■張智勇 楊再惠

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村土地制度就一直是決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的首要因素之一。不論是黨和國(guó)家決策部門(mén)，還是理論界,為此都進(jìn)行了各種各樣的探索。在新的歷史時(shí)期，整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，由此，如何進(jìn)一步發(fā)揮土地的資源作用，在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的條件下更好地調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，成為一個(gè)亟待解決的理論課題和現(xiàn)實(shí)課題。

一、當(dāng)前為什么要進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化

任何事情的有效解決都離不開(kāi)對(duì)于行動(dòng)目標(biāo)的把握和對(duì)于客觀現(xiàn)實(shí)的分析。就此而言，筆者認(rèn)為,如果想要真正從根本上解決農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化這一問(wèn)題,首先必須回歸到為什么要進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化這一問(wèn)題。

（一）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，自新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府就一直把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向。早在20世紀(jì)50年代，隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始的集體化道路在一定程度上就是為了更好地在公有制經(jīng)濟(jì)的前提下走向現(xiàn)代化道路，改革開(kāi)放初期開(kāi)始實(shí)施的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然在一定程度上使得農(nóng)村土地走向了分散經(jīng)營(yíng)的道路，但卻為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)提供了基礎(chǔ)并在一定程度上增加了承包者進(jìn)行現(xiàn)代化生產(chǎn)的愿望。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種聯(lián)產(chǎn)承包制顯示出來(lái)的承包者作為市場(chǎng)主體的特性又無(wú)疑給新的改革帶來(lái)很多的啟示。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明基本屬于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)期的半封建半殖民地條件下其生產(chǎn)力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)力相比；新中國(guó)成立后，雖然經(jīng)過(guò)了社會(huì)主義建設(shè)、改革開(kāi)放兩個(gè)時(shí)期而有所提高，但是，并沒(méi)有從根本上解決農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問(wèn)題。

具體到當(dāng)前的土地制度而言，改革開(kāi)放之初實(shí)行的土地承包責(zé)任制雖然在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，但是，這種以打破平均主義為號(hào)召和基本動(dòng)力的聯(lián)產(chǎn)承包，卻恰恰采取了以滿(mǎn)足所有農(nóng)村人口平均分配土地的方式，而不是按照勞動(dòng)者的能力需求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求來(lái)分配土地。這種制度一方面是不可避免地形成了承包者經(jīng)營(yíng)土地的分散性和經(jīng)營(yíng)的零碎性；另一方面，又由于承包者對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的缺失而影響了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的進(jìn)行。這就極大地影響了規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)施。

而今，政府工作報(bào)告再一次明確提出“促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革發(fā)展”的歷史使命，并在2014年的九大任務(wù)中，三次提到了農(nóng)村問(wèn)題的解決，其中“農(nóng)村體制改革，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，抓緊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”顯然更多地從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式層面來(lái)解決問(wèn)題；而“促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。保持主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。完善和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”［1］則更多地期望從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡發(fā)展中尋求平衡發(fā)展和公平發(fā)展的支點(diǎn)。這無(wú)疑進(jìn)一步確定了土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的歷史使命。

（二）是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本要求

由于我國(guó)在歷史上曾經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期處于農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，農(nóng)業(yè)國(guó)家的帽子一直揮之不去，并在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中形成了越來(lái)越嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)差距和城鄉(xiāng)差距,城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題也日益突出，由此，必然影響了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。經(jīng)過(guò)社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放以后的發(fā)展，我國(guó)雖然不斷進(jìn)行了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，形成了結(jié)構(gòu)合理、部門(mén)齊全的工業(yè)布局，出現(xiàn)了大量的現(xiàn)代化城市化；但是，在發(fā)展過(guò)程中，長(zhǎng)時(shí)期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的思路卻進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化，拉大了城鄉(xiāng)差距。

在這樣的背景下，我國(guó)黨和政府雖然采取了一系列惠農(nóng)政策，許多農(nóng)民工也在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大潮中投入到城市建設(shè)并獲得了較高的工資。但是，相比之下，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身沒(méi)有獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)村居民不僅單單依靠純粹的農(nóng)業(yè)收入和本地務(wù)工的收入，與城鎮(zhèn)居民相比顯得絕對(duì)值較低，其增收幅度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口收入和外出務(wù)工收入。即便把外出務(wù)工人員的 “高收入”納入到農(nóng)村人口的平均收入中去，其總體的收入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口收入及其增幅。由此，在工業(yè)化、城市化的過(guò)程中，農(nóng)村在土地事實(shí)上成為一個(gè)被市場(chǎng)遺忘的角落，與城市土地廣泛地進(jìn)行了市場(chǎng)化操作不同，農(nóng)村土地不僅基本上大面積處于簡(jiǎn)單的小地塊承包經(jīng)營(yíng)模式，而且，這種簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)還越來(lái)越多地被“撂荒”所替代。與此同時(shí)，工業(yè)化和城市化的加速，不僅日益增加了對(duì)于土地的需求，而且，在根本上改變了傳統(tǒng)意義上的土地使用與經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，與農(nóng)業(yè)發(fā)展形成了日趨嚴(yán)重的矛盾沖突。一方面，大量的農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)人口不僅被排斥在城市化進(jìn)程之外，他們不得不拿出賴(lài)以生存的土地來(lái)推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，卻在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中不斷地受到侵害，成為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化道路上的弱勢(shì)群體。

在工業(yè)化城鎮(zhèn)化過(guò)程中非市場(chǎng)化的單方面的強(qiáng)征土地，影響了農(nóng)民的基本權(quán)益，在加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的濫占濫用的同時(shí)，也加劇了土地財(cái)政的腐敗泛濫，影響了黨和政府的形象。因而，這種模式已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。加之大批農(nóng)民工不得不依靠外出打工而不是進(jìn)行承包土地的經(jīng)營(yíng)來(lái)發(fā)家致富，在新的條件下，所承包土地缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為日益嚴(yán)重的問(wèn)題。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)，只有進(jìn)一步改革土地制度，進(jìn)一步推進(jìn)土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，使得廣大農(nóng)村更好地納入到整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，才有可能更好地通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平和物質(zhì)生活水平，使得廣大農(nóng)村更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略布局。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)公平正義

公平正義的實(shí)現(xiàn)不僅是當(dāng)前的一個(gè)價(jià)值目標(biāo)，而且也是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的一種保障?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”［2］等一系列惠農(nóng)政策，在很大程度上也僅僅更多地關(guān)注于滿(mǎn)足傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提供公共服務(wù)或者生活資料的支持。這些支持其實(shí)并沒(méi)有在根本上改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，更沒(méi)有使得農(nóng)村落后的生產(chǎn)力得到改變。而現(xiàn)今開(kāi)展的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，就頂層設(shè)計(jì)而言，雖然有著大力發(fā)展農(nóng)村的愿望，但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鎮(zhèn)化思路就是把農(nóng)村人口遷移至城市，獲得在城市的生存方式。因而，由此執(zhí)行的結(jié)果，反而進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。而也唯其如此，當(dāng)我們開(kāi)始關(guān)注于農(nóng)村的發(fā)展并真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)村發(fā)展與城市化進(jìn)程息息相關(guān)的時(shí)候，面對(duì)城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)和思路，如何通過(guò)農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展與城市之間的公平，如何維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益就顯得更加迫切。

（四）有利于更好地進(jìn)行資源分配

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之所以長(zhǎng)期存在并在新的歷史時(shí)期進(jìn)一步凸顯出來(lái)，原因是多方面的，學(xué)界對(duì)此也有過(guò)很多論述。除了歷史因素、歷史問(wèn)題的集聚和經(jīng)濟(jì)體制因素之外，在城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程中，這一問(wèn)題之所以變得越來(lái)越突出，歸根結(jié)底是由于在農(nóng)村生產(chǎn)力已經(jīng)相對(duì)極其落后的情況下，在發(fā)展戰(zhàn)略和資源分配方面無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民群眾向往更加美好的生活的需要。再就資源的分配而言，正是由于我國(guó)還處于發(fā)展中國(guó)家的行列，人均資源相對(duì)較低，而這種情況下，資源的分配不僅有著地區(qū)的差異和制度差異，而且，也由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的趨利性而受到了極大的影響，使得現(xiàn)有的土地制度和經(jīng)營(yíng)方式根本無(wú)法滿(mǎn)足土地資源有效分配的需要，不僅影響到了城鄉(xiāng)之間的資源分配，而且，使整個(gè)農(nóng)村內(nèi)部的資源分配也無(wú)法得到有效的實(shí)現(xiàn)。

在這一點(diǎn)上，尤其需要注意人力資源的分配問(wèn)題。可以說(shuō)，就目前的情況而言，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，原有的土地制度及其經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)無(wú)法容納農(nóng)村的勞動(dòng)力和生產(chǎn)力，加之新生代農(nóng)民受到的教育程度越來(lái)越高，對(duì)生活水平的要求也不斷提高，因而，新一代農(nóng)民不僅有著極其強(qiáng)烈的外出愿望。事實(shí)上，也只有讓更多的農(nóng)民離開(kāi)土地，走進(jìn)城市，才能夠更好地使這一人力資源發(fā)揮出更大的作用。但是，由于現(xiàn)有土地制度和經(jīng)營(yíng)方式的影響，大部分打工農(nóng)民只能是季節(jié)性地往返于鄉(xiāng)村和城市，不僅影響了他們自身人力資源能力的發(fā)揮，也必然給用人單位帶來(lái)季節(jié)性的影響，進(jìn)而影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化需要解決的問(wèn)題

農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化有著重大的現(xiàn)實(shí)意義，承擔(dān)了重大的歷史使命，也面臨一系列亟待解決的問(wèn)題。

（一）必須解決一系列認(rèn)識(shí)問(wèn)題

人類(lèi)行為之所以不同于動(dòng)物的行為，就在于人的活動(dòng)一開(kāi)始就是一種理性的活動(dòng)，他們不僅能夠“摸著石頭過(guò)河”，而且，更懂得“我們不但要提出任務(wù)，而且要解決完成任務(wù)的辦法問(wèn)題。我們的任務(wù)是過(guò)河，但是沒(méi)有橋或沒(méi)有船就不能過(guò)。不解決橋或船的問(wèn)題，過(guò)河就是一句空話。不解決方法問(wèn)題，任務(wù)也只是瞎說(shuō)一頓?！保?］唯其如此，當(dāng)前需要推行的土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，首先就需要進(jìn)行充分的理論論證，找到能夠影響土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的規(guī)律，按照這種規(guī)律，找到“作為規(guī)律決定著他的活動(dòng)的方式和方法”，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，然后才能夠更好地實(shí)施改革。但是，就目前的情形來(lái)看，面對(duì)亟待實(shí)施的土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的需求，無(wú)論是就決策層來(lái)說(shuō)，還是就理論界而言，對(duì)于要不要進(jìn)行和如何進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化都存在不同的認(rèn)識(shí)。尤其是在當(dāng)前改革如何能夠既保持社會(huì)主義方向又適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展方面，怎樣進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化更是引發(fā)方方面面的不同議論。早在新中國(guó)成立之前，我國(guó)解放區(qū)就開(kāi)始了以消滅封建土地所有制為根本的土地改革，新中國(guó)成立以后，我國(guó)的土地制度改革又實(shí)行了由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的私有土地制度向公有制土地制度的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化最初的成果就是實(shí)現(xiàn)了三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社制度和集體生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)方式。改革開(kāi)放以來(lái)，這一制度在根本上被改變，而代之以聯(lián)產(chǎn)承包為主要特征的分散性經(jīng)營(yíng)模式。

現(xiàn)在，隨著改革的不斷深化，一方面，當(dāng)農(nóng)村土地需要進(jìn)一步納入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，而又同時(shí)需要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)的時(shí)候，如何認(rèn)識(shí)土地制度改革的歷史和未來(lái)，如何確保土地制度改革的社會(huì)主義方向，如何更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化都擺在我們面前；另一方面，在整個(gè)改革過(guò)程中，出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題和社會(huì)矛盾也日益引起了各方面的擔(dān)憂，使得很多人對(duì)于整個(gè)改革開(kāi)放以來(lái)總的改革方向產(chǎn)生了很多模糊認(rèn)識(shí)。這些問(wèn)題中有任何一個(gè)問(wèn)題得不到妥善解決，形不成科學(xué)認(rèn)識(shí)，土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)都不能取得預(yù)期的效果，都不能達(dá)到推進(jìn)整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的目的。唯其如此，要實(shí)施農(nóng)村土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，首先就必須解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

（二）必須正確處理我國(guó)土地制度改革遺留的歷史問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革最早發(fā)端于井岡山革命根據(jù)地時(shí)期，最初的改革完全是針對(duì)封建土地所有制進(jìn)行的，是為了滿(mǎn)足廣大農(nóng)村群眾對(duì)于土地的渴望而推行的“耕者有其田”的“打土豪，分田地”制度。后來(lái)的解放區(qū)對(duì)于土地制度的改革雖然也不斷提出了新的思路，有了各種新的精神，但是，總體來(lái)說(shuō)，新中國(guó)成立前的各種土地制度，包括國(guó)統(tǒng)區(qū)的土地制度在根本上都還屬于土地私有制的范疇。而在新中國(guó)成立后，我國(guó)則在蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)特點(diǎn)進(jìn)行了根本性的土地制度改革，并最終形成了農(nóng)村土地集體所有制和土地國(guó)有制同時(shí)存在的局面。改革開(kāi)放以后，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)雖然一直是受到批判的對(duì)象，但是，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)造成的很多問(wèn)題并沒(méi)有完全得到解決，尤其是蘇聯(lián)“重工輕農(nóng)”的發(fā)展思路帶來(lái)的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不足的問(wèn)題更非一朝一夕能夠解決。此外，我們又必須注意到，隨著蘇聯(lián)的解體，俄羅斯對(duì)于蘇聯(lián)土地制度的徹底改變并沒(méi)有給俄羅斯農(nóng)業(yè)帶來(lái)更多的收益。恰恰相反，隨著歷史的發(fā)展，蘇聯(lián)的很多持不同政見(jiàn)者都開(kāi)始了對(duì)于以往政見(jiàn)的反思，俄羅斯國(guó)內(nèi)對(duì)蘇聯(lián)也不斷產(chǎn)生了新的認(rèn)識(shí)。在這種背景下，蘇聯(lián)正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)所帶來(lái)的問(wèn)題，無(wú)疑都有待于進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和處理。

我國(guó)土地制度改革遺留的歷史問(wèn)題顯然不僅僅是如何對(duì)待蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的影響問(wèn)題，還包含著國(guó)內(nèi)自身改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。在這方面，我們一方面必須充分理解習(xí)近平總書(shū)記“正確認(rèn)識(shí)兩個(gè)三十年”的基本精神，既不能完全否定改革開(kāi)放之前農(nóng)村土地制度改革的偉大作用，更不能否認(rèn)農(nóng)村土地承包制度的歷史意義；但是，另一方面，也必須認(rèn)識(shí)到在這樣不同的兩個(gè)歷史階段，農(nóng)村土地制度改革都存在一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題具體到目前要推行的新的土地制度改革，則顯然都是如何提高農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，推行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行歷史問(wèn)題的分析、對(duì)比來(lái)進(jìn)行歷史評(píng)判的問(wèn)題，更不是像一些民間輿論進(jìn)行簡(jiǎn)單的“小崗村”經(jīng)驗(yàn)與“南街村”經(jīng)驗(yàn)的比較與評(píng)判問(wèn)題。而是必須通過(guò)對(duì)于所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離取得的全面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和其間因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展出現(xiàn)的諸如“承包者不再承包”、“農(nóng)村土地沒(méi)有得到有效經(jīng)營(yíng)”、“分散經(jīng)營(yíng)”不利于集約化發(fā)展、不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等問(wèn)題的全面認(rèn)識(shí)來(lái)解決改革不徹底遺留的問(wèn)題和新出現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）必須面對(duì)當(dāng)前的利益沖突與調(diào)整問(wèn)題

當(dāng)前的土地制度改革是一場(chǎng)關(guān)系到方方面面的新的革命，涉及社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面并直接關(guān)系著各個(gè)方面的根本性利益，因而，土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)既是各方面已經(jīng)形成的利益關(guān)系相互沖突的結(jié)果，也是重新調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系的根本性措施。農(nóng)村土地制度改革和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)一開(kāi)始就必須充分考慮相關(guān)改革措施必須解決的各個(gè)不同主體在各方面的利益沖突和調(diào)整問(wèn)題。這方面，我們首先需要考慮的是當(dāng)前已經(jīng)存在的利益沖突和調(diào)整，這是目前已經(jīng)凸顯出來(lái)的問(wèn)題。其次，還必須考慮改革目標(biāo)之間，本身就存在各種各樣的矛盾沖突，這些是改革實(shí)施過(guò)程中必然存在的問(wèn)題。比如，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展與工業(yè)化、城市化都需要大量的土地，如何圍繞資源的不足來(lái)加以分配，但是，我們不能等到問(wèn)題出現(xiàn)以后才想辦法來(lái)解決問(wèn)題，而是事先就必須做出充分的估計(jì)，在改革過(guò)程中提前預(yù)防這些問(wèn)題或者一開(kāi)始就設(shè)計(jì)出相應(yīng)的配套措施。最后，還必然存在的是土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)以后引發(fā)的新的利益沖突問(wèn)題，比如，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，必然把整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，這樣，在農(nóng)業(yè)缺乏現(xiàn)代化條件的情況下，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展在短時(shí)間內(nèi)收益較低，工業(yè)化則往往有著比較成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)或者更大的利益驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)化領(lǐng)域和城市轉(zhuǎn)移，這就必然進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)的對(duì)立和差距，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)的公平發(fā)展，引發(fā)新的利益沖突，最終影響到社會(huì)發(fā)展的生態(tài)平衡。

本來(lái)，土地制度改革的目標(biāo)是首先維護(hù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步消解城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)，更好地維護(hù)農(nóng)民的根本性利益。但是，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益市場(chǎng)化的今天，由于非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和城市優(yōu)先獲得了發(fā)展，大量的非公有制經(jīng)濟(jì)成分在市場(chǎng)中也具有了更大的競(jìng)爭(zhēng)力。因而，土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)也就必然使得農(nóng)業(yè)土地進(jìn)一步流向經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)比較豐厚的非農(nóng)領(lǐng)域和非公有制領(lǐng)域。在這種情況下，失地農(nóng)民雖然完全有可能在短時(shí)間內(nèi)因?yàn)橥恋氐霓D(zhuǎn)讓而獲得相應(yīng)的收益，甚至由此脫離農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，脫離農(nóng)村生活。但是，這種結(jié)果本身，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與消解城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)對(duì)立，與整個(gè)社會(huì)的公平正義實(shí)質(zhì)上卻是完全背離的。再比如，就農(nóng)村內(nèi)部而言，土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)也必然會(huì)引起農(nóng)村資源的重新分配，進(jìn)而出現(xiàn)新的利益主體，而不同的利益主體之間也顯然會(huì)發(fā)生新的利益沖突并進(jìn)一步引發(fā)新的問(wèn)題。這些，顯然都是農(nóng)村土地制度改革與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)必須面對(duì)的根本性問(wèn)題。

（四）必須面對(duì)已經(jīng)存在的法理沖突和政策變革問(wèn)題

十七屆三中全會(huì)明確提出了按照 “產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則”［4］的原則來(lái)完善農(nóng)村土地管理制度，但是，由于這一原則并沒(méi)有上升到法律的層面，在土地制度改革過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也并沒(méi)有得到解決。對(duì)于承包者而言，在法理上也沒(méi)有所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)，一旦失去承包的土地也往往不能重新承包新的土地。這就在事實(shí)上形成了一個(gè)悖論：一方面，土地為集體所有；另一方面，承包者卻完全以類(lèi)似擁有所有權(quán)的方式來(lái)買(mǎi)賣(mài)土地。對(duì)于使用者而言，明明土地為國(guó)家或者集體所有，他們卻又以使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的名義占有了土地并往往以不可逆的方式改變了土地的使用性質(zhì)。更有甚者，在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，本來(lái)就應(yīng)該是依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)沂紫缺仨氁揽客耆栽傅脑瓌t，但是，在征地過(guò)程中，卻往往存在著強(qiáng)制征地的問(wèn)題。與此同時(shí)，正是由于土地日益成為一種稀有資源，土地的非市場(chǎng)化運(yùn)作使得土地日益由農(nóng)民的生存依賴(lài)要素轉(zhuǎn)化為一部分人賴(lài)以謀利致富的要素，因而，在土地炒作的過(guò)程中，自發(fā)性、無(wú)序性的土地流轉(zhuǎn)也成為一種普遍的交易方式。這種交易方式不僅直接導(dǎo)致了土地利用的混亂狀態(tài)，進(jìn)一步模糊了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且，也必然進(jìn)一步擾亂土地市場(chǎng)秩序，使得建設(shè)用地供應(yīng)總量更加難以控制，并導(dǎo)致一系列新的問(wèn)題。而諸如此類(lèi)違背基本法理的問(wèn)題，不僅給社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)了各種各樣的影響，也嚴(yán)重影響人們對(duì)于市場(chǎng)化的基本認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響對(duì)于改革開(kāi)放的總體認(rèn)識(shí)。

與此同時(shí)，隨著土地制度的改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化發(fā)展的需要，新的政策也將不斷出臺(tái)，這些政策加上以往政策的變革，也必然對(duì)把握新的政策精神，把握在基本法律沒(méi)有改變而政策變動(dòng)帶來(lái)的新問(wèn)題，提出新的要求，這些問(wèn)題如果不能妥善解決，顯然不利于土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的實(shí)施。

三、當(dāng)前土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化究竟應(yīng)該如何實(shí)施

那么，在這種情況下，究竟應(yīng)該如何實(shí)施土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化呢？

（一）必須圍繞土地改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的歷史使命推進(jìn)農(nóng)村土地制度與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化

人的任何一種行為都必須考慮自身行為的目的，離開(kāi)了這個(gè)目的，顯然就無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。對(duì)此，馬克思早在《資本論》中，就極其明確地指出過(guò)最蹩腳的建筑師從一開(kāi)始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方，就在于“勞動(dòng)過(guò)程結(jié)束時(shí)得到的結(jié)果，在這個(gè)過(guò)程開(kāi)始時(shí)就已經(jīng)在勞動(dòng)者的表象中存在著，即已經(jīng)觀念地存在著。他不僅使自然物發(fā)生形式變化，同時(shí)他還在自然物中實(shí)現(xiàn)自己的目的，這個(gè)目的是他所知道的，是作為規(guī)律決定著他的活動(dòng)的方式和方法的，他必須使他的意志服從這個(gè)目的”［5］。當(dāng)前關(guān)于土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的研究，大多數(shù)研究者并沒(méi)有全面地考慮我國(guó)當(dāng)前土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的歷史使命，或者是在研究的過(guò)程中過(guò)分地專(zhuān)注于問(wèn)題本身，或者因?yàn)槔骊P(guān)系所限，而忽略了這一改革本身必須具有的歷史使命，因而也就找不到“作為規(guī)律決定著他的活動(dòng)的方式和方法”的那種規(guī)律，而更多的只是就土地制度本身存在的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的方式加以研究和分析。由此，我們認(rèn)為，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，首先必須厘清土地制度改革的各項(xiàng)目標(biāo)之間的關(guān)系，從中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，然后再進(jìn)一步考慮應(yīng)該實(shí)施的改革是不是能夠符合當(dāng)前發(fā)展的整體需要和歷史使命問(wèn)題并在改革過(guò)程中通過(guò)發(fā)展的方式來(lái)解決這些改革目標(biāo)之間的矛盾沖突。

（二）必須著力于從提高生產(chǎn)力和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的層面來(lái)解決問(wèn)題

早在1992年初，鄧小平在“南方談話”中就提出了社會(huì)主義的本質(zhì)問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記又再次強(qiáng)調(diào)了 “解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本任務(wù)”［6］。這些指導(dǎo)思想無(wú)疑都強(qiáng)調(diào)了我們的改革必須緊緊圍繞提高生產(chǎn)力和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行，都必須深入到從提高生產(chǎn)力和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的層面來(lái)解決問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地解決形式和表面存在的問(wèn)題。

土地制度的改革本身是一個(gè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的問(wèn)題，而這一問(wèn)題包括土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，其本身又必然關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。要推進(jìn)土地制度改革，就不能不首先考慮農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展程度和發(fā)展方向的問(wèn)題，也不能不考慮這一改革本身給生產(chǎn)關(guān)系全局和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響。因此，如果沒(méi)有生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)模式的變革的呼應(yīng)，單單從主觀意義上討論土地改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化問(wèn)題，顯然都無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。而依靠口頭上強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格來(lái)保障農(nóng)民權(quán)益，最多也只能是一種善良的愿望而已。要進(jìn)行土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化發(fā)展，顯然不僅僅需要解決土地制度改革的技術(shù)性問(wèn)題和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的可操作性問(wèn)題，而是首先必須改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，使得農(nóng)村本身完全融入市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

除此之外，土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，還必須充分考慮與其他各種相關(guān)問(wèn)題之間的關(guān)系，既要致力于大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展與現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)，又不僅僅應(yīng)該局限于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是必須在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，提供條件，推進(jìn)現(xiàn)代化的生產(chǎn)模式向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而在根本上提高農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力和發(fā)展能力，就地解決勞動(dòng)力的出路，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并最終使得農(nóng)村地區(qū)成為新型的現(xiàn)代化區(qū)域。

在此基礎(chǔ)上，諸如“加大財(cái)政投入的力度”、“完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施”、“提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和水平”、“給予農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多的優(yōu)惠政策和保護(hù)”等等一些常見(jiàn)的基本措施才能夠具有實(shí)質(zhì)性的意義。

（三）必須通過(guò)加強(qiáng)政府調(diào)控來(lái)強(qiáng)化土地制度改革和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的實(shí)施

任何經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式都離不開(kāi)政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)，而我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，是在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，這就決定了這一改革活動(dòng)更加離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控。

正是由于土地制度改革，尤其是當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)還存在著各種各樣的問(wèn)題，而對(duì)于任何一種改革措施和方式，其衡量方式只能是這一改革究竟是不是能夠和歷史使命聯(lián)系在一起，推動(dòng)了歷史使命的完成，而不是為了改革而進(jìn)行改革，為了市場(chǎng)化而進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。因而，這就不僅需要有政府這只強(qiáng)有力的大手來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只看不見(jiàn)的手來(lái)加以管理和控制，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，賦予土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化以完全的法律規(guī)范，更好地建立和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，解決市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，有效地推動(dòng)農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)對(duì)于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的穩(wěn)定來(lái)進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而使得農(nóng)民能夠通過(guò)對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓、租賃、入股來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的目的。在土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，幫助農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)、把握市場(chǎng)、占領(lǐng)市場(chǎng)，在充分利用產(chǎn)權(quán)獲得經(jīng)營(yíng)利益的同時(shí)，建立和強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步改革相關(guān)部門(mén)的職能，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，使得各級(jí)土地規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)都能夠緊緊圍繞土地制度改革與土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的歷史使命并形成相應(yīng)的法律規(guī)范，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)施，從根本上解決城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，最大限度地維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。

（四）必須正確認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)外土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次土地制度改革，其力度之大與頻率之高前所未有，而目前，之所以再次提出了土地制度改革的問(wèn)題并在全國(guó)各地不同程度上進(jìn)行了各種試點(diǎn)和探索，除了歷史使命的變化之外，在很大程度上也說(shuō)明原有改革本身存在一些問(wèn)題。就土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化而言，雖然這一問(wèn)題的提出已經(jīng)有一段時(shí)間并進(jìn)行過(guò)各種各樣的探索，但是，在新的歷史形勢(shì)下，這種市場(chǎng)化仍然具有嶄新的意義。如何進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，對(duì)于決策者和理論界是一個(gè)嶄新的時(shí)代課題。如何正確認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)外土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是極其必要的。

自有土地制度以來(lái)就存在著土地制度改革，而且，任何一個(gè)國(guó)家都有過(guò)自己的土地改革。而在土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化方面，由于西方國(guó)家較我國(guó)更早地進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)更加豐富。但我們必須注意的是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖然進(jìn)行了成功的土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，但是，西方國(guó)家的土地制度改革在根本上都是以土地私有制度為前提的，都是其土地本身已經(jīng)是作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)資源的改革，而我國(guó)的土地制度改革則是土地公有制前提下的改革，是通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離而實(shí)行的土地制度改革。在這一點(diǎn)上，盲目拒絕西方的成功經(jīng)驗(yàn)固然毫不可取，邯鄲學(xué)步也同樣無(wú)濟(jì)于事。就此而言，具體地總結(jié)中國(guó)自身改革開(kāi)放30多年來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn)，尤其是近年來(lái)僅僅圍繞土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)或許能夠更好地解決中國(guó)問(wèn)題。

另外，也必須注意，我國(guó)國(guó)內(nèi)土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化雖然也進(jìn)行了很多試點(diǎn)，取得了很多經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界在這方面也作出了很多有益的總結(jié)，以至于幾乎每個(gè)案例都得到了相應(yīng)的分析，以至于一談到土地制度改革和土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化就必談到案例并接著總結(jié)經(jīng)驗(yàn)幾乎成為一種研究模式。但必須注意的是，這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)雖然在學(xué)理層面有一定的參考價(jià)值，卻并不等同于可以直接拿來(lái)使用，對(duì)此，我們對(duì)于經(jīng)驗(yàn)的有效性和特殊經(jīng)驗(yàn)的普遍意義都要從多方面加以正確的認(rèn)識(shí)。

總而言之，土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化是一個(gè)極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了更好地解決這一問(wèn)題，我們必須首先把握土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的歷史使命，在充分認(rèn)識(shí)到這一改革的目標(biāo)與使命的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清土地制度改革的各項(xiàng)目標(biāo)之間的關(guān)系，從中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，緊緊圍繞這一目標(biāo)，找到當(dāng)前存在的問(wèn)題和改革以后可能出現(xiàn)的新問(wèn)題，既要結(jié)合實(shí)際及時(shí)總結(jié)各地土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)即將推行的土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)行充分的理論論證，找到“作為規(guī)律決定著他的活動(dòng)的方式和方法”，也要通過(guò)政府這只強(qiáng)有力的大手來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只看不見(jiàn)的手來(lái)加以管理和控制，在土地制度改革的基礎(chǔ)上，賦予土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化以完全的法律規(guī)范，更好地建立和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，解決市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)施，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)土地制度改革與土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的歷史使命。

［1］李克強(qiáng).政府工作報(bào)告——二〇一四年三月五日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)二次會(huì)議上 ［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-03-15.

［2］十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(下)［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.

［3］毛澤東選集(第1卷)［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.

［5］馬克思恩格斯文集(第5卷)［M］.北京：人民出版社，2009.

［6］習(xí)近平.緊緊圍繞堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神——在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話［M］.北京：人民出版社，2012.