■張 峰

建設法治中國，道路問題最重要。那么，什么是中國特色社會主義法治道路呢？黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）雖然第一部分的標題就是“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”，但似乎并沒有給中國特色社會主義法治道路下一個定義。怎么認識這個問題？習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班上的講話中提供了線索［1］，也就是說，我們理解中國特色社會主義法治道路，首先要清楚中國特色社會主義道路的定義。這就是黨的十八大報告的一段表述：“中國特色社會主義道路，就是在中國共產黨領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發(fā)展社會生產力，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明，促進人的全面發(fā)展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家?！保?］

如果參照這個定義，十八屆四中全會 《決定》對全面推進依法治國總目標的展開表述實際上就是中國特色社會主義法治道路的定義：“這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化?！币罁@個定義我們可以看出，中國特色社會主義法治道路由核心要義、發(fā)展目標、工作布局、重點任務、主要目的五個方面所構成。下面予以詳釋。

一、中國特色社會主義法治道路核心要義

習近平總書記關于《決定》的說明，明確指出中國特色社會主義法治道路的核心要義是三個方面：黨的領導，中國特色社會主義制度，中國特色社會主義法治理論。這也就是《決定》關于中國特色社會主義法治道路定義的頭三句話“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。這是堅持走中國特色社會主義法治道路首先要明確和把握的。

（一）堅持中國共產黨的領導

堅持走中國特色社會主義法治道路，首先必須確定領路者就是中國共產黨，必須解決黨和法治的關系這一法治建設的核心問題。為什么全面依法治國必須由中國共產黨領導呢？眾所周知，中國共產黨是一個靠打破舊法統(tǒng)武裝奪取政權的政黨，這樣一個黨在掌握全國政權后會不會重視法制，這是當時人們所關心的問題。事實上，新中國成立之初，中國共產黨在廢除舊法統(tǒng)的同時，初步奠定了社會主義法治的基礎。其標志性的事件，就是1949年第一屆全國政協(xié)制定了具有臨時憲法性質的 《共同綱領》，五年之后1954年第一屆全國人大制定了新中國的憲法，史稱“五四憲法”。毋庸諱言，中國共產黨后來在法治建設上走過彎路，正是這種曲折的經歷使我們黨認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。今天我們不能因為中國共產黨歷史上在法制問題上犯過錯誤就懷疑和質疑其領導法治建設的資格和能力，恰恰相反，正是因為有過這樣的錯誤和曲折，中國共產黨才會更加重視法治在治國理政中極為重要的作用，才更有能力有經驗全面推進依法治國。改革開放以來法治建設不斷進展的事實證明了這一點。所以，習近平總書記指出：“依法治國是我們黨提出來的，把依法治國上升為黨領導人民治理國家的基本方略也是我們黨提出來的，而且黨一直帶領人民在實踐中推進依法治國?！保?］

在黨的領導和依法治國的關系問題上，有兩個命題要處理好。一是“黨大還是法大”的命題。這是個偽命題。之所以說是偽命題，不僅在于它把屬于政治組織范疇的政黨和屬于制度范疇的法律兩個不同的概念放在一起比較，不合邏輯，更在于它設置了一種兩難選擇的陷阱，不管怎么選擇都會落入圈套：你如果堅持黨的領導，就說你是主張黨比法大，你就沒有誠意實行依法治國；你如果強調依法治國，那就是說法比黨大，你就應該放棄黨的領導。提出這個偽命題的真實意圖在于把黨的領導和依法治國對立起來，視為不可兼容的兩個選項。對此，我們針鋒相對地強調：黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，需要秉持法律這個準繩、用好法治這種方式。二是“權大還是法大”的命題。這是個真命題。這個命題真就真在現實生活中確有一些領導干部違法行使權力，甚至以言代法、以權壓法、徇私枉法，在人民群眾中造成權比法大的惡劣影響。必須強調，黨的領導是黨作為一個執(zhí)政整體而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部，必須服從和遵守憲法、法律，做到在法治之下,而不是在法治之外,更不是在法治之上想問題、作決策、辦事情。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力。

（二）堅持中國特色社會主義制度

我國憲法規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！弊咧袊厣鐣髁x法治道路，必須堅持和完善我國的根本政治制度和基本政治制度。我國政治制度中與中國特色社會主義法治道路關系最為密切的是人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。走中國特色社會主義法治道路，首先要與時俱進完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家做主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。新形勢下，與時俱進完善人民代表大會制度的著力點在于：完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；加強人大對立法工作的組織協(xié)調等。走中國特色社會主義法治道路，還要加強社會主義協(xié)商民主制度建設。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是具有鮮明中國特色的社會主義政黨制度。以這一制度為基礎，黨的十八大提出 “社會主義協(xié)商民主制度”新概念。十八屆三中全會作出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

（三）貫徹中國特色社會主義法治理論

習近平總書記系列重要講話是中國特色社會主義理論體系的最新成果。因此，《決定》在全面推進依法治國的指導思想中明確提出 “深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神”。

十八屆四中全會的《決定》和習近平總書記關于決定的說明、在全會上的重要講話、在省部級領導干部班上的重要講話，實際上已經確立了中國特色社會主義法治理論的基本框架和主要內容。

我國正處于社會主義初級階段，這是中國最大最基本的國情。全面推進依法治國，必須從我國實際出發(fā)，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)。發(fā)展中國特色社會主義法治理論，要學習借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。

二、建設中國特色社會主義法治體系

這是中國特色社會主義法治道路的重要取向，習近平總書記將其稱為總攬全局、牽引各方的總抓手。它由五個方面的體系所構成，一是完備的法律規(guī)范體系，既包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的法律體系，也包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在內的社會規(guī)范體系。二是高效的法治實施體系，其中最重要的是憲法實施，也包括建立健全執(zhí)法、司法、守法等方面的體制機制。三是嚴密的法治監(jiān)督體系。四是有力的法治保障體系。五是完善的黨內法規(guī)體系，是指以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)支撐的黨內法規(guī)制度體系。

中國特色社會主義法治體系實際上是個“大法治”體系，其范圍已經遠遠超出了“中國特色社會主義法律體系”概念。其明顯的表現主要有兩點。

一是將市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在內的社會規(guī)范體系納入法律規(guī)范體系作為其重要組成部分。這樣做的好處之一是使得社會管理的許多無法律規(guī)定，而且也不一定需要有法律規(guī)定的方面，也能夠在法治化的軌道上運行。比如，十八屆四中全會《決定》有一個很重要的提法 “推進社會主義民主政治法治化”，其中也包括人民政協(xié)工作的法治化，但我國目前并沒有關于人民政協(xié)的法律，人民政協(xié)是“依章程履行職能”。依照“大法治”的概念來看，法治化包括法律化，但不等同于法律化。人民政協(xié)的章程、關于民主監(jiān)督的工作規(guī)程性制度屬于法律規(guī)范體系，從更大的范圍看也屬于中國特色社會主義法治體系。學術界也有把人民政協(xié)章程視為“軟法”的看法。因此，人民政協(xié)依據政協(xié)章程運作，也屬于法治化。

二是將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系。黨內法規(guī)體系屬于執(zhí)政黨內部的法治體系，它同國家層面的法治體系既有聯系又有區(qū)別，因此《決定》在表述時又多用一個“形成”來表達這種關系。將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，這里面有很深的考慮。大家知道，我國現行憲法關于中國共產黨領導地位的規(guī)定是在序言中，并沒有條文化，沒有形成黨如何實施領導的具體規(guī)定。而關于黨的領導作用較為具體的規(guī)定又主要是在 《中國共產黨章程》中。

有學者認為，中國實際上是有兩個憲法，一個是《中華人民共和國憲法》，一個是《中國共產黨章程》，這種觀點雖然未被正式認可，但不是沒有一點道理。我國是黨和國家一體化架構，過去我們將黨章也視為具有根本法地位，例如鄧小平同志1978年12月在中央工作會議上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”［4］也許正是由于這個原因，過去在修改憲法時，能夠在黨章中明確規(guī)定的，不一定都要在憲法中重復。但由此也產生了一個問題，即黨內法規(guī)同國家法律的銜接問題?！稕Q定》注意到了這個問題，并且實現了一個最大的銜接，就是將“形成完善的黨內法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，對于全面從嚴治黨特別是反腐敗斗爭，作用更為明顯。

三、全面推進依法治國工作布局

走中國特色社會主義法治道路，必須布好局、謀好策?！皥猿忠婪ㄖ螄?、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是十八屆三中全會《決定》提出來的，十八屆四中全會《決定》予以重申的，習近平總書記將其概括為 “全面推進依法治國工作布局”，并且指出：“全面推進依法治國是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上著力，在一體建設上用勁。”［3］

堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式，依法行政是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進的根本要求在于，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同政府依法履行職能、開展工作統(tǒng)一起來。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政三者中，依法執(zhí)政處于中心樞紐地位，既關系到依法治國基本方略能否得到實施，也關系到依法行政能否順利開展。

黨如何做到依法執(zhí)政呢？具體來說，就是《決定》提出的“四善于”。一是善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的主張主要通過黨的政策來體現。二是善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。黨管干部是黨的領導的一項重要原則，但黨管干部不僅表現為要管好各級黨組織的干部，也表現為向國家政權機關舉薦干部，并且要履行必要的法定程序選舉和任命。這是中國共產黨執(zhí)政地位的合法性根據，必須堅持并不斷完善。三是善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。黨對國家和社會的領導在很大程度上不是直接的，而是間接的，是通過國家政權機關如人大和政府來實現的。因此，發(fā)揮國家政權機關的作用就顯得非常重要。例如，全國人民代表大會是最高國家權力機關，中共中央領導的不是全國人民代表大會，而是全國人大常委會黨組。因此，《決定》指出“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”。四是善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。堅持民主集中制既能保證地方和基層充滿活力發(fā)揮積極作用，又能保證中央政令暢通實施統(tǒng)一領導。

堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。建設社會主義法治國家，既是全面推進依法治國的根本目的，也是中華人民共和國作為一個國家在世界的形象，必須維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威。法治政府基本建成，是到2020年全面建成小康社會的重要指標之一，其基本標準是職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。法治社會是全民法治觀念普遍增強、社會主義法治精神得以弘揚、形成守法光榮、違法可恥氛圍的社會。法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成。其中法治政府建設是最重要的環(huán)節(jié)，既關系到法治國家的形象，也關系到法治社會的培育。建設法治政府，必須以規(guī)范和約束政府的公權力為重點，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，全面推進政務公開，加大監(jiān)督力度，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究。

四、全面推進依法治國重點任務

“實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，習近平總書記將其概括為“全面推進依法治國重點任務”，并且要求“全面推進依法治國，必須從目前法治工作基本格局出發(fā)，突出重點任務，扎實有序推進”。［3］

科學立法，關鍵是提高立法質量?！稕Q定》要求：“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護?！?“良法”、“善治”，是《決定》中出現的兩個深受群眾喜歡的新詞，并且有新的含義。所謂良法，雖然法學上有其特定的含義，但主要是指合乎道德、具有深厚道德基礎、更多體現道德理念和人文關懷的法律。因為只有這樣的法律才能被更多人自覺遵行。所謂善治，是指以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用。因此，堅持依法治國和以德治國相結合是一個重要原則，旨在實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

嚴格執(zhí)法，重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。公正司法，就是要堅持公正是法治的生命線，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值。如果不堅持司法公正，無辜群眾就可能有牢獄之災，甚至會腦袋落地！要堅決糾正冤假錯案。知錯就改是我們共產黨人的一個本質特征。人民群眾受到冤屈，我們不能為保住自己的面子推諉責任，而是要有深深的自責和反省，趕緊去補救。這才是共產黨人的立場和態(tài)度。要杜絕暗箱操作，堅決遏制司法腐敗。

全民守法，就是要讓法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，實現全民守法。

五、促進國家治理體系和治理能力現代化

這可以視之為中國特色社會主義法治道路的主要目的?！稕Q定》在中國特色社會主義法治道路的定義中特意提到 “國家治理體系和治理能力現代化”，實際上表明了十八屆三中全會提出全面深化改革與十八屆四中全會提出全面推進依法治國作為姊妹篇的內在聯系。

依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。這是因為，法律是治國之重器，法治是治國理政不可或缺的重要手段。人類有許多發(fā)明，法律是人類最大的發(fā)明，別的發(fā)明使人類學會了如何駕馭自然，而法律則使人類學會了如何駕馭自己。小智治事，中智治人，大智立法。我們講的國家治理體系，是在黨領導下管理國家的制度體系，本身就包含法律法規(guī)安排?！胺ㄖ误w系是國家治理體系的骨干工程”。我們講的國家治理能力，本身就包含著依法辦事意識，善于運用法律治理國家的能力。

法治化是實現國家治理現代化的必然要求。全面推進依法治國，是國家治理現代化的重要標準之一?！叭嗣裾搲睂?20位專家學者的問卷調查顯示，就“你認為國家治理體系與治理能力現代化首要標準是什么”問題，67.3%的受訪專家認為是 “憲法和法律成為公共治理的最高權威”。這大體上可以反映出我國學者對法治化與國家治理現代化關系的基本共識。也就是說，堅持依法治國，有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于在法治軌道上不斷深化改革。改革和法治的關系是需要著力處理好的一個問題。十八屆三中全會提出“凡屬重大改革要于法有據”之后，在一定程度上引起了誤解。有人認為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。也有人認為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。這兩種觀點注意到了改革和法治的矛盾性，但都是不全面的。我們需要做到的是將二者統(tǒng)一起來，既在法治下推進改革，又在改革中完善法治，使之發(fā)揮“車之兩輪”的相互配合作用。其基本要求是，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有根據為由遲滯改革。立法主動適應改革很重要。

全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。這是十八屆四中全會《決定》一句分量很重的話。中國共產黨不輕言“革命”，在黨的歷史上我們能夠稱之為革命的，必須是能夠使全黨全國各族人民都行動起來并且推動歷史進步的偉大活動。已經進行過的革命大體上是兩次，一次是武裝奪取政權的暴力革命，成果是建立起了新中國；一次是在新的時代條件下進行的改革開放，成果是使社會主義的中國迅速發(fā)展起來。鄧小平同志明確把改革叫作“中國的第二次革命”。

今天，黨中央又提出了全面推進依法治國這一國家治理領域的革命，我們可以視之為“中國的第三次革命”。與前兩次革命不同的是，這場革命是發(fā)生在國家治理領域的革命，是服務于全面深化改革總目標的，是中國第二次革命的延伸和深化。全面依法治國既然叫作一場革命，既說明了它的艱巨性和困難性，也表明了我們要走的中國特色社會主義法治道路的獨特性。

在這一點上，習近平總書記的考慮是很深的。縱觀世界上已經實現現代化的國家，所走的法治道路主要有兩種模式：一種是英國、美國、法國等西方國家，主要是自下而上社會演進模式，經過一二百年乃至二三百年內生演化，逐步實現法治化，政府對法治的推動作用相對較小。另一種是新加坡、韓國、日本等國家，主要是政府自上而下在幾十年時間快速推進法治化的模式，政府對法治的推動作用很大。我國與他們不同，我們要在短短幾十年時間內在13億人口的大國實現社會主義現代化，必須自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化。

為此，我國就要實現全黨全國各族人民的總動員，按照以習近平同志為總書記的黨中央的頂層設計和戰(zhàn)略部署，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，積極實踐，開拓進取，扎實工作，為建設法治中國而奮斗！

［1］擔負起全面依法治國的重大責任——論學習貫徹習近平在省部級專題研討班重要講話［N］.人民日報，2015—02—03.

［2］十八大以來重要文獻選編［M］.北京：中央文獻出版社，2014（上）.

［3］習近平.加快建設社會主義法治國家［J］.求是,2015,（1）.

［4］鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1994.