江西警察學(xué)院 才鳳敏整理

度，對(duì)體例與結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、法律定位等諸多問題從不同的視角發(fā)表了見解，對(duì)修訂草案征求意見稿的修改與完善提出建議與構(gòu)想。

一、關(guān)于修訂草案征求意見稿內(nèi)容方面的建議

（一）總則

1.人民警察的內(nèi)涵界定

學(xué)者們對(duì)人民警察的內(nèi)涵界定爭(zhēng)議最大，修訂草案征求意見稿第3條第一款規(guī)定 “人民警察是人民警察機(jī)關(guān)和人民警察人員的總稱”，與會(huì)學(xué)者大部分不同意此種提法。將機(jī)關(guān)和人員以人民警察統(tǒng)稱，雖方便立法的行文上，但是與下文的表述有沖突，容易產(chǎn)生歧義。有學(xué)者建議沿用1995年《人民警察法》的有關(guān)表述。修訂草案征求意見稿未提及香港和澳門特別行政區(qū)的警察，本法名稱為《中華人民共和國(guó)人民警察法》，對(duì)特別行政區(qū)域的警察應(yīng)該提及或者由特別行政區(qū)自行制定或是設(shè)計(jì)。

2.人民警察的任務(wù)

有學(xué)者建議在人民警察的任務(wù)中增加一條——“服務(wù)社會(huì)”。將修訂草案征求意見稿中“人民警察法的任務(wù)是維護(hù)社會(huì)的安全，維護(hù)社會(huì)的秩序和社會(huì)穩(wěn)定”的“社會(huì)穩(wěn)定”修改為“和睦社會(huì)”，由此突出公安機(jī)關(guān)服務(wù)的職能。

3.《人民警察法》的基本原則

立法基本原則方面，一些學(xué)者指出修訂草案征求意見稿缺乏對(duì)基本原則的規(guī)定?；驹瓌t的規(guī)定是法律的靈魂，警察在日常執(zhí)法中需遵循人權(quán)保障原則、公平公正原則、公共效益原則、信賴保護(hù)原則、比例原則、正當(dāng)程序原則、權(quán)力救濟(jì)原則、權(quán)力制約監(jiān)督原則等。

（二）職責(zé)和職權(quán)

修訂草案征求意見稿的立法內(nèi)容涉及本法調(diào)整的對(duì)象、范圍、事項(xiàng)、關(guān)系等，該稿“職責(zé)和職權(quán)”部分也是與會(huì)學(xué)者的討論熱點(diǎn)。

1.立法應(yīng)明確警察職權(quán)與職責(zé)內(nèi)容

與會(huì)學(xué)者指出立法內(nèi)容需清晰，明確，比如權(quán)利的界限，如何劃分，責(zé)任承擔(dān)問題均需在此次修改中明確，調(diào)研顯示基層民警對(duì)警察法修改的關(guān)注度高，他們特別關(guān)注警察職責(zé)的范圍、法律責(zé)任的認(rèn)定等。此次警察法的修改，在職權(quán)和職責(zé)上應(yīng)明確明晰警察機(jī)關(guān)（警察）的責(zé)任清單和權(quán)力清單，基于公權(quán)力行使的一個(gè)規(guī)則——法未授權(quán)不可為來(lái)行使權(quán)力，清單之內(nèi)沒有的權(quán)力不能行使，可以交給社會(huì)，由非政府組織或其他公益性組織來(lái)治理。有學(xué)者提出修訂草案征求意見稿第43條“公安分局的權(quán)限”就不明晰，第72條規(guī)定依照治安管理處罰法處罰的情形也不甚明確。

2.關(guān)于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)

有學(xué)者指出修訂草案征求意見稿第12條的第16項(xiàng)“維護(hù)國(guó)境邊境地區(qū)沿海海域治安秩序”中“維護(hù)沿海和海域的治安秩序”職責(zé)隸屬于2013年新成立的中國(guó)國(guó)家海洋局或者說(shuō)中國(guó)國(guó)家海警局。還有學(xué)者提出加入反恐職責(zé)，大部分學(xué)者認(rèn)為該條（第12條）21項(xiàng)列舉事項(xiàng)順序應(yīng)理順，有學(xué)者提出可以按照?qǐng)?zhí)法主體或者按照職權(quán)性質(zhì)來(lái)排序，也有學(xué)者提出按照職權(quán)的重要性來(lái)排序，主要職責(zé)放前，次要的放后面（比如，第10/12/13款）。

3.關(guān)于公安機(jī)關(guān)（警察）緊急情形下的職責(zé)

修訂草案征求意見稿第13條也是學(xué)者們關(guān)注的條款，有學(xué)者認(rèn)為該條款列舉的情形應(yīng)按照危險(xiǎn)緊急程度，決定其放入次序，也有學(xué)者指出該條列舉的情形無(wú)法覆蓋所有的“緊急情形”。另外，認(rèn)為應(yīng)該分款表述修訂草案征求意見稿第14條。

4.關(guān)于警察“盤查權(quán)”的規(guī)定

有學(xué)者提出“盤查權(quán)（修訂草案征求意見稿第19條）”增加“公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)根據(jù)適用繼續(xù)盤問需要，可以設(shè)置候問室，被盤問人需要羈押到候問室，應(yīng)當(dāng)限定公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)”這一款規(guī)定，原因有二：一是繼續(xù)盤問最長(zhǎng)時(shí)間48小時(shí)，不明確規(guī)定控制場(chǎng)所增加實(shí)際辦案難度，二是現(xiàn)行公安部制定的規(guī)章 《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》有關(guān)于“候問室”的規(guī)定，繼續(xù)盤問是限制公民的人身自由的，《人民警察法》對(duì)于如此重要的事項(xiàng)應(yīng)規(guī)定全面。

5.關(guān)于人民警察使用警械武器的責(zé)任與危難救助的規(guī)定

有學(xué)者提出第34條增加一款規(guī)定：人民警察依法使用警械、武器的行為受法律保護(hù)，合法使用警械武器造成人員傷亡財(cái)產(chǎn)損失的不承擔(dān)法律責(zé)任。另外，關(guān)于公安危難救助的問題，對(duì)于突發(fā)疾病人員應(yīng)當(dāng)立即通知急救機(jī)構(gòu)進(jìn)行救治。對(duì)于救助不成警察是否需要擔(dān)責(zé)的問題大家認(rèn)為需要認(rèn)真討論。

（三）隊(duì)伍建設(shè)

1.關(guān)于警察教育

學(xué)者們比較重視警察教育方面的問題，有學(xué)者提出構(gòu)建人民警察高等教育、職業(yè)教育和紀(jì)律教育多元一體的特殊教育體系。

警察院校在公安隊(duì)伍中處于邊緣化，希望通過(guò)立法來(lái)解決警察院校的問題，明確警察學(xué)院的身份，應(yīng)承認(rèn)警察院校警察（教師）的技術(shù)職稱，在《人民警察法》中增加與警察教育相關(guān)條款。

2.關(guān)于宣誓

不少學(xué)者建議在修訂草案征求意見稿第55條中將誓詞寫入，草案明確了人民警察宣誓制度，應(yīng)該一并規(guī)定誓詞。雖然誓詞在《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第二章中有比較完整的表述，但內(nèi)務(wù)條令立法層次不高，應(yīng)對(duì)警察誓詞進(jìn)行修改并寫入人民警察法修改案。

3.關(guān)于警察獎(jiǎng)勵(lì)

有學(xué)者建議增加 “對(duì)受獎(jiǎng)勵(lì)的人民警察按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以提前晉升警銜”，“獲得榮譽(yù)稱號(hào)的享受對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)模范待遇”，“警察院校的學(xué)員、師生受傷應(yīng)該參照警察的標(biāo)準(zhǔn)得到撫恤、優(yōu)待和保險(xiǎn)保障”等規(guī)定。還有學(xué)者建議保留原法中關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)種類的規(guī)定。

（四）警務(wù)保障

修訂草案征求意見稿第79條第二款規(guī)定“警務(wù)輔助人員協(xié)助人民警察履行職責(zé)的行為具有法律效力，受法律的保護(hù)”，不少學(xué)者建議刪除“具有法律效力”，大家認(rèn)為輔警是協(xié)助人民警察依法履行職責(zé)的，警察履行職責(zé)的行為才具有法律效力。

（五）執(zhí)法監(jiān)督

建立各項(xiàng)警察監(jiān)督機(jī)制，暢通投訴渠道是警察法應(yīng)有之義。有學(xué)者提出我國(guó)可參照其他國(guó)家做法，成立投訴委員會(huì)，探討其運(yùn)作與架構(gòu)制度創(chuàng)新。

（六）警察權(quán)益保護(hù)

有學(xué)者認(rèn)為修訂草案征求意見稿體現(xiàn)了從嚴(yán)治警的方針，但從優(yōu)待警方面的規(guī)定則不足。

（七）本法內(nèi)部協(xié)調(diào)與法制統(tǒng)一

1.本法內(nèi)部協(xié)調(diào)問題

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為修訂草案征求意見稿第3條對(duì)人民警察的界定導(dǎo)致上下文之間指代不清。另外，草案界定人民警察未提及武裝警察，但第109條中專門規(guī)定武裝警察的任務(wù)，導(dǎo)致上下文不統(tǒng)一。

2.本法與其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)

修訂草案征求意見稿中規(guī)定的 “出示工作證”，與現(xiàn)行法律法規(guī)業(yè)已規(guī)定出示“人民警察證”的規(guī)定不一致，工作證的范圍比警官證的范圍寬泛。修訂草案征求意見稿中關(guān)于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)（第12條），應(yīng)該與公安機(jī)關(guān)組織條例對(duì)接。關(guān)于盤問的時(shí)間，修訂草案征求意見稿與《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》不好銜接。有學(xué)者建議修訂草案征求意見稿第73條應(yīng)突出刑法修正案九對(duì)襲警內(nèi)容的表述。

《人民警察使用警械和武器條例》關(guān)于使用武器的法定情形規(guī)定了15種情形，《人民警察法》修訂草案征求意見稿中只羅列5種情形，實(shí)踐執(zhí)行時(shí)可能會(huì)引起爭(zhēng)議；《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》增加了不得使用武器的情形，《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》中亦有此類規(guī)定，但在《人民警察法》修訂草案征求意見稿中并未體現(xiàn)。

二、關(guān)于修訂草案征求意見稿立法技術(shù)方面的建議

（一）立法名稱

此次對(duì)于《人民警察法》修訂草案征求意見稿的討論涉及立法名稱的爭(zhēng)論，有學(xué)者主張去掉“人民”兩字，直接稱為《警察法》，與國(guó)際通用稱呼一致，也可統(tǒng)一國(guó)內(nèi)關(guān)于“警察”與“民警”的概念，也有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)法稱為《人民警察法》，人民兩字突出政治性，還應(yīng)該延續(xù)這個(gè)稱呼。

（二）章節(jié)的設(shè)置與排列

這部分的討論主要有兩部分：一是整體章節(jié)的設(shè)置與排列，二是條文條款次序的問題。

1.整體章節(jié)的設(shè)置與排列

有學(xué)者首先提出“第二章 職責(zé)和職權(quán)”應(yīng)修改為“職責(zé)和權(quán)力”，職權(quán)是指警察的工作范圍，職權(quán)又包括職責(zé)，這個(gè)是重疊的概念。其次，在結(jié)構(gòu)上，“權(quán)益保護(hù)”，由第七章應(yīng)調(diào)整至第六章，執(zhí)法監(jiān)督由第六章挪至第七章，權(quán)益保護(hù)在前，監(jiān)督排后，先監(jiān)督后保護(hù)違反邏輯順序。最后，“執(zhí)法和監(jiān)督”，刪除“和”字，就是執(zhí)法監(jiān)督。從整個(gè)結(jié)構(gòu)上看，“隊(duì)伍建設(shè)”可以改為“人員管理”，建議把“權(quán)益保護(hù)”也歸入人員管理章內(nèi)，可以核減一章。

2.條文條款次序

條文條款次序方面，學(xué)者主要針對(duì)第十二條，認(rèn)為本條21項(xiàng)應(yīng)梳理一下。有學(xué)者提出第78條著重強(qiáng)調(diào)的是警力的編制，應(yīng)該移到第三章“管理體制”。

（三）內(nèi)容的周延性

修訂草案征求意見稿第38條“關(guān)于中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分”中地方事權(quán)的列舉不周全，區(qū)域性的社會(huì)治安秩序維護(hù)，安全防范，治安行政管理屬于地方事權(quán)，像道路交通管理、刑事案件中“跨國(guó)境跨省的重大刑事案件”辦理屬于中央事權(quán)，那么非跨國(guó)境非跨省的一般性刑事案件辦理屬于地方還是中央事權(quán)未明確列舉。

（四）立法語(yǔ)言方面

1.修訂草案征求意見稿語(yǔ)言表述不清指代不明之處

有學(xué)者提出，修訂草案征求意見稿中“接觸其武器”表述不清，極易引發(fā)矛盾，警察暴力傷害權(quán)合法性取決于該條款的表述。修訂草案征求意見稿第12條第三款的治安行政違法行為應(yīng)改為公安行政違法行為。治安行政違法行為范圍較小，公安行政違法行為涉及面廣，因此建議，凡是在條文里面的治安行政違法行為，全改為公安行政違法行為。也有觀點(diǎn)提出草案存在語(yǔ)言不簡(jiǎn)明之處，例如第9條，可以概況為“人民警察行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行最少動(dòng)用武器的原則和比例原則”。例如第97條“人民警察因公受傷的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)無(wú)條件及時(shí)予以救治”，“無(wú)條件的”可以刪掉。修訂草案征求意見稿第36條 “國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，需要有相關(guān)解釋。

2．修訂草案征求意見稿的用語(yǔ)存在口語(yǔ)化現(xiàn)象

修訂草案征求意見稿部分用語(yǔ)口語(yǔ)化，例如修訂草案征求意見稿第6條、第8條、第48條與第56條都不同程度的存在口語(yǔ)化情況，語(yǔ)言表述不符合法律規(guī)范。也有學(xué)者提出第52條第五項(xiàng)，具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?，“文化程度”是比較口頭化的語(yǔ)言，原《人民警察法》中稱為學(xué)歷。

3.用語(yǔ)的準(zhǔn)確度問題

有學(xué)者提出第16條“對(duì)違反治安管理或者其他法律法規(guī)”，治安管理與后文其他法律法規(guī)不對(duì)應(yīng)，建議修改為 “對(duì)違反治安管理處罰法或者其他法律法規(guī)”。