閆金山，烏 靜

(內(nèi)蒙古科技大學(xué) 文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

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福利國家的政府公共服務(wù)職能變遷
——一個(gè)福利意識(shí)形態(tài)的視角解析

閆金山，烏 靜

(內(nèi)蒙古科技大學(xué) 文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

文章主旨在于探析福利意識(shí)形態(tài)與政府公共服務(wù)職能變遷之間的關(guān)系。通過對(duì)西方社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)演變中國家角色轉(zhuǎn)變的分析發(fā)現(xiàn)，政府公共服務(wù)職能的變遷實(shí)際上受到社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)的價(jià)值引導(dǎo)，其變遷趨勢(shì)表現(xiàn)為公共服務(wù)職能重心不斷“下移”，這既是政府對(duì)民眾社會(huì)福利需要的有效回應(yīng)，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的目的所在。為此，我國的政府公共服務(wù)職能建設(shè)也應(yīng)該考慮當(dāng)前的社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)，以為切實(shí)提高政府公共服務(wù)效能。

意識(shí)形態(tài)；福利意識(shí)形態(tài)；公共服務(wù)職能

一、意識(shí)形態(tài)的價(jià)值引導(dǎo)功能

當(dāng)人們使用“意識(shí)形態(tài)”一詞時(shí)，很自然地將意識(shí)形態(tài)與國家體制、政治統(tǒng)治聯(lián)系起來，尤其是在我國的話語體系中總是有意無意將意識(shí)形態(tài)看成是政治統(tǒng)治者的意志，但具體的內(nèi)容指涉卻常常模糊不清。究其根本原因，主要是因?yàn)檫@個(gè)概念自兩個(gè)世紀(jì)前產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了多次迂回的演化。

意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生于18世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期的法國，它是由哲學(xué)家特拉西(A.D.Tracy)最先提出，其目的是要對(duì)人們的思想觀念經(jīng)行實(shí)證分析[1]31，以反對(duì)封建世俗以及教會(huì)宣揚(yáng)的認(rèn)知源自“天啟”的觀念。拿破侖執(zhí)政法國以后，由于以特拉西為代表的啟蒙思想家所宣揚(yáng)的平等、自由、共和等進(jìn)步理念與其獨(dú)裁統(tǒng)治不符，于是拿破侖便壓制以特拉西為代表的國家研究院的一批啟蒙思想家，攻擊矛頭指向特拉西奉行的意識(shí)形態(tài)實(shí)證研究，將意識(shí)形態(tài)視作是反對(duì)新政權(quán)的形而上的主觀臆想。自此之后，意識(shí)形態(tài)由一個(gè)中性概念變成了一個(gè)具有強(qiáng)烈價(jià)值指涉的概念，并且與政治權(quán)力相關(guān)。19世紀(jì)中期，馬克思和恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中將意識(shí)形態(tài)和青年黑格爾學(xué)派的思想聯(lián)系起來并予以批判，認(rèn)為青年黑格爾學(xué)派倚重思想觀念的觀點(diǎn)是意識(shí)形態(tài)的[2]23。由于經(jīng)典馬克思主義思想和實(shí)踐的傳播，意識(shí)形態(tài)的價(jià)值相關(guān)性獲得了很大的強(qiáng)化和認(rèn)同。后來，雖然曼海姆有意在對(duì)意識(shí)形態(tài)批判的基礎(chǔ)上發(fā)展他的知識(shí)社會(huì)學(xué)，試圖將意識(shí)形態(tài)分析再次拉回它的起初中性特質(zhì)，但從實(shí)踐來看，意識(shí)形態(tài)始終保持著很強(qiáng)的價(jià)值關(guān)聯(lián)性。

回溯意識(shí)形態(tài)的早期歷史可以發(fā)現(xiàn)，意識(shí)形態(tài)概念有兩種發(fā)展取向：一種以特拉西為代表，其意識(shí)形態(tài)就是對(duì)觀念的客觀分析，其實(shí)質(zhì)是崇尚理性和科學(xué)，反對(duì)宗教和封建權(quán)威；另一種是以經(jīng)典馬克思主義為代表，或認(rèn)為意識(shí)形態(tài)是“神志不清”的人將社會(huì)變革寄予觀念變遷的遐想，或?qū)⒁庾R(shí)形態(tài)看作是類似宗教的觀念，充當(dāng)粉飾統(tǒng)治、麻痹人民的精神鴉片。而在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域，一方面由于馬克思主義理論和實(shí)踐的廣泛影響，加強(qiáng)了意識(shí)形態(tài)的價(jià)值色彩，另一方面因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)的內(nèi)容(觀念、態(tài)度、價(jià)值)在本質(zhì)上是源自于具有主觀價(jià)值取向的行動(dòng)者，意識(shí)形態(tài)從根本上很難完全擺脫主觀性。所以，從總體的研究狀況來看，將意識(shí)形態(tài)看成是一個(gè)具有價(jià)值指涉概念的研究相對(duì)占主流，這個(gè)向度的研究者主要圍繞意識(shí)形態(tài)的特征揭示其對(duì)人類行為和社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。

在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，關(guān)于意識(shí)形態(tài)的研究也很有影響。韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中表達(dá)了經(jīng)濟(jì)倫理意識(shí)對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。韋伯指出“近代資本主義擴(kuò)張的動(dòng)力首先并不是用于資本主義活動(dòng)的資本額的來源問題，更重要的是資本主義精神的發(fā)展問題。不管在什么地方，只要資本主義精神出現(xiàn)并表現(xiàn)出來，它就會(huì)創(chuàng)造出自己的資本和貨幣供給來作為達(dá)到自身目的的手段”。[3]44曼海姆則在《意識(shí)形態(tài)與烏托邦》一書中區(qū)分了意識(shí)形態(tài)的特殊概念和總體概念，其中，作為特殊概念的意識(shí)形態(tài)通常與利益心理學(xué)聯(lián)系在一起，是指只通過分析個(gè)人或其集團(tuán)的社會(huì)狀況這樣一種間接的途徑理解對(duì)手的主張，具有將既存事物合法化的傾向[4]56；森斯在其抽象的AGIL模式分析中指出，任何行動(dòng)系統(tǒng)都必須滿足四個(gè)(適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合、維持模式)基本的功能需求，其中，文化因素確保模式維持功能[5]393-399，這實(shí)際上表明了價(jià)值觀念在社會(huì)變化中的作用?？梢姡M管韋伯、曼海姆、帕森斯對(duì)于思想觀念作用的觀點(diǎn)存在差異，但他們都強(qiáng)調(diào)了思想觀念在維持社會(huì)運(yùn)行、推動(dòng)社會(huì)變革方面發(fā)揮的重要作用。以此推理，要了解一個(gè)社會(huì)的福利狀況，理解其普遍流行的福利意識(shí)形態(tài)還是非常有必要的。

二、福利國家福利意識(shí)形態(tài)的歷史演變

社會(huì)福利從本質(zhì)上講是對(duì)社會(huì)福利資源的再分配，分配的路徑是構(gòu)筑社會(huì)政策，而作為公意表達(dá)的社會(huì)政策自然與社會(huì)的基本價(jià)值取向具有密切的關(guān)系。因此，福利的分配與供給勢(shì)必與社會(huì)主流的價(jià)值觀念緊密相關(guān)，而這些普遍價(jià)值則構(gòu)成了一定時(shí)期的社會(huì)意識(shí)形態(tài)內(nèi)核。20世紀(jì)中期以后，建設(shè)福利國家成為戰(zhàn)后資本主義國家最鮮明的意識(shí)形態(tài)表現(xiàn)，隨之資本主義內(nèi)部的意識(shí)形態(tài)爭論圍繞福利國家開始興起。在《福利與意識(shí)形態(tài)》一書中，喬治(George)和維爾丁(Wilding)首次提出福利意識(shí)形態(tài)，主要指社會(huì)思潮中有關(guān)福利的論述思想[6]20。目前，關(guān)于福利意識(shí)形態(tài)尚沒有形成一個(gè)明確的概念，但通過上文對(duì)意識(shí)形態(tài)及其與社會(huì)福利關(guān)系的分析，還是能夠明確福利意識(shí)形態(tài)的基本內(nèi)容。福利意識(shí)形態(tài)是指一定時(shí)期人們看待社會(huì)福利的一套相對(duì)穩(wěn)定的觀念、態(tài)度和思想價(jià)值體系。從功能看，具有引導(dǎo)社會(huì)福利政策制定并能使其合理化或合法化。

雖然福利意識(shí)形態(tài)概念出現(xiàn)較晚，但其所涵蓋的福利思想理念卻源遠(yuǎn)流長。雖歷經(jīng)移變，但根據(jù)國家在福利提供中的角色，大體上可以將福利意識(shí)形態(tài)的演變分為三個(gè)階段，即福利自致時(shí)期、福利國家提供時(shí)期以及福利社會(huì)提供時(shí)期(表1)。之所以依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于福利、意識(shí)形態(tài)與國家的關(guān)系，因?yàn)槊恳环N意識(shí)形態(tài)都有關(guān)于國家在社會(huì)福利提供方面的角色期待，而且從現(xiàn)代福利思想和實(shí)踐模式的發(fā)展過程來看，國家參與福利供給是一個(gè)歷史現(xiàn)象，經(jīng)歷了一個(gè)從輔助者、主導(dǎo)者以及積極協(xié)助者的角色轉(zhuǎn)變過程。當(dāng)然，這樣的劃分也不是絕對(duì)的，事實(shí)上很難找出一個(gè)完全相符的國家福利角色與其相對(duì)應(yīng)，而更多的是一種角色混合，這里的分析也僅僅是出于一種理想類型的考慮以便利于理論分析。

表1 西方國家福利意識(shí)形態(tài)的演化階段

從經(jīng)濟(jì)史和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展歷程來看，在1929年至1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，西方社會(huì)一直視“薩伊定律”為金科玉律，古典自由主義和新自由主義(New liberalism)始終都主張政府最小干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場的效率、公平和自發(fā)調(diào)節(jié)功能。作為一種意識(shí)形態(tài)，自由主義認(rèn)為市場為每個(gè)人都提供了均等的機(jī)會(huì)，勤奮努力的人可以通過自己的奮斗而自致獲得較好的收入，懶惰的人則只能被甩在社會(huì)底層，如果政府對(duì)市場分配的貧富結(jié)果進(jìn)行人為的干預(yù)反而會(huì)損害個(gè)人的權(quán)利和自由。所以，社會(huì)福利只能提供給那些由于身體疾患而失去勞動(dòng)能力的人，英國的新、舊《濟(jì)貧法》充分反映了這種福利意識(shí)形態(tài)。在這種自致福利意識(shí)形態(tài)的影響下，政府的福利服務(wù)只有在個(gè)人、家庭、教會(huì)以及慈善救助組織無法滿足福利需要時(shí)才會(huì)提供，并且以嚴(yán)格的家計(jì)審查為依據(jù)。20世紀(jì)30年代，福利意識(shí)形態(tài)的發(fā)展發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，一方面，市場無法有效回應(yīng)資本主義所經(jīng)歷的重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，另一方面，由于先前已經(jīng)傳播的社會(huì)民主主義、德國歷史學(xué)派以及福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，人們普遍認(rèn)識(shí)到借助政治手段對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)是必要的，更為直接的是凱恩斯的有效需求管理理論為西方社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變提供了強(qiáng)有力的支持。二戰(zhàn)之后，相繼出現(xiàn)的“貝弗里奇報(bào)告”和馬歇爾的公民權(quán)利理論更是確立了國家福利提供的制度框架和價(jià)值基礎(chǔ)，西方主要發(fā)達(dá)資本主義國家紛紛構(gòu)建福利國家，在國民救助、保險(xiǎn)、健康照顧、教育等諸多領(lǐng)域國家開始主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任?？梢?，福利國家觀念隱含的理念是社會(huì)因素而不是個(gè)人因素是造成福利需要的主要原因，因此，國家應(yīng)該率先回應(yīng)人們的福利需要。20世紀(jì)70年代末，福利國家在經(jīng)歷了一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期之后開始出現(xiàn)危機(jī)，凱恩斯主義受到了挑戰(zhàn)，以哈耶克、弗里德曼為代表的新自由主義者對(duì)經(jīng)濟(jì)滯漲的回應(yīng)是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)是由國家過度干預(yù)造成的，應(yīng)該恢復(fù)市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭，支持新自由主義的撒切爾政府和里根政府實(shí)施以削減國家福利和私有化為指向的社會(huì)政策，但是政策的實(shí)施，并未解決資本主義國家發(fā)展中遇到的最棘手的充分就業(yè)問題。90年代中期以后，新自由主義(Neo liberalism)推行的削減福利政策引起了民眾普遍的不滿，也使得社會(huì)民主黨勢(shì)頭崛起。1997年英國工黨上臺(tái)執(zhí)政，以安東尼·吉登斯為首席顧問的布萊爾政府積極推行“第三條道路”，其倡導(dǎo)的福利模式主張以社會(huì)投資解決就業(yè)問題，強(qiáng)調(diào)無責(zé)任即無權(quán)利。以第三條道路為內(nèi)核的福利意識(shí)形態(tài)擯棄福利完全由國家提供，主張應(yīng)該由國家、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)福利責(zé)任，福利供給也應(yīng)該由政府與其他社會(huì)主體一起通過合作來提供。由此可見，福利意識(shí)形態(tài)中的政府角色已經(jīng)由完全的提供者變成了一個(gè)主導(dǎo)參與協(xié)助者，福利受助方式也不是完全的普享，而是基于公民權(quán)利基礎(chǔ)上的目標(biāo)定位，目的是將福利提供給那些福利需要人群，而不僅僅是社會(huì)底層人群。

三、政府公共服務(wù)職能變遷的福利意識(shí)形態(tài)視角分析

顧名思義，政府公共服務(wù)職能就是政府具有向社會(huì)提供非營利性、非排他性服務(wù)的義務(wù)。公共服務(wù)職能是政府應(yīng)該承擔(dān)和必須承擔(dān)的職能。亞里士多德指出：“凡人由于本性或由于偶然而不歸屬于任何城邦的，他如果不是一個(gè)鄙夫，那就是一位超人”，城邦生活的目的在于“追求自足而至善的生活”，而要達(dá)到每個(gè)人的良善，城邦也必須滿足個(gè)人靠自己無法滿足的需要[7]6。盧梭的人民主權(quán)思想表達(dá)了這樣一個(gè)觀念，國家的一切權(quán)利屬于人民，政府和官吏是人民委任的，人民有權(quán)委任他們，也有權(quán)撤換他們，委任和撤換的理由是看其是否遵從公共意志，滿足人民的需要。從這個(gè)意義講，政府公共服務(wù)職能本質(zhì)上是對(duì)民眾需要的有效回應(yīng)，而回應(yīng)方式則是主要通過社會(huì)政策的制定和實(shí)施。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)，人們的需要千差萬別，政府不可能完全滿足每個(gè)人的需要，理想的方式只能是邊沁式的盡可能滿足最大多數(shù)人的需要。所以，政府公共服務(wù)一定是對(duì)社會(huì)主流價(jià)值訴求的回應(yīng)，而這個(gè)主流價(jià)值就是最大多數(shù)人的價(jià)值。

福利國家建設(shè)以前，社會(huì)福利的受助對(duì)象主要是社會(huì)的底層人群，他們是以完全的弱勢(shì)群體身份出現(xiàn)的，所以福利的主流話語掌握在社會(huì)上層和中層人群手中，福利受助者的身份常常被標(biāo)簽化，政府的公共服務(wù)很少提供給底層人群。社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)內(nèi)容的一個(gè)重要方面是對(duì)福利受助對(duì)象接受福利的評(píng)價(jià)，從評(píng)價(jià)主體性看，表現(xiàn)為自我對(duì)他者。所以，福利意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變很大程度上取決于接受福利的人數(shù)，接受人數(shù)增加，彼時(shí)的他者就會(huì)變成此時(shí)的自我，對(duì)福利的看法、態(tài)度也會(huì)相應(yīng)地變化，作為回應(yīng)公眾訴求的政府公共服務(wù)肯定會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)馬歇爾的公民權(quán)利在福利國家得到普遍的認(rèn)可之后，福利意識(shí)形態(tài)發(fā)生了顯著的變化，主要表現(xiàn)在：伴隨著福利受助對(duì)象由底層人群向中間群體擴(kuò)展，個(gè)人自致福利觀念逐漸被國家福利觀念和社會(huì)福利觀念所取代，由此，政府的公共服務(wù)開始面向整個(gè)社會(huì)大眾，在服務(wù)資源的供給方面，也開始積極尋求與社會(huì)的合作。以上從福利意識(shí)形態(tài)演變中推導(dǎo)出的政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，在公共管理學(xué)的相關(guān)研究中也得到了證實(shí)。萬方將西方政府公共服務(wù)職能的變遷劃分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段的政府公共服務(wù)職能定位主要是保護(hù)個(gè)人在市場中的權(quán)利和義務(wù)，第二階段的公共服務(wù)職能擴(kuò)展至社會(huì)福利保障領(lǐng)域，第三個(gè)階段的政府公共服務(wù)職能尋求與市場、社會(huì)的結(jié)合[8]99-102，這在一定程度上表明政府公共服務(wù)職能開始由發(fā)展市場力量向保護(hù)社會(huì)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)職能重心開始下沉。

四、結(jié) 論

西方社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)演變與其政府公共服務(wù)職能變遷具有一致性，這實(shí)際上反映了政府對(duì)民眾社會(huì)需要的有效回應(yīng)，服務(wù)型政府建設(shè)所要求的公共職能轉(zhuǎn)型從根本上講就是要滿足人們的需要。所以，福利意識(shí)形態(tài)無疑為政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型指明了方向，如果通過政府公共服務(wù)將其付諸實(shí)踐，意識(shí)形態(tài)的價(jià)值導(dǎo)向功能將大大促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

對(duì)于我國的政府公共服務(wù)職能建設(shè)，黨的十六屆六中全會(huì)在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確提出，將“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。黨的十七屆二中全會(huì)在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共服務(wù)，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。透過西方社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)演變看待政府公共服務(wù)職能的變遷，我們認(rèn)為，要加強(qiáng)我國政府公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)的效能，必須切實(shí)考慮當(dāng)下我國的社會(huì)福利意識(shí)形態(tài)，因?yàn)楣卜?wù)職能的發(fā)揮其目的就是要政府主動(dòng)滿足民眾的社會(huì)福利需要。

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(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對(duì) 祁 剛)

Study on the Function Changes of Government′s Public Service——From the Perspective of the Social Welfare Ideology

YAN Jin-shan,WU Jing

(College of Humanities and law,Inner Mongolia University of Science and Technology,Baotou 014010,China)

This paper is to analyze the relationship between welfare ideology and the function changes of government′s public service.Through analyzing the change of national roles in the evolution of western social welfare ideology,it is easy to find the change of government′s public service function is actually guided by the social welfare ideology and the tendency of evolution shows the focus of public service function gradually goes down which is the purpose of building a service-oriented government.For this reason,the construction of public service functions of our government should consider the current social welfare ideology to improve the effectiveness of public services.

ideology;social welfare ideology;government′s public service function

2014-07-02

內(nèi)蒙古科技大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目(2011NCW019)

閆金山(1982-)，男，甘肅武威人，講師，博士研究生，主要從事社會(huì)福利研究。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.01.016

D035

A

1672-9617(2015)01-0069-04