張兆松

新一輪司法改革的主要任務(wù)之一是：“建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究。”①孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》2013年11月25日。根據(jù)中共中央深化司法體制改革的部署，2013年12月，最高檢發(fā)布《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，決定在北京、河北、上海、湖北、廣東、重慶、四川7個省（市）17個工作基礎(chǔ)較好的市、縣檢察院試點開展主任檢察官辦案責(zé)任制改革。2014年3月，最高檢又下發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點實施工作指導(dǎo)意見》。一年多來主任檢察官制度受到學(xué)界和實務(wù)界的高度關(guān)注，對該制度涉及的一些理論和實踐問題作了較為深入的研究和探討，但不少亟待解決的問題仍存在較大分歧。本文試就目前爭議較大的若干基本問題略陳管見，以求教于大家，以便形成共識，以期推動檢察改革和主任檢察官制度的完善。

一、主任檢察官制度的合法性

關(guān)于主任檢察官制度的合法性問題，一種觀點認(rèn)為，主任檢察官制度具有合法性。如有的認(rèn)為，主任（辦）檢察官制度沒有突破現(xiàn)行法律規(guī)定。理由是：（1）檢察官享有案件決定權(quán)不違背職權(quán)法定原則。雖然現(xiàn)行法律只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，沒有明確檢察官的具體權(quán)限，但主辦檢察官辦案責(zé)任制是檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下調(diào)整內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的嘗試，并不涉及擴(kuò)張檢察權(quán)或限制私權(quán)。（2）檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，享有相應(yīng)職權(quán)和工作條件。通過檢察長授權(quán)，賦予主辦檢察官一定的辦案決定權(quán)，正是落實檢察官法要求的具體體現(xiàn)。②鄭青：《湖北省主辦檢察官辦案責(zé)任制探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。另一種觀點認(rèn)為，我國憲法確認(rèn)的行使檢察權(quán)的主體是人民檢察院而不是檢察官，檢察官的主體地位仍然有待法律予以明確。目前的檢察官辦案責(zé)任制改革，“畢竟缺乏直接的法律依據(jù)，不在法制軌道上運行，因而非長久之計”。③謝鵬程：《檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。

筆者贊同第二種觀點。我國憲法和法律規(guī)定的是法院、檢察院獨立，因而司法獨立只能是司法機(jī)關(guān)作為一個整體對外獨立，而不包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的獨立以及法官、檢察官對法院、檢察院的獨立。④龍宗智、李常青：《論司法獨立與司法受制》，載《法學(xué)》1998年第12期?！霸谖覈?，憲法、組織法和訴訟法規(guī)定了人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權(quán)，這種獨立性，是一種集體獨立，或稱‘官署獨立’，而非個人獨立即官員獨立。應(yīng)當(dāng)說，在我國現(xiàn)時檢察制度中，檢察權(quán)的獨立行使，主要是就檢察機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力時，具有法律制度上的獨立性。這種整體性獨立，是以檢察長負(fù)責(zé)制和檢察委員會制度來保證的?！雹蔟堊谥牵骸墩撘婪í毩⑿惺箼z察權(quán)》，載《中國刑事法雜志》2002年第1期。上述觀點是有充分的法律依據(jù)的，也是我們長期以來堅持和肯定的具有中國特色之一司法制度的表現(xiàn)之一。有的學(xué)者認(rèn)為，我國檢察權(quán)的運行機(jī)制，實際上是一種“雙軌制”，即檢察長負(fù)責(zé)制與檢察官獨任制并行。“凡是法律規(guī)定由‘人民檢察院’行使的職權(quán)，檢察官實際上都有權(quán)行使?！覈鴻z察改革的基本走向不應(yīng)當(dāng)是‘授權(quán)’，而應(yīng)當(dāng)是‘還權(quán)’，即在明確檢察官獨任制的基礎(chǔ)上，將定案權(quán)‘還’給‘承辦檢察官’，由此實現(xiàn)辦案權(quán)與定案權(quán)的統(tǒng)一，由檢察官自主、獨立地行使辦案權(quán)和定案權(quán)。”⑥萬毅：《檢察改革“三忌”》，載《政法論壇》2015年第1期。根據(jù)這種觀點，現(xiàn)行試點的主任檢察官制度無非是“還”權(quán)于檢察官，而不是給檢察官新增權(quán)力。如果這種觀點可以成立，那就意味著我們這么多年以來都在違法行使檢察權(quán)。

習(xí)近平總書記2014年2月28日在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！辫b此，對需要通過突破現(xiàn)行法律規(guī)定的改革試點，完全應(yīng)當(dāng)采取人大立法授權(quán)改革試點的方式，避免出現(xiàn)“違法改革”。十二屆全國人大常委會第九次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，開創(chuàng)了在司法領(lǐng)域通過立法授權(quán)推進(jìn)改革的先河。主任檢察官制度改革是突破現(xiàn)行立法規(guī)定的改革試點，也應(yīng)當(dāng)通過立法授權(quán)的方式確認(rèn)改革試點，以確保改革試點于法有據(jù)。

但是，肯定主任檢察官制度欠缺法律依據(jù)，并不影響大膽進(jìn)行該制度的嘗試。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進(jìn)改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’。需要推進(jìn)的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)?！雹吡?xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。改革實質(zhì)上就是對現(xiàn)行法律中不適應(yīng)時代變化的地方作出修改。改革開放以來，中國的改革一直沿用確定試點——改革成功——修改法律的模式進(jìn)行。事實證明，這一模式是可行的。15年前，最高檢在首輪司法改革中曾明確提出建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制。但這項改革沒有取得預(yù)期效果。有的同志認(rèn)為，主辦檢察官制度之所以不能得到實行，主要是因為沒有法律依據(jù)。“根據(jù)法律規(guī)定，逮捕與否由檢察長決定，這是檢察長的法定權(quán)力也是法定職責(zé)，不能自行讓渡，因此批捕權(quán)沒有辦法下放，最后的結(jié)論是主辦檢察官制度在偵查監(jiān)督部門不能適用?！雹嗳f春：《主任檢察官辦案責(zé)任制三人談》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。筆者不完全同意這一觀點。前輪主辦檢察官制度改革之所以失敗，主要還在于沒有獲得中央高層的支持，改革缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性及主辦檢察官的責(zé)權(quán)利問題沒有很好解決造成的。而當(dāng)前的司法改革形勢已和15年前完全不同?！八痉?quán)是中央事權(quán)，司法體制改革事關(guān)全局，政治性、政策性很強，必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強頂層設(shè)計，自上而下有序推進(jìn)，確保司法體制改革的方向、思路、目標(biāo)符合中央精神?！雹崦辖ㄖ骸锻晟扑痉ü芾眢w制和司法權(quán)力運行機(jī)制》，載《人民日報》2014年11月7日。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，探索建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責(zé)任制。2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》將司法責(zé)任制作為改革試點的重點內(nèi)容之一，以完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯案責(zé)任追究，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運行機(jī)制。⑩王治國：《積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點工作——訪中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人》，載《檢察日報》2014年6月16日。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又明確將完善主任檢察官辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)作為一項檢察改革的重要任務(wù)。這表明最高檢試點的主任檢察官制度已得到中央的高度肯定。在中央政法委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，影響主任檢察官制度實施的各種藩籬和障礙都會得到克服。

主任檢察官制度要全面推進(jìn)，保持其生命力，必須得到立法確認(rèn)?！度嗣駲z察院組織法》的修改已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，本屆常委會任期內(nèi)有望提請審議通過，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會于2014年已啟動修改準(zhǔn)備工作，《檢察官法》也將適時列入全國人大常委會立法工作計劃。?鄭赫南：《檢察院組織法修改準(zhǔn)備工作已啟動》，載《檢察日報》2014年11月2日。主任檢察官制度應(yīng)當(dāng)在上述立法中予以明確規(guī)定，從而為檢察官獨立行使檢察權(quán)提供法律依據(jù)。

二、主任檢察官的定位

（一）主任檢察官辦案組應(yīng)成為一級辦案組織

關(guān)于主任檢察官辦案組是否是一級辦案組織，有以下兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，主任檢察官制度是將主任檢察官辦案組作為基本辦案組織，結(jié)合不同部門和檢察業(yè)務(wù)工作實際情況、辦案需要，選拔出數(shù)名辦案能力強的資深檢察官擔(dān)任主任檢察官，并為每名主任檢察官配備一定數(shù)量的檢察官、書記員擔(dān)任助手，組成主任檢察官辦案組。?趙陽、李恩樹：《檢察改革推動檢察權(quán)回歸司法規(guī)律》，載《法制日報》2013年11月16日。當(dāng)前主任檢察官制度改革的難點和重點就是要徹底改變現(xiàn)有的行政管理模式以及與之相對應(yīng)的三級審批辦案方式，構(gòu)建以主任檢察官辦案組為基礎(chǔ)辦案單元的檢察辦案組織。?陳旭：《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，載《法學(xué)》2014年第2期。上述觀點明確提出建立主任檢察官制度并將之作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的基本辦案組織。另一種觀點認(rèn)為，主任檢察官辦案組并非一級辦案組織。理由是：第一，在我國檢察實務(wù)中長期以來實行的承辦人制度，實際上就是獨任制檢察官運作的具體形式?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)實際上是有基本辦案組織的，這就是獨任制檢察官（承辦人）。第二，將主任檢察官定位為一級辦案組織，缺乏比較法上的依據(jù)。?萬毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，載《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期。

筆者認(rèn)為，“將主任檢察官辦案組作為檢察機(jī)關(guān)基本辦案組織應(yīng)當(dāng)是符合我國國情和實際的合理選擇”?金鑫：《論主任檢察官的定位、選配與管理》，載《人民檢察》2014年第9期。。辦案組織是司法機(jī)關(guān)最基本的“組織單元”，是具體行使檢察權(quán)的主體。實踐中，檢察機(jī)關(guān)的基本辦案組織是由科、處、局等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來替代的，具有明顯的行政化特點，不利于司法運作的公開透明和司法公信力的確立。長期以來我國實行的是三級審批辦案方式，獨任制檢察官制度始終沒有建構(gòu)起來。把我國目前運行的行政化審批制歸納為獨任制檢察官（承辦人）是缺乏法理和事實依據(jù)的。最高檢的《試點方案》強調(diào)，主任檢察官制度改革的主要目標(biāo)和內(nèi)容之一是建立辦案組織，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，探索設(shè)立相應(yīng)的主任檢察官辦公室?？梢?，主任檢察官辦案組是一級辦案組織的觀點得到了最高檢的認(rèn)可。據(jù)統(tǒng)計：最高檢在全國試點開展主任檢察官辦案責(zé)任制改革一年來，17個試點單位已全部實際運行主任檢察官辦案責(zé)任制，共核定主任檢察官員額655名，實際配備主任檢察官460名，并根據(jù)各院職責(zé)崗位、隊伍現(xiàn)狀等不同，按照1：2至1：8的不同比例組建了基本辦案組織。?李娜：《17個檢察院試點主任檢察官辦案責(zé)任制改革》，載《法制日報》2015年1月20日。目前，現(xiàn)行法律體系中，法院的獨任制和合議制辦案組織得到了立法的肯定，但在檢察機(jī)關(guān)除了檢察委員會作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的辦案組織已由立法予以明確外，各級檢察機(jī)關(guān)的基本辦案組織尚無立法的明確規(guī)定。在未來檢察立法中，筆者建議明確將主任檢察官辦案組作為基本辦案組織予以肯定。

（二）主任檢察官辦案不應(yīng)采用合議制

主任檢察官辦案能否采用合議制，目前有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，由于不同部門的性質(zhì)差異，主任檢察官辦案組的辦案方式也不盡相同。如民事行政檢察、控告申訴等部門行使的是典型的法律監(jiān)督權(quán)，此部門主任檢察官應(yīng)實行全合議制，對重要監(jiān)督事項，按組內(nèi)檢察官少數(shù)服從多數(shù)原則，形成決定意見。?鄒開紅等：《部分試點檢察院主任檢察官的職權(quán)配置》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。另一種觀點則認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)的辦案模式與工作方式只能采用獨任制，而不能采用合議制，蓋因合議制與檢察一體原則及檢察長的內(nèi)部指令權(quán)在運作原理上是相沖突的，若在檢察權(quán)的運行機(jī)制中強行植入合議制，導(dǎo)向的可能并非檢察機(jī)關(guān)‘辦案組織和辦案方式的司法化’，而是‘檢察官法官化’，并可能由此造成整個檢察權(quán)運行機(jī)制的功能紊亂、運轉(zhuǎn)失靈”?同注⑥。。

筆者贊同第二種觀點。檢察權(quán)兼具司法和行政的雙重屬性。“沒有檢察官獨立的檢察一體制是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，都不符合工作的特點和要求。”?謝鵬程：《論檢察官獨立與檢察一體》，載《法學(xué)雜志》2003年第3期。檢察權(quán)的獨立不同于審判權(quán)的獨立?！皩徟歇毩⒌膶嵸|(zhì)是法官獨立，因為司法是以親歷性為前提，以判斷性為特征的個體性行為，法官親身經(jīng)歷程序，直接審查證據(jù)和事實，在司法程序的制約下作出裁決，這是司法規(guī)律即司法理性的要求。因此，法官除了法律沒有上司。”而檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時，需接受上級的指示，因此，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性。?同注⑤。這就決定了主任檢察官辦案組不能采用法院合議庭所適用的少數(shù)服從多數(shù)原則對案件作出決定。

當(dāng)然，主任檢察官辦案不采用合議制，并不意味著檢察官辦案不需要集體討論研究。我們處在一個劇變的時代，社會轉(zhuǎn)型加快，科學(xué)技術(shù)日新月異，新型犯罪日益增多，疑難復(fù)雜案件大量出現(xiàn)，即便是一名優(yōu)秀的主任檢察官也一定會有知識上的短板。這就需要發(fā)揮集體的智慧，集思廣益，通過主任檢察官聯(lián)席會議等組織形式，對疑難案件在證據(jù)采信、事實認(rèn)定及法律適用方面，進(jìn)行廣泛研討，從而為主任檢察官定案提供參考意見。不僅如此，筆者還特別贊同以下觀點：從我國實際情況出發(fā)，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，建議將現(xiàn)行檢察委員會的“決策、咨議、監(jiān)督”三大功能逐漸調(diào)整為“指導(dǎo)、咨議、監(jiān)督”新的三大功能。即改個案決策為個案咨議，同時強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)和案件質(zhì)量監(jiān)督功能。?劉昌強：《檢察委員會制度研究》，中國檢察出版社2013年版，第254頁。這樣一方面檢委會可以為主任檢察官辦理疑難復(fù)雜案件提供智力上的支持，將會為更好地實現(xiàn)主任檢察官辦案責(zé)任制提供保障；另一方面，把檢委會改造成一個咨詢、建議機(jī)構(gòu)，取消其擁有的案件決定權(quán)，可以提高主任檢察官的辦案積極性和主動性，也有利于明確責(zé)任。

三、主任檢察官的職權(quán)范圍

（一）主任檢察官的權(quán)限

如何科學(xué)界定主任檢察官、副檢察長、檢察長和檢察委員會在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限，是主任檢察官制度的核心問題之一。最高檢的《試點方案》只是原則性地規(guī)定，“除法律規(guī)定必須由檢察長或檢委會行使的職權(quán)外，其他案件處理決定可以由主任檢察官負(fù)責(zé)的辦案組獨立作出”。但究竟主任檢察官可以行使哪些具體的權(quán)力，《試點方案》并未明確。

從試點情況看，主任檢察官享有的權(quán)限各地仍有很大差異。如北京市昌平區(qū)檢察院施行主任檢察官后，在偵查監(jiān)督部門，分管副檢察長仍保留對社會關(guān)注、擬作附條件逮捕、復(fù)議、監(jiān)督撤案、對嚴(yán)重偵查違法行為的書面糾正、捕后擬變更強制措施或撤捕、對重新計算偵查羈押期限的審查等職權(quán)。而朝陽區(qū)檢察院則對提請逮捕的案件提出批準(zhǔn)逮捕、不批準(zhǔn)逮捕、附條件逮捕的意見；決定追捕漏犯；要求偵查機(jī)關(guān)（或部門）說明立案或不立案理由；決定報請延長偵查羈押期限；決定排除非法證據(jù)等，都由主任檢察官決定。?同注?。山東臨沂市蘭山區(qū)檢察院主任檢察官不得自行決定下列案件：附條件逮捕的；不（予）批捕的；書面糾正違法的；決定對在押人員變更強制措施的；監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案的；在本地區(qū)有重大影響的案件；人大代表、政協(xié)委員涉嫌犯罪的；決定撤回起訴的；決定不起訴的；決定提交檢委會提請抗訴的；上級交辦、督辦的等。?同注?。重慶市渝中區(qū)檢察院厘定了《檢察官職權(quán)》，詳細(xì)列明了247項權(quán)力清單。近三年來，該院刑檢部門19名檢察官共依法獨立作出批捕決定4592人和起訴決定6413人，分別占批捕人數(shù)的96.7%和起訴人數(shù)的93.5%。2014年，主要又將部分不批捕權(quán)和不起訴權(quán)下放至檢察官行使。?參見第十屆國家高級檢察官論壇：《聚焦主任檢察官辦案責(zé)任制（一）》，http://live.jcrb.com/html/2014/983.htm。北京市昌平區(qū)檢察院主任檢察官自行決定率已占全部案件的95%左右。?徐盈雁：《檢察機(jī)關(guān)試點開展檢察官辦案責(zé)任制改革一年回眸》，載《檢察日報》2014年12月22日。合理確定主任檢察官的權(quán)限，目前存在的突出問題仍然是授權(quán)不夠的問題。如不少試點單位對檢察長和檢察委員會保留了重大疑難復(fù)雜案件的決定權(quán)和具有程序終局性效力權(quán)力，“如對不捕、不訴、撤訴、撤案等事項由檢察長或檢委會決定，對逮捕、起訴則基本放權(quán)給主任檢察官決定”?同注?。。

筆者認(rèn)為，官本位、權(quán)本位以及對權(quán)力的崇拜、艷羨、謀取和倚重的“權(quán)力文化”都深深地影響我國法制的改革和進(jìn)步。在西方國家，由于政治文化、法治文化、公民文化、民主文化的充分發(fā)育，權(quán)力文化本身并不強勢。但在中國，從古至今，權(quán)力文化都是社會文化中的“超級大國”。權(quán)力文化的影響力廣泛滲透于人們的思維慣性、行為方式、風(fēng)尚習(xí)俗、人際規(guī)則中。權(quán)力具有排他性，即有權(quán)力的人總是把權(quán)力看作個人私產(chǎn)，不允許他人染指。羅素在其名著《權(quán)力論》中指出：“愛好權(quán)力猶如好色，是一種強烈的動機(jī)，對于大多數(shù)人的行為所產(chǎn)生的影響往往超乎他們自己的想象?！睓?quán)力的本質(zhì)是利益關(guān)系。利益關(guān)系是權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)，權(quán)力從根本上說是一種工具，是為權(quán)力主體利益服務(wù)的工具。權(quán)力是獲取利益的主要手段。從利益目標(biāo)性的角度看，現(xiàn)實中人們的一切活動都是為實現(xiàn)和滿足自己的利益需求而進(jìn)行的，在社會實踐中人們發(fā)現(xiàn)，人們在社會中所處的地位不同，所獲得的利益也就不一樣。因此，不斷改善自己的整體條件，努力提高自己的社會地位，就成了人們獲取更多利益的必要前提。而社會地位的高低，又與權(quán)力、財富、職業(yè)、信譽等因素密切相關(guān)。其中權(quán)力是最直接、最重要的因素之一。所以，權(quán)力也就成了人們獲取利益的主要手段。?張兆松：《中國檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制研究》，清華大學(xué)出版社2014年版，第9頁。權(quán)力的特點使我們清醒地認(rèn)識到：要讓權(quán)力的享有者讓渡權(quán)力，不是一件容易的事?！澳壳皸l件下，檢察改革可謂統(tǒng)合易而放權(quán)難。因為行政機(jī)制有外部要求和條件支持，又有內(nèi)部的運作習(xí)慣以及處于主導(dǎo)地位的檢察首長的一般需求（‘放權(quán)’，對各級領(lǐng)導(dǎo)說易行難）”。要讓檢察長、副檢察長、科（處）長交出原來的審批權(quán)力，何其之難？從司法實踐看，真正需要讓主任檢察官行使定案權(quán)、決定權(quán)的恰恰是那些重大疑難復(fù)雜案件以及具有程序終局性意義的訴訟行為。近年出現(xiàn)的一些重大冤假錯案之所以會發(fā)生，原因之一就是“審定分離”。如果主任檢察官只能行使一般簡單的沒有爭議的案件的決定權(quán)，那么，這種改革還有什么實質(zhì)意義呢？

習(xí)總書記強調(diào)指出：“法治領(lǐng)域改革涉及的主要是公檢法司等國家政權(quán)機(jī)關(guān)和強力部門，社會關(guān)注度高，改革難度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的‘一畝三分地’，拘泥于部門權(quán)限和利益，甚至在一些具體問題上討價還價，必然是磕磕絆絆、難有作為。改革哪有不觸動現(xiàn)有職能、權(quán)限、利益的？需要觸動的就要敢于觸動，各方面都要服從大局。”?同注⑦。主任檢察官制度的實施，必然會使部門負(fù)責(zé)人和檢察長產(chǎn)生權(quán)力失落感。要落實主任檢察官的辦案主體地位，核心是檢察長放權(quán)。這項改革能否成功主要取決于檢察機(jī)關(guān)能夠在多大程度上放權(quán)，主任檢察官能夠在多大范圍內(nèi)以自己的名義獨立處理案件。所以，在確定主任檢察官權(quán)限問題上，各級檢察長要轉(zhuǎn)變司法理念，樹立正確的權(quán)力觀，要敢于放權(quán)、舍得放權(quán)。為了打破權(quán)力利益格局，防止主任檢察官制度名實不符，筆者認(rèn)為，在各地試點的基礎(chǔ)上，必須要由立法或最高檢統(tǒng)一出臺主任檢察官權(quán)力清單，真正實現(xiàn)由檢察院獨立走向檢察官獨立。

（二）主任檢察官不應(yīng)行使案件審批權(quán)

對主任檢察官應(yīng)否再行使案件審批權(quán)，有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，“為了發(fā)揮辦案工作的團(tuán)隊性，辦案組應(yīng)當(dāng)以主任檢察官為核心。在辦案組內(nèi)部，主任檢察官應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)銜、定斷等職能，享有對案件的調(diào)度權(quán)、決定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，并對其職責(zé)范圍內(nèi)的處理決定承擔(dān)全部責(zé)任”?高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運行》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。。主任檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人，辦案組織中的檢察官和其他輔助人員必須接受主任檢察官的領(lǐng)導(dǎo)。在案件辦理方面，主任檢察官對自己及下屬承辦的部分案件具有決定權(quán)。?王守安：《完善主任檢察官辦案責(zé)任制》，載《檢察日報》2014年12月19日。如上海市閔行區(qū)檢察院對一般的（低風(fēng)險）案件由主任檢察官辦理并決定，或者由具有檢察官資格的承辦人員辦理，并出具審查意見，由主任檢察官審批。如果主任檢察官不同意承辦檢察官的意見，可以更改決定，但是需要書面說明理由并簽字。因為在主任檢察官辦案模式下，主任檢察官并不是親歷親為辦案組內(nèi)的每一起案件，但是他對組內(nèi)的每一起案件最終都負(fù)有責(zé)任，他要行使必要的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)力。?潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，載《人民檢察》2013年第10期。另一種觀點認(rèn)為，主任檢察官不應(yīng)行使定案權(quán)。理由是：在主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官（承辦人）的權(quán)責(zé)關(guān)系設(shè)定上，讓承辦人行使辦案權(quán)，卻又讓主任檢察官行使定案權(quán)，人為地造成了辦案權(quán)和定案權(quán)的分離，變相剝奪了承辦檢察官的定案權(quán)，不符合司法規(guī)律。?同注?。

筆者認(rèn)為，第二種觀點是可取的?！叭バ姓笔切乱惠喫痉ǜ母锏闹攸c，也是試行主任檢察官制度的主要原因。如果在主任檢察官辦案責(zé)任制中，又實行主任檢察官審批制，無疑又走上“三級審批制”的老路。這種做法完全背離改革初衷，應(yīng)予否定。否定主任檢察官不再有案件審批權(quán)不意味著主任檢察官可以放棄自己的職責(zé)。從各地試點情況看，主任檢察官組成辦案組，成員里有檢察員、助理檢察員和書記員。檢察員和助理檢察員都可以獨立辦案，對他們所辦的案件主任檢察官可行使審核、指導(dǎo)之職，可以組織主任檢察官會議進(jìn)行商議討論，也可以獨立提出自己的意見。但這些都不能影響辦案檢察官對案件作出獨立的判斷。

如何處理好檢察獨立和檢察一體的矛盾一直是行使檢察權(quán)中的難題。而臺灣地區(qū)的解決之道可以給我們啟示。在臺灣地區(qū)，檢察體系內(nèi)部上、下級檢察官之間的關(guān)系適用檢察一體原則予以處理。臺灣地區(qū)“法院組織法”第64條規(guī)定：“檢察總長、檢察長得親自處理所指揮監(jiān)督之檢察官之事務(wù)，并得將該事務(wù)移轉(zhuǎn)于其所指揮監(jiān)督之其他檢察官處理之。”根據(jù)這一條規(guī)定，上級檢察首長既可以將下級檢察官的事務(wù)收取后由自己親自處理，亦可以將下級檢察官的事務(wù)收取后移交由其他檢察官處理，此即檢察首長的職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)。當(dāng)承辦案件的檢察官對案件的定性，與主任檢察官之間存在不同意見時，制度上并不是一味強調(diào)承辦檢察官對主任檢察官的服從，而是賦予主任檢察官異議權(quán)，即主任檢察官有權(quán)將分歧意見提交檢察長，由檢察長核定；若檢察長亦不同意承辦檢察官的意見，也并非直接行使指令權(quán)，強行要求承辦檢察官服從檢察長的決定，而是溝通、勸告、說服。?裘索：《日本國檢察制度》，商務(wù)印書館2003年版，第29頁?！俺怯兄卮蠹皥远ㄊ掠?，由檢察長實施職務(wù)承繼、職務(wù)移轉(zhuǎn)，將案件收回自己辦理或轉(zhuǎn)給另一位檢察官辦理，原則上還是應(yīng)當(dāng)尊重檢察官的認(rèn)定及意見。”?［臺］施慶堂、林麗瑩：《臺灣地區(qū)的主任檢察官制度》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。這種做法非常值得大陸檢察機(jī)關(guān)借鑒和學(xué)習(xí)。如引起全國關(guān)注的“退休檢察官舉報自己辦錯案”，?2013年11月22日，安徽省淮北市相山區(qū)人民檢察院退休檢察官孟憲君向最高人民檢察院舉報自己曾辦的一件錯案。這一案件即高尚挪用資金案。2005年5月18日，淮北市市容局環(huán)衛(wèi)處向淮北市公安局書面報案。接到報案后，淮北市公安局經(jīng)偵支隊以挪用資金罪對高尚進(jìn)行立案偵查，并將高尚逮捕。相山區(qū)檢察院檢察委員會討論該案時，承辦人孟憲君提出的是存疑不訴的意見，檢委會討論時，8名委員4人同意承辦人存疑不起訴的意見，另外4人的意見則是報請市檢察院決定。后高尚因涉嫌挪用資金、職務(wù)侵占犯罪被起訴。淮北市相山區(qū)人民法院一審以高尚在本案中沒有挪用職工集資建房款的行為等為由，判決高尚無罪。宣判后，淮北市相山區(qū)人民檢察院提出抗訴，認(rèn)為高尚的行為構(gòu)成挪用資金罪，一審判決高尚無罪屬認(rèn)定事實不當(dāng)，適用法律錯誤?；幢笔兄屑壢嗣穹ㄔ憾徴J(rèn)定高尚犯挪用資金罪，判處有期徒刑3年，緩刑5年，繼續(xù)追繳其犯罪所得71萬余元。此后，高尚一直不服生效判決，提出申訴。2013年11月，已退休多年的孟憲君到最高人民檢察院舉報自己辦錯了案，并稱此案由于受到了上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，致使無罪的高尚成了罪犯。此舉立即引起輿論高度關(guān)注。2014年11月20日，安徽省高級法院就此案進(jìn)行了再審。12月30日，安徽省高級法院作出再審宣判，認(rèn)定高尚的行為構(gòu)成挪用資金罪，維持對其判處有期徒刑3年、緩刑5年的量刑，同時改判對高尚挪用資金未歸還的62萬余元予以追繳（參見吳貽伙：《安徽淮北高尚挪用資金案再審宣判，罪名成立維持原判》，載《檢察日報》2014年12月31日；李光明：《退休檢察官“舉報自己辦錯案”真相調(diào)查》，載《法制日報》2014年12月22日）。如果當(dāng)時安徽省淮北市相山區(qū)檢察院及時更換公訴人，使一直認(rèn)為本案無罪的孟憲君退出辦案，并重新委任新的公訴人，那么就能既維護(hù)了檢察官獨立，又保證了檢察一體的實現(xiàn)。在試點單位中，浦東新區(qū)檢察院的做法值得肯定，即辦案組內(nèi)檢察官所辦案件由主任檢察官審核。主任檢察官同意或不同意承辦檢察官意見，都須通過書面明示的審核方式加以確定。審核意見與承辦檢察官意見發(fā)生分歧時，主任檢察官不能直接改變承辦檢察官的決定；承辦檢察官接受主任檢察官審核意見的，則視為承辦檢察官的意見，由承辦檢察官承擔(dān)辦案責(zé)任；承辦檢察官不接受主任檢察官審核意見的，主任檢察官無異議，可按承辦檢察官意見決定，主任檢察官承擔(dān)相應(yīng)的審核責(zé)任；審核意見和承辦意見不能統(tǒng)一的，主任檢察官認(rèn)為確需改變承辦檢察官決定的，須通過主任檢察官辦案組合議或者主任檢察官聯(lián)席會議討論后，報檢察長或檢委會討論決定，并歸入案件材料。?同注?。

四、主任檢察官的追責(zé)問題

如果把檢察權(quán)獨立界定為檢察院獨立，而忽視檢察官獨立，就必然導(dǎo)致檢察責(zé)任獨立難以確立。既然檢察獨立所講的是檢察院獨立，就意味著檢察責(zé)任也只能由檢察院承擔(dān)，是一種集體責(zé)任，從而檢察責(zé)任獨立就無法具體落實到每位檢察官身上。事實上每一個冤假錯案的背后，都有一大批制造冤假錯案的公檢法人員。追責(zé)是必須的，只有嚴(yán)格追責(zé)才能阻止更多的冤案發(fā)生，保障司法公正。中央政法委2013年8月《關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》明確提出，建立健全合議庭、獨任法官、檢察官、人民警察權(quán)責(zé)一致的辦案責(zé)任制，法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。同時還要求明確冤假錯案標(biāo)準(zhǔn)、糾錯啟動主體和程序。實行主任檢察官制度后，案件不用層層審批了，一方面解決了辦案檢察官沒有決定權(quán)的尷尬，另一方面也必然會出現(xiàn)檢察官權(quán)力過大，其權(quán)力如何監(jiān)督制約的問題。其中對主任檢察官所辦案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制是一項切實可行的做法，具有震懾力。但要保證責(zé)任追究真正落實，筆者認(rèn)為以下幾個問題還須明確：

（一）追責(zé)的范圍

強調(diào)錯案責(zé)任的終身追究，就必然涉及追責(zé)的范圍和錯案認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)問題。司法人員因為年齡、學(xué)歷、素養(yǎng)、閱歷、家庭背景、社會地位和價值觀的不同，會對同一案件產(chǎn)生不同的認(rèn)知。這是認(rèn)識相對性的表現(xiàn)。但認(rèn)識的相對性不能完全否定認(rèn)識的統(tǒng)一性。解決好錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、合理化問題，就要解決好認(rèn)識的相對性與統(tǒng)一性的難題。有的同志認(rèn)為，“在辦案過程中的認(rèn)識問題不應(yīng)作為追究司法人員責(zé)任的理由，因為事實與法律的評價者、裁判者必然擁有一定的自由裁量權(quán)，只要其根據(jù)法律和案件證據(jù)確信被追訴人有罪就是依法履行職責(zé)的表現(xiàn)，對此不應(yīng)追究其責(zé)任”?卞建林、張璐：《結(jié)合實踐深入研究刑訴法難點問題》，載《檢察日報》2015年1月6日。。“要追究司法者的責(zé)任，應(yīng)限于兩種情況，一是故意為之，二是顯有疏失，除此以外，屬于認(rèn)識領(lǐng)域的問題，不可因判斷有異而加以懲罰，以免損害司法上獨立人格之培養(yǎng)?！?張建偉：《法官錯案責(zé)任的撫今追昔》，載《人民法院報》2014年1月24日。上述觀點從理論上講并無不妥。但回到現(xiàn)實，我們看到目前在責(zé)任追究上存在的突出問題是：追責(zé)少，追責(zé)不到位。新京報記者曾盤點了近年10起曾引起關(guān)注的冤案發(fā)現(xiàn)，除趙作海案、浙江叔侄案、蕭山5青年搶劫殺人案等3起冤案已經(jīng)進(jìn)行追責(zé)外；其他案件均未明確啟動追責(zé)程序。?賈世煜、張婷、邢世偉：《冤案追責(zé)：10起案件3起已處理》，載《新京報》2014年12月18日。而根據(jù)浙江省高院院長的說法，在浙江的兩個案件中，沒有發(fā)現(xiàn)是故意制造冤案，只能在組織內(nèi)部按照黨紀(jì)政紀(jì)來問責(zé)。?宋識徑：《浙“叔侄冤案”責(zé)任人已按黨紀(jì)政紀(jì)問責(zé)》，載《新京報》2014年4月10日。據(jù)一些司法實務(wù)人士透露，現(xiàn)在一些地方的錯案責(zé)任追究條例或辦法早已“備而不用”了。?曾獻(xiàn)文：《錯案責(zé)任追究制度同樣面臨科學(xué)發(fā)展》，載《檢察日報》2009年1月21日。僅僅強調(diào)認(rèn)識的相對性，而否定認(rèn)識的統(tǒng)一性，那幾乎所有的冤假錯案件，都難以追究責(zé)任。認(rèn)定主觀過錯，既要避免客觀歸罪，防止錯案范圍的無限擴(kuò)大，又要防止辦案人員以認(rèn)識分歧、業(yè)務(wù)不熟等理由推脫責(zé)任。

最高檢2007年7月5日頒布的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》，以個人是否存在違法司法行為來決定是否實施責(zé)任追究的做法值得肯定。但該《條例》將執(zhí)法過錯界定為“檢察人員在執(zhí)法辦案活動中故意違反法律和有關(guān)規(guī)定，或者工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴(yán)重后果或者惡劣影響的行為”，回避了對重大過失違法行為能否追究責(zé)任的問題。最高法1998年9月4日頒布的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》則規(guī)定：“人民法院審判人員在審判、執(zhí)行工作中，故意違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī)，或者因過失違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī)造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任。”筆者認(rèn)為，在目前的司法環(huán)境和改革背景下，司法追責(zé)范圍不能太窄，既包含故意違法行為，也包括過失違法行為，符合我國現(xiàn)階段對司法責(zé)任追究的現(xiàn)實需求。因此，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為我國司法責(zé)任追究制度的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。

（二）追責(zé)的主體

目前司法責(zé)任追究的主體都是各級司法機(jī)關(guān)。這種事后“自我糾錯”基本局限在體系內(nèi)部，缺乏獨立調(diào)查力量的制衡。這讓當(dāng)事人對相關(guān)責(zé)任人或部門的追究困難重重?！霸俸玫牡叮部巢恢约旱牡栋?；再好的外科醫(yī)生，也難以給自己動大手術(shù)。”追究主體的錯位是錯案責(zé)任難以追究的主要原因之一。在主任檢察官制度試點改革中，各試點單位都把明確追責(zé)主體納入改革的視野。如深圳市區(qū)兩級檢察院作為廣東省檢察體制改革的試點單位，專門成立檢察官懲戒委員會，對執(zhí)法辦案活動中違反法律和有關(guān)規(guī)定，工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴(yán)重后果或者惡劣影響的行為，依法依規(guī)追究相關(guān)人員的紀(jì)律或法律責(zé)任。目前，市檢察院已草擬、修訂了《主任檢察官選任暫行辦法》、《檢察官管理暫行辦法》、《檢察官考核暫行辦法》、《檢察官懲戒暫行辦法》等，為改革提供制度保障。?劉芳、孟廣軍：《深圳檢察改革正式啟動》，載《中國青年報》2014年12月23日。但從目前試點的情況看，追責(zé)的主體大多仍限定在系統(tǒng)內(nèi)部。筆者認(rèn)為，追責(zé)主體與辦案主體應(yīng)當(dāng)分離。近期方案是：追責(zé)主體上提一級，即由辦理錯案的上級檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對案件承辦人追責(zé)；遠(yuǎn)期方案是：在人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會里設(shè)立司法官（法官、檢察官）懲戒委員會。即由法院、檢察院和黨委、人大、政協(xié)、紀(jì)委及有關(guān)權(quán)威的法律專家等組成司法官懲戒委員會，負(fù)責(zé)處理違法違紀(jì)司法官之責(zé)任追究。

（三）追責(zé)的程序

要防范責(zé)任倒查被虛置，就必須形成公開透明的程序機(jī)制?！板e案追究過程必須在執(zhí)行錯案追究程序公正、追究程序公開、保證充分申辯權(quán)利三個原則下進(jìn)行程序制度設(shè)計，切勿在追究法官錯案的同時制造新的錯案。”?丁文生：《錯案追究制的困境與反思》，載《廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第3期。2005年湖北京山佘祥林冤案震動全國，由湖北省紀(jì)委牽頭、湖北省檢察院參與組成了佘祥林案糾錯調(diào)查組，對當(dāng)年涉案的人員進(jìn)行調(diào)查。京山縣公安局110巡警大隊副大隊長潘余均是當(dāng)年佘祥林專案組成員之一，在專案組中名字排在最后。在審查期間潘上吊自縊，而在其上吊前還割破左腕，在附近墓碑上寫下“我冤枉”三個血字。經(jīng)辦冤案的民警自縊身亡，又再次給人以震撼。?李銳：《佘祥林案自殺民警親屬拒出殯恐死者背全部責(zé)任》，http://news.xinhuanet.com/legal/2005-05/27/content_3008146.htm。2013年3月，“浙江叔侄冤案”平反后，浙江省政法委立即啟動了追責(zé)程序，年底就對相關(guān)人員進(jìn)行了問責(zé)，但因處理結(jié)果不公開，至今還有人在媒體呼吁“‘浙江叔侄冤案’追責(zé)不能遙遙無期”。?印榮生：《“浙江叔侄冤案”追責(zé)不能遙遙無期》，載《新京報》2014年12月21日。問責(zé)的程序和處理結(jié)果的不公開，責(zé)任倒查制就失去了最重要的警示功能，因為其他辦案人員不能從中感受到問責(zé)的力度，也難以對其具體辦案行為形成倒逼的規(guī)范性效果。有的問責(zé)對象恰恰是現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果不能以嚴(yán)格的信息公開和程序透明做保障，就難保不會出現(xiàn)官官相護(hù)。筆者認(rèn)為，追責(zé)程序要克服目前的行政化運作特點，司法官懲戒委員會應(yīng)當(dāng)以公開聽證（涉及國家秘密和隱私的除外）的方式對追責(zé)案件進(jìn)行審查，并保證司法人員、涉案當(dāng)事人和有關(guān)人員在聽證會上享有辯解、控告或者提供證據(jù)的機(jī)會或權(quán)利。

五、結(jié)語

孟建柱同志2014年7月15日在司法體制改革試點工作座談會上指出：“當(dāng)前，司法體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，面臨的大多是難啃的‘硬骨頭’。特別是完善司法責(zé)任制等4項改革，涉及深層次的體制調(diào)整，難度很大。”?孟建柱：《扎實推進(jìn)司法體制改革試點工作努力提高新形勢下政法工作能力和水平》，載《法制日報》2014年10月9日。最高檢2015年2月15日印發(fā)的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）指出：“深化檢察官辦案責(zé)任制改革。以落實和強化檢察官執(zhí)法責(zé)任為重點，完善主任檢察官辦案責(zé)任制，科學(xué)界定主任檢察官、副檢察長、檢察長和檢察委員會在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限。建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案組織，完善檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案責(zé)任體系?！惫P者相信，只要認(rèn)真吸取以往改革失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，統(tǒng)一認(rèn)識，消除分歧，勇于實踐，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和最高檢的強力推進(jìn)下，科學(xué)、合理的主任檢察官辦案責(zé)任制改革是一定能構(gòu)建起來的。