(dāng)與違法犯罪行為或者緊急情形的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。人民警察行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)以盡可能避免或者減輕對公民、法人和其他組織權(quán)益的損害為原則；人民警察行使職權(quán)不得不損害公民、法人和其他組織權(quán)益的，當(dāng)有多種措施可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對公民、法人和其他組織權(quán)益造成最小損害的措施。人民警察行使職權(quán)已達(dá)成其目的，或依當(dāng)時(shí)情形認(rèn)為目的無法達(dá)成時(shí)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請，及時(shí)終止已采取的措施?！?/p>

（二）應(yīng)在《人民警察法》第二章關(guān)于警察職權(quán)的條文之中就行使警察權(quán)的某些特殊領(lǐng)域規(guī)定比例原則的具體適用規(guī)。

例如，關(guān)于人民警察使用警械和武器的職權(quán)，有必要將《人民警察使用警械和武器條例》中包含有比例原則內(nèi)涵要素的條文（即該條例的第4條，也稱為最小動用武力原則）吸收到《人民警察法》中來，以強(qiáng)調(diào)在可能嚴(yán)重?fù)p害公民權(quán)益的領(lǐng)域適用比例原則的重要性。