福州市公安局法制處 趙旭輝

自古以來，如何處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，就是政治與法律領(lǐng)域的熱點問題。為了維護公共安全、解決市場失靈，國家需要行使公權(quán)力。為了維護人性尊嚴、尊重個體自由，國家需要保障私權(quán)利。但是，如果國家濫用公權(quán)，勢必借解放權(quán)利之名，行放縱權(quán)欲之實，結(jié)侵犯私權(quán)之果。如果個人濫用私利，也勢必妨礙公權(quán)，誘發(fā)無政府主義或暴民政治，最終反噬自己。因此，如何依法規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利，使公權(quán)力和私權(quán)利都在法律的約束下，既得充分保障、不受妨礙，又得必要限制、不被濫用，就是科學(xué)立法、民主立法的必解之題。

縱覽各國(地區(qū))法治史，規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利大致有兩種模式：一是追求程序公正，強調(diào)手段與過程正當(dāng)，二是追求實體公正，強調(diào)目的與結(jié)果正當(dāng)。前者以英美法系為代表，后者以大陸法系為代表。二者雖有不同，但殊途同歸，都是對強大的公權(quán)力加以必要的約束，以保障私權(quán)利。在此過程中，發(fā)端于德國的比例原則，以其邏輯嚴密、適用廣泛、包容性強的特點，不僅在德國、法國、日本、意大利、西班牙等大陸法系國家及我國臺灣地區(qū)得以廣泛應(yīng)用，被譽為公法領(lǐng)域的“帝王條款”，而且在英美法系國家也得到了一定程度的認可和融通。實踐表明，在歐洲人權(quán)法院的影響和帶動下，兩大法系不同國家(地區(qū))適用比例原則的案例已越來越多。

從比例原則的內(nèi)涵發(fā)展看，可以分為一階論、三階論、四階論。所謂一階論，即必要性原則，始見于1794年6月1日頒布的普魯士邦法通則。該通則規(guī)定：“警察任務(wù)限于危害防御，所謂福利促進不屬于警察任務(wù)范圍。警察機關(guān)為了維護公共安寧、安全與秩序，必須為必要之處置?！边@種必要處置所包含的必要性原則，正是構(gòu)成對警察權(quán)的限制。1882年6月4日，普魯士高等行政法院在“十字架山”案中，就援引該條規(guī)定，判決當(dāng)?shù)鼐鞕C關(guān)為促進福祉而限制某地段內(nèi)建筑物許可高度的命令無效。所謂三階論，即比例原則應(yīng)當(dāng)包括適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則三個子原則。這三個子原則分別從目的適當(dāng)、手段必要、結(jié)果適度等三個方面，對公權(quán)力加以規(guī)范，豐富了比例原則的內(nèi)涵。如，1976年，德國通過《聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法（標準草案）》，其中第二條明確規(guī)定：“在實現(xiàn)目的有多個可操作的手段時，警察應(yīng)就多個可行手段中選擇對個人或公眾傷害最小者為之；要達到的目的與采取的手段間應(yīng)成一定比例；目的達成后，或發(fā)覺目的無法達成時，處分應(yīng)即停止。”1958年，在涉及職業(yè)自由的“藥房案”中，德國聯(lián)邦憲法法院確認了限制基本權(quán)的法律必須符合必要性與狹義比例性。1971年，在“石油儲存”案中，德國聯(lián)邦憲法法院再次指明 “立法者為達成企業(yè)所企求的目的而采取的方法，必須具有適當(dāng)性與必要性?！彼^四階論，即在前述三個子原則的基礎(chǔ)上，加上目的正當(dāng)性原則。如德國著名學(xué)者德特貝克（Detterbeck）在其2012年的教科書中認為，比例原則的第一階段應(yīng)為目的審查。英國學(xué)者烏爾維納（Urbina）認為，比例原則本質(zhì)上包括四個部分：正當(dāng)目的、適當(dāng)性、必要性與狹義比例性。以色列最高法院前院長阿哈龍·巴拉克 (Aharon Barak)在其2012年的新著中也認為，目的正當(dāng)應(yīng)當(dāng)是比例原則的組成部分。

由于比例原則從目的、手段、結(jié)果等方面規(guī)范公權(quán)力，邏輯嚴密、包容性強，相較英美法系的合理性原則更易于理解和接受，因此，許多國家和地區(qū)在刑法、行政法、訴訟法等領(lǐng)域，尤其是在警察法的制度設(shè)計中都應(yīng)用了比例原則。如，日本《警察官職務(wù)執(zhí)行法》第一條第二項規(guī)定：“本法規(guī)定手段之行使，以執(zhí)行前項目的之必要最小限度為限，不得濫用”，第七條規(guī)定：“警察為逮捕犯罪嫌疑人，防止其逃逸，保護自己或他人，或壓制妨害公務(wù)之抵抗，有相當(dāng)理由，可在認為必要時，經(jīng)合理判斷，于必要限度內(nèi)，因應(yīng)情況使用武器?！庇秩?，我國臺灣地區(qū)《警械使用條例》第五條規(guī)定：“警察人員使用警械應(yīng)基于急迫需要為之，不得逾越必要程度，并應(yīng)事先警告，但因情況緊急，不及事先警告者，不在此限?！薄都瘯涡惺就ā返?6條規(guī)定：“集會游行之不予許可，限制或命令解散，應(yīng)公平合理考量人民集會游行權(quán)利與其他法益間之均衡維護，以適當(dāng)之方法為之，不得逾越其所欲達成目的之必要限度?！?/p>

隨著依法治國、建設(shè)法治公安和全面深化公安改革的不斷推進，我國現(xiàn)行《人民警察法》、《人民警察使用警械與武器條例》等法律法規(guī)與公安執(zhí)法實踐不適應(yīng)的問題日顯突出，如何規(guī)范民警執(zhí)法，解決實踐中不當(dāng)使用武器警械、采取強制措施、偵查措施、作出行政處罰決定、濫用行政裁量權(quán)、超期羈押等突出問題，亟須在頂層設(shè)計上確立便于理解、操作性強的原則，以推動健全完善我國人民警察法律法規(guī)體系。鑒于比例原則是在符合憲法法律精神的前提下，先考慮執(zhí)法目的是否正當(dāng)，再在能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法目的的手段中，選擇對公民權(quán)益侵害最小的手段，并且在行使手段的過程中，還要權(quán)衡執(zhí)法結(jié)果，強調(diào)適可而止，防止權(quán)力濫用，避免對公民合法權(quán)益造成明顯不必要的損害 。這種法治思維和方式，對我國當(dāng)前規(guī)范公安執(zhí)法具有極強的現(xiàn)實性和針對性。因此，在對 《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》等公安現(xiàn)行法律法規(guī)進行修改、廢止、解釋的過程中，立足我國國情警情，借鑒國（境）外警察管理的經(jīng)驗做法，健全完善比例原則，并根據(jù)比例原則的精神實質(zhì)，規(guī)范人民警察的執(zhí)法實踐，可謂當(dāng)然之舉、必由之路。