左崇良

（廈門大學教育研究院，福建廈門361005；江西師范大學教育研究院，江西南昌330022）

現(xiàn)代大學治理的法權結構

左崇良

（廈門大學教育研究院，福建廈門361005；江西師范大學教育研究院，江西南昌330022）

法權是法定之權，是制度化的權力或權利，各類法權相互聯(lián)系形成法權結構。大學法權有其特殊的構成，其理想追求是權力與權力相互制衡、權力與權利良性互動。我國大學治理結構的完善，必須通過法律對大學的各類法權要素進行有效配置，形成彼此協(xié)調(diào)的橫向結構和上下有序的縱向結構，使大學走向秩序和自由的現(xiàn)代大學。

大學治理；法權結構；橫向結構；縱向結構

大學是培養(yǎng)高級專門人才的場所，是高雅的學術殿堂。習慣上，大學泛指各種各樣的高等教育機構。本研究中的大學主要針對的是公立重點大學，是國家創(chuàng)辦的培養(yǎng)高級專門人才和進行科學研究的高層次大學，主要包括研究型大學和教學研究型大學。這是因為，大學是我國高校的主體部分，且公立重點大學是我國大學的重中之重，對于整個國家和社會的變革能起到導向作用。

在現(xiàn)代法治社會，任何一個領域都有法權的存在，高等教育也不例外。“法權”是法定之權，是權利與權力的統(tǒng)一體，是一個反映法律承認和保護的全部利益的法學范疇[1]。權力與權利是法律世界最重要的現(xiàn)象，是法權的兩種基本類型，也是高等教育的兩種基本法權形態(tài)。高等教育法權的構成要素是高等教育領域內(nèi)法律上的一切“權”，以及由它們所派生的權力和權利，包括學術自由權、大學自主權、學術控制權、領導（董事或黨委）決策權、院系管理權、師生參與權等。

一、我國大學治理改革的審思

改革開放以來，隨著市場力量的引入和評估型政府的興起，分權成為我國高等教育改革的方向和趨勢，大學與政府、社會三者之間關系發(fā)生了新的變化，大學的公共目標面臨著新的危機。我國大學學術精神的“先天缺失”和“后天發(fā)育不良”，使得當下的大學百弊叢生，困擾不斷。邯鄲學步式的大學制度改革，沒能

引導我國大學走向世界一流，相反卻使我們陷入了一片自己制造的沼澤。在當前的社會環(huán)境下，我國大學制度改革要想走出市場取向的政府分權給大學所帶來的種種困境，真正落實大學自主權，我們需要作一番嚴厲的自我檢討，然后才能有一番勇猛的振作。

我國大學制度的改革必須具備全球化的視野，必須遵循人類文明的共同軌跡，這就意味著我國大學在制度形態(tài)上必須向世界大學制度的普遍形態(tài)靠攏。在借鑒國外經(jīng)驗的同時，大學制度改革還必須立足中國國情，必須做本土化的改造，走一條不同于西方國家的路徑。

大學是現(xiàn)代社會最復雜的法人組織。我國公立大學的法律關系更為復雜，權力與權利交錯在一起，內(nèi)部權力和外部權力交錯在一起。在我國大學的外部權力之中，政府的權力是最有力的，也是影響最大的。其實，政府的權力大并不可怕，可怕的是這種權力沒有邊界?！坝袡嗔Φ娜藗兪褂脵嗔σ恢钡接龅接薪缦薜牡胤讲判葜埂盵2]。我國大學自主性的缺失主要不在于政府權力過大，而在于政府權力和學術權力繞在一起，難以分開；也不是大學權力過小的問題，而是大學權力被政府權力熔化，已經(jīng)難以從中提煉出來[3]。所以，我國大學治理變革的一個主題是重建大學的自主性，為政府權力和學術權力設定剛性的邊界。這種邊界對政校雙方來說既是一種約束，也是一種監(jiān)督，更是一種規(guī)范。

現(xiàn)代大學制度的建設，首先要將大學從行政權力和市場權力中解放出來，從而釋放出更大的學術潛能。學術自由和大學自治是大學的靈魂所在，具有原生性的力量。哈佛大學校長博克指出：堅持學術價值，拒絕讓大學聽命于經(jīng)濟邏輯，就是堅持學術自由[4]。教育體制改革的核心就是理順各種關系，使政令暢通，確保行政管理的有效性。我國政府早已啟動大學制度改革的車輪，法律也已確認了大學七個方面的自主權，政府有責任將大學治理改革進行到底，所以，政府應該通過良好的制度設計，建立規(guī)則或章程，理順大學內(nèi)外部權力關系，建立科學合理的治理結構，從而實現(xiàn)真正的大學治理。

前方的路已經(jīng)清晰可見，運用新的治理理論，整合市場取向的大學自主，重塑大學和政府的角色定位，重構大學和政府、市場、社會的關系，重理大學治理的價值空間，使分權、合作、共治、平衡成為大學治理的目標導向，并據(jù)此作出具體的制度安排和運行保障機制。

二、大學治理的法理分析

大學是一類特殊的社會文化組織，是對現(xiàn)在和未來都會產(chǎn)生影響的一種力量?，F(xiàn)代大學的功能不限于傳播知識，還可依靠思想引領國家前進，通過科技助推社會發(fā)展。在現(xiàn)代社會中，大學組織呈現(xiàn)出很大的復雜性，內(nèi)部出現(xiàn)分化，外部聯(lián)系增加，大學變得更加擴散、不透明、無凝聚力，大學內(nèi)部不同利益集團的沖突，以及這些集團和外部集團的斗爭，都在繼續(xù)加強。

大學治理是21世紀的一個關鍵政策問題，是各國大學的共同追求。高等教育的重要性，使得政府總在推出法律和政策，不斷加強大學的外部質(zhì)量保證。與此同時，大學在力爭自主權和維護法人地位方面也在作出新的嘗試。在大學的外部法權關系中，政府、市場、社會與大學四者之間存在明顯的權力博弈；在大學的內(nèi)部法權關系中，學校與院系、學術與行政、師生與大學管理者之間也有矛盾沖突。大學治理不純粹是一個教育問題，還是一個法律問題。從法學的角度來審視，大學治理實質(zhì)上表征為一種法權關系，大學治理改革是政府和大學等各種權力關系的分化與改組，是權力在政府、社會、市場和大學等不同主體之間的轉移、協(xié)調(diào)、平衡和重新分配。

我國大學的發(fā)展路徑迥異于西方大學，權力結構的演化屬于一種強制性制度變遷，政府在大學治理結構中處于絕對的核心地位。我國大學法權治理結構的完善，涉及兩個基本維度：其一是公權的建設和規(guī)范，其二是私權的維護和保障。政府作為大學的舉辦者和出資人，其在高等教育中的功能集中體現(xiàn)在公共利益的訴求上，是為了保障高等教育的公平性、公正性，實現(xiàn)公共財政的責任，以確保大學更好地為公眾服務，更好地契合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體需求[5]。因此，政府的角色和權責可界定為：制定法律規(guī)則和民主標準，進行資源配置和監(jiān)控組織的運行。

對大學治理進行法理分析，需要在大學的權力與權利之間建構一種分析框架。大學治理內(nèi)含的法權邏輯以權力限制和權利保障為出發(fā)點，矯正較強的權力和較弱的權利，使權力與權力抗衡，權利與權力對抗，最終實現(xiàn)權利與權力之間、權利與義務之間、權力與責任之間的均衡。傳統(tǒng)大學的法權結構中的權力與權利處于“互侵”狀態(tài),而現(xiàn)代大學的法權結構的本質(zhì)要求則是權力與權利之間的“互動”。分權與問責是法權分析的一個重要支點，也是大學治理的一個重要方面。大學法權治理的基本內(nèi)涵是，在權力與權力（職權

與職責）關系中堅持職責本位,在權利與權力關系中堅持權利本位，在權利與義務關系中堅持權義復合。

大學治理，從法律層面來講，就是法權的分配與制衡。法權的分配和制衡必須考慮三個基本維度：一是法權類型，即哪些法權屬于政府，哪些法權屬于大學，哪些法權屬于社會和市場；二是使用權限的程度，即政府、社會和市場等外部法權主體和教師、學生、管理人員等大學內(nèi)部法權主體在多大程度上使用這種權力；三是法權治理結構。大學法權要素的配置，表現(xiàn)在法律對政府權力的確認和政府對大學的授權，以及學校對院系及教師的權力委托等兩個方面。前一方面，要求政府尊重學校的辦學權，把專業(yè)性強、政府無力行使的那部分教育行政權力通過授權或委托的方式授予大學，政府對其保有監(jiān)督的權力。后一方面，要求權力重心的適當下移，把學科和課程的設置權、科研管理權、教師聘用權等學術權力委托給院系一級，使院系層級擁有一定程度的自主權。

我國大學治理的制度建設須以法律為基礎，重建各類法權的邊界。大學治理意味著國家有權調(diào)控大學的辦學行為，但這并不意味著國家有權介入大學內(nèi)部或?qū)W術事務。在大學組織內(nèi)部，尚需平衡行政權力和學術權力、黨委權力與校長權力、管理權力與師生權利等。大學治理過程中，各種事務的決策和執(zhí)行并不僅僅局限于行政權力，要使行政組織和學術組織這兩種不同性質(zhì)的控制力和影響力達到平衡，師生權利能夠得到彰顯。因而，教育決策者要努力改變大學行政權力泛化、學術權力弱化的現(xiàn)狀，使學術權力發(fā)展壯大；賦予學院更大的自主權，并堅持責權利相統(tǒng)一的原則；賦予大學教師更多的學術權利，形成多方參與、良性互動的內(nèi)部治理結構。在治理結構優(yōu)良設計的基礎上，大學治理過程得以順利展開，各類法權主體能夠相互認同和協(xié)調(diào)，在紛繁復雜的大學組織中實現(xiàn)學術權力和行政權力的平衡，在多元利益主體的參與下，共同致力于管理學校各項事務。

三、大學治理結構的兩個維度

為了實現(xiàn)大學的善治，我國政府須通過法律對大學的法權要素進行有效配置。各種法權關系相互交織，良性互動，才能形成完善的大學法權治理結構?，F(xiàn)代大學是一類具有聯(lián)邦性質(zhì)的矩陣組織，因此，大學治理結構具有縱向的層次結構和橫向的學科結構。

（一）大學治理的橫向結構

行政權力和學術權力是大學組織二重性的權力基礎，是構成現(xiàn)代大學組織的基本權力配置。伯恩鮑姆認為，大學里“兩種控制系統(tǒng)不但在結構上相互分離，而且也是建立在不同的權力系統(tǒng)之上的”[6]11。從法源上講，學術權力來源知識化，行政權力來源制度化。從根本上說，學術自由權和學術自治權等權力并不是為了保護學者個人的自由，而是保護作為學者集合體的學術組織的自由。大學組織的雙重結構系統(tǒng)衍生出大學的雙重權力形態(tài)。

三權分立的治理結構是西方國家大學組織的共同特點，也是我國大學治理的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)代大學的規(guī)?；蛷碗s化，教師分屬于不同的院校和研究所，教師的分化阻礙其全局觀念的形成。校外力量的滲透使得大學管理人員的控制能力也在減弱?！坝捎诮處熀凸芾砣藛T都不能完全理解復雜的學校組織或不能充分地控制學校資源，所以，教師和管理人員都無法承擔起管理學校的全部責任”[6]16。根據(jù)法權治理理論，二元權力結構在任何組織中都不會獲得長期的穩(wěn)定，在實踐中就會像蹺蹺板一樣向一方傾斜，因此，二者之間必須要有一種平衡的力量。這種力量是來自于校外的社會力量，比如美國大學的董事權力。這樣，在大學組織治理的設計中，通過三權分立最終形成三足鼎立的治理結構。而在中國，大學法權治理的頂層結構同樣具有三權分立的特征，學術權力、行政權力、黨委決策權，三種權力如何做到相互制衡，相互促進，實現(xiàn)共同治理，是值得深入研究的問題。

（二）大學治理的縱向結構

大學規(guī)模的擴大，大學管理幅度增加的同時，管理層級也在增加，直接的結果是學校決策層離執(zhí)行層越來越遠，大學組織形成了復雜的縱向結構。

大學是一個相對獨立于社會的高等教育機構，又是一個日益與外界頻繁聯(lián)系的復雜系統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)代大學的這一特點，大學組織的縱向結構可設定為：兩級治理，三級管理。一般來說，治理是針對大學組織的宏觀層面而言，是指學術組織的自治性權力，相對較為抽象。管理則可深入到大學組織的微觀層面，是指學術組織的事務性權力，相對較為具體。大學作為一個法權組織，需要有效履行社會職責，為院校管理的行政權力提供了合法性依據(jù)。在現(xiàn)代社會中，一所綜合性大學希望從整體上建立自己的自治體系，那是不可能實現(xiàn)的。有效的方法是實行兩級治理，就像城堡的內(nèi)城和外城一樣，雙層設防，以防御外部力量的侵蝕。兩級治理結構的分工各有側重：行政權力主要集中在校級層面，學術權力主要集中在學院層面。學院制是

一種集權和分權相結合的組織創(chuàng)新形式，日常工作決策權下放到學院，實行分級管理、分級核算，學院享有較高程度的學術自治，學校只負責制定和執(zhí)行決策、預算、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能。

大學治理的目的不僅僅是要解決“怎么樣”去實現(xiàn)政府所規(guī)定的目標，更重要的是要實現(xiàn)自身的功能。大學作為一個學術性組織，學術管理是大學管理的中心事務。學術管理是指從學術自身的特點出發(fā)，對大學內(nèi)部的學術事務與學術活動的管理。學術管理包括教學活動、科研活動、學科發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)設置、課程建設、學位評定、職稱評聘、教師配備、招生考試以及其他與知識直接相關的方面。學術管理，具有與生俱來的專業(yè)性，天然地排斥外行管理。因此，綜合性大學在實行兩級治理的同時，可以考慮輔以三級管理，那就是校院系或校院所三級?，F(xiàn)代大學的規(guī)?；l(fā)展，要把管理權力全部集中在上層，那是難以實現(xiàn)的，必須進行有效的管理權下移。學院制的特征是學院的自主性、獨立性，院實系虛，校院系三級協(xié)調(diào)互動。

必須說明的是，在治理結構方面，我國公立大學與民辦高校兩者存在著顯著的區(qū)別，其治理的內(nèi)在邏輯亦有很大差異。我國的《高等教育法》規(guī)定，大學要設立教代會和學術委員會，這是針對國家創(chuàng)辦的公立大學而言，對民辦高校并沒有要求。學術獨立對于國外的私立大學而言是理所當然之事，而學術自由對于我國的公立大學則是必須努力爭取的。

四、大學法權治理的理想結構

治理結構是現(xiàn)代大學制度的核心范疇，是高等教育法權配置的目標所在。在現(xiàn)代大學的法權關系中，既有權力與權力之間的關系，也有權力與權利、權利與權利的關系，這種復雜交錯的法權關系網(wǎng)絡就是大學法權治理結構。

（一）大學法權結構的基本特征

現(xiàn)代大學的法權結構由主體認知、法律規(guī)定和現(xiàn)實表現(xiàn)等三個層面組合而成。大學法權具有三大特征[7]：（1）法權主體的多元性。在現(xiàn)代大學的法權構成中，法權主體呈現(xiàn)多元化，外部構成主要包括政府、市場和大學，內(nèi)部構成主要包括董事會（校黨委）、校長及管理層、教師、學生等。（2）法權結構的多維性。大學法權可從縱橫兩個維度展開，縱向維度上主要表現(xiàn)為上級與下級的科層權力關系；橫向維度上主要表現(xiàn)為大學中的平等法權關系，包括權力與權力、權利與權利、權力與權利之間的關系?，F(xiàn)代大學的多維法權結構既包含大學管理權力的運用，也包括舉辦教育的責任；既強調(diào)教師學生的權利，也設置了與權利相對應的義務。（3）法權系統(tǒng)的協(xié)同性。現(xiàn)代大學是一個復雜的組織系統(tǒng)，由許多不同等級的子系統(tǒng)組成，每個子系統(tǒng)都有自己的利益追求，權力與權力、權利與權力、權利與權利的沖突就不可避免，但是，大學的組織特性決定了校內(nèi)的各項活動彼此關聯(lián)，法權子系統(tǒng)之間交互影響，各類法權主體必須相互尊重和協(xié)同一致。

（二）大學法權結構的理想追求

法權治理和其他治理一樣，有其特定的精神載體和價值承擔者。大學法權總是按自己的構成來回應社會的要求，社會的要求想要轉化為大學法權，也必須自覺地去適應法權的結構特點。一個國家的高等教育體制之內(nèi)，存在著多種多樣的法權要素，權力與權力相互制衡、權力與權利良性互動、權力與權利協(xié)調(diào)一致是大學法權治理結構合理的標志。

大學治理的理想目標是要通過科學合理的法權配置去構建一種權力與權利良性互動的大學法權結構。法權結構不是法權主體單方面的行為自由，而是一種關系，這種關系雖然強調(diào)權力的地位，但并未否認權利的地位[8]。現(xiàn)代大學的理想結構是“互動式”法權結構。在“互動式”結構中，大學的各類法權主體之間保有必要的張力，既相互尊重與協(xié)同，又相互監(jiān)督與信任。在法權構成中，權力相對于權利，具有進攻性的強勢特征。權力的基本特征是權力主體對于權力對象的制約性，行動權和控制權可以表現(xiàn)為同一權力的兩個方面：權力主體往往是通過有效地制約權力對象的選擇自由來實現(xiàn)自己的意志。與一般的權力不同，權利的控制力強調(diào)的是正當性基礎，來自人們對權利的普遍承認，以及對履行義務的普遍要求，而權力強調(diào)的則是權力主體意志的優(yōu)越性和有效性。從這個角度來看，權利是一種被修正了的力量，一種在法律上被認為正當?shù)臋嗔9]。通過仔細觀察和研究，我們發(fā)現(xiàn)，在大學治理結構中，權利的表現(xiàn)方式與權力的表現(xiàn)方式有時十分相似：權利與權力一樣是權利主體行動自由與其對義務主體進行控制的統(tǒng)一體。譬如：大學的學術法權既可以表現(xiàn)為學術自由權，又可以表現(xiàn)為學術控制權，前者主要是一種權利，后者則主要是一種權力。

在大學治理過程中，大學的權力與權利既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，兩者處于錯綜復雜的依賴和互動中。最為典型的法權互動是，大學自治權與學術自由權兩

者之間存在的是權力與權利的互動：大學自治權是因?qū)W術自由權獲得正當性才得以存在，反過來，大學自治權有力地保障了學術自由權的充分發(fā)揮。大學法權互動的另一代表是，師生參與權和院系管理權之間存在的權利與權力的互動，教師和學生不但可以通過參與院系的管理實現(xiàn)自己的利益訴求，還可以通過自治組織來實現(xiàn)權利的聯(lián)合，并有效地實現(xiàn)以權利對抗權力。

沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大學治理的現(xiàn)代理念》中提出了一個對策：通過共同治理來均衡兩者的發(fā)展[10]。顯然，大學治理的前提就是明確大學與政府、社會、教師、學生的法律關系，制定政府與大學彼此負有責任的章程，形成國家宏觀調(diào)控與大學面向社會自主辦學相結合的平衡機制。

現(xiàn)代大學治理的發(fā)展方向是分權和共治。1966年，美國教授協(xié)會（AAUP）發(fā)表了《大學和學院治理聲明》，并作了精彩的闡述：“大學外部日趨嚴峻的挑戰(zhàn)和大學承載任務的多樣性和復雜性使得董事會、校長和教師不可避免地日益相互依存，迫切需要董事會、校長和教師之間充分理解和溝通，并采取適當?shù)墓餐??！盵11]美國教授協(xié)會所倡導的共同努力在不同國家可依據(jù)具體的情形而采取不同形式，但應遵循兩項基本原則：（1）重要行動領域的決策應由大學各成員根據(jù)其不同能力共同參與決定；（2）大學各成員應依據(jù)其所承擔的職責而擁有不同的發(fā)言權。

一個國家的高等教育體制之內(nèi)，各項法權的相互認同和協(xié)調(diào)一致，是大學治理結構合理的標志。大學法權一方面需要以學術自由和學術自治作為自己的內(nèi)容和自己的正當性根據(jù)，另一方面大學法權的實現(xiàn)又受到經(jīng)驗領域條件的制約。要能確保自由權利的實現(xiàn)，法權應當是價值與現(xiàn)實、理性與經(jīng)驗的結合。我國大學秩序的構建，需要一個新的“章程”，明確大學與政府以及其他法權主體的權責邊界，需要一種新的制度安排和法權規(guī)則，對大學的各種法權要素進行科學的配置，建立一種權力與權利良性互動、相互承認的大學法權結構。

結語：走向秩序與自由的現(xiàn)代大學

現(xiàn)代大學是一類具有聯(lián)邦性質(zhì)的松散組織，同時存在著分散和整合兩種力量的較量，最能體現(xiàn)“有組織的社會復雜性”。一所院系眾多、機構復雜的大學，它的運行并非完全是一個等級性的官僚體系，實際上它可能更像是一個聯(lián)邦。世界不同國家的高等教育，在處理大學與國家的關系方面，權力的重心有明顯差異。國家主義和大學自治是大學治理的兩個極端，權力本位與權利本位則是法律哲學的兩個極端，其社會實踐的后果都不理想。當前，我國的大學治理改革，應改變權利本位或權力本位的兩極化思維定勢，努力為大學法治確立一個平正、中庸的中心?，F(xiàn)代大學治理當以法權為中心，重點關注權利與權力等法權現(xiàn)象，在大學治理過程中，尋求法權主體的良性互動，尋求法權的最大化，最大程度地實現(xiàn)社會整體利益。

在大學治理方面，存在許多立法問題，比如：大學決策權的下移和責任分擔，學術管理的權力讓渡和權利保障，大學內(nèi)外各利益相關者之間權責利的分配和平衡，等等。這些問題的解決需要從立法上明確彼此的權責邊界，獲得法律的確認和保障。從法學的視角來看，大學治理的前提和基礎是通過科學的教育立法來明確高等教育機構的法律地位，通過修改《高等教育法》以明確大學與政府、社會、教師、學生的法律關系，廓清各類主體所享有的權力和權利邊界，合理配置各類主體的權利，以確定大學內(nèi)部成員的權利與責任及權利與義務。

大學治理結構的完善實際上意味著大學的舉辦者、辦學者、管理者的獨立以及由此產(chǎn)生的政府權力、學術權力、市場權力的分離和重構。在現(xiàn)代法治社會，權力和權利的分配應該由法律來完成。我國高等教育相關的立法應對是，在建立新的治理模式過程中，建立和完善相關的法律法規(guī)，在大學、政府和市場之間進行合理的法權配置，并通過法律調(diào)控機制確立各法權主體的行為模式，真正意義上去實現(xiàn)大學的管辦評分離。

完善大學治理結構的一個重要方面是確立學術權力在大學運行中的主導地位，而且應該為這種主導地位提供切實的制度保障。一方面，應該合理劃定學術權力和行政權力各自活動的范圍和領域，使兩者形成相互協(xié)調(diào)、相互制衡的權力架構。另一方面，大學制度應該為學術權力的行使提供符合學術特性的程序模式，避免學術權力的隨意性和主觀性，使學術權力的行使受到合理和必要的制約。完善大學治理結構，落實教師的學術自治權，需要有相應的組織制度保障。政府權力的天然強勢隨時可能侵蝕大學的學術權力，教師的學術自治只能通過科學的制度架構并使之法制化才能實現(xiàn)。

[1]童之偉.法權與憲政[M].濟南：山東人民出版社，2001：294.

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The Structure of Legal Rights in Modern University Governance

ZUO Chong-liang
（Institute of Education,Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China;Institute of Education, Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,Jiangxi,China）

Legal right is the power or right affirmed by law.The structure of legal rights is composed of all kinds of legal relationships.Legal rights in modern university form a special structure,whose ideal pattern is the checks and balances of power,and the benign interaction between power and right.To improve university's governance system,itis imperative to establish an orderly horizontal structure and a coordinated vertical structure through the effective distribution oflegalrightelements within university.

University Governance;Structure of Legal Rights;Horizontal Structure;Vertical Structure

2015-06-17

左崇良，1974年生，男，湖南衡陽人，廈門大學教育研究院博士后研究人員，江西師范大學教育研究院教師，主要從事高等教育和教育法學研究。