白紅平,盧永燕
(山西大學(xué) 法學(xué)院,山西 太原 030006)
希臘文物非法流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管機(jī)制及對我國的啟示
白紅平,盧永燕
(山西大學(xué) 法學(xué)院,山西太原030006)
[摘要]被譽(yù)為西方文明起源地的希臘,擁有豐富的文物資源。為此,政府一直致力于建立保護(hù)文物并防止其非法流轉(zhuǎn)的有效監(jiān)管機(jī)制。其中的文物申報制度、文物交易限制制度及文物出口管制制度共同作用,構(gòu)成較為完善的文物非法流轉(zhuǎn)法律監(jiān)管機(jī)制。這對我國建立和完善文物非法流轉(zhuǎn)的法制監(jiān)管機(jī)制,具有極大的借鑒意義。
[關(guān)鍵詞]希臘;文物非法流轉(zhuǎn);法律監(jiān)管
[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.03.018
眾多的文物是希臘輝煌歷史的見證,也是政府及民眾的驕傲,并且在塑造共同的民族意識與現(xiàn)代政府的合法化方面起到至關(guān)重要的作用。然而,其國內(nèi)文物一直受到盜竊、盜掘與走私等非法流轉(zhuǎn)行為的困擾,眾多珍貴文物流失到境外。對此,希臘歷屆政府都非常重視文物保護(hù),制定有完善的法律制度,加強(qiáng)對文物非法流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。對希臘文物保護(hù)與監(jiān)管的法律制度進(jìn)行研究,對同樣具有豐富文物資源,但卻遭到嚴(yán)重破壞并大量流失在海外的中國來說,具有重要的啟示與借鑒意義。
一、希臘保護(hù)與防止文物非法流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管機(jī)制
早在100多年以前,希臘政府就開始了保護(hù)文物的國內(nèi)立法。隨著時間的推移,其相關(guān)法律制度,尤其是防止文物非法流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度日臻完善。主要體現(xiàn)為以下三個制度。
希臘文物保護(hù)法規(guī)定,私人經(jīng)文化部批準(zhǔn)后可依法取得文物的所有權(quán),但要遵循文物申報制度。該制度具體體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)申報制度與收藏申報制度(下文均以“希臘3028法案”相關(guān)條款為依據(jù))。
發(fā)現(xiàn)申報制度,是指任何人發(fā)現(xiàn)1453年以前的文物時①,應(yīng)毫不遲疑地向最近的考古機(jī)構(gòu)、警察或海關(guān)當(dāng)局申報,同時說明發(fā)現(xiàn)文物的地點或獲得文物前有關(guān)利害關(guān)系人的情況。申報以后,經(jīng)國家認(rèn)可,給予報告人一定的報酬,報酬數(shù)額根據(jù)文物的價值與報告人所做的貢獻(xiàn)決定。如果報告人為兩人或兩人以上,或報告人在私人土地上發(fā)現(xiàn)但其不是土地所有權(quán)人時,報酬在報告人之間或報告人與土地所有權(quán)人之間平均分配。未履行申報義務(wù)的,根據(jù)情節(jié)處以自由刑或(并)罰金(第24、31條)。
收藏申報制度,是指文物收藏者應(yīng)向文化部登記其收藏的文物,提供關(guān)于文物詳細(xì)的說明與照片,并至少每隔六個月提供一次新增的目錄。所有權(quán)人死亡的,其繼承人在獲得文物的六個月內(nèi)同樣負(fù)有申報義務(wù)。未履行申報義務(wù)而轉(zhuǎn)讓的,文物將收歸國有(第58條)。該制度強(qiáng)制要求收藏者申報,是由于希臘文物保護(hù)法明確規(guī)定,禁止收藏者收藏被盜、非法挖掘或非法出口文物,一旦發(fā)現(xiàn),應(yīng)立即向文化部報告。
通過限制文物交易來保護(hù)文物的安全與完整,是對文物非法流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管的重要手段。3028法案第28、32、59條規(guī)定,1453年前的文物在轉(zhuǎn)移占有時,應(yīng)在合理的時間內(nèi)向當(dāng)局申報,說明與轉(zhuǎn)移占有有關(guān)的當(dāng)事人的個人情況、文物的詳細(xì)描述、成交價格、文物的來源國,以及文物交易需獲得的其他證明文件等相關(guān)信息。文物轉(zhuǎn)移占有時,采用法律規(guī)定的書面方式。未經(jīng)批準(zhǔn)而轉(zhuǎn)讓的,轉(zhuǎn)讓無效,且根據(jù)情節(jié)可能被處以兩年以下有期徒刑。個體收藏者轉(zhuǎn)讓文物時,也應(yīng)履行報告登記義務(wù),否則轉(zhuǎn)讓行為無效。若是屬于被盜文物、非法挖掘文物及非法出口文物,則禁止交易。該制度嚴(yán)格限制了文物的非法流轉(zhuǎn),即使部分人愿意冒險進(jìn)行非法交易,但因文物再次轉(zhuǎn)讓很困難,無法滿足當(dāng)事人追求經(jīng)濟(jì)利益的目的,所以很少有人會買賣本國有價值的文物。
此外,根據(jù)第54條規(guī)定,對文物交易商實行許可制度,交易商依法取得許可證后才能從事文物交易。同時,對文物交易商的數(shù)量及所在區(qū)域也給予嚴(yán)格限制,規(guī)定只有部分地區(qū)的交易商有資格獲得文物經(jīng)營許可證。如果交易商未履行法律所規(guī)定的義務(wù)或違反了有關(guān)法律規(guī)定,則獲得的許可證將會被臨時或永久撤銷。若交易商已被處以刑事判決,則所獲得的相關(guān)許可證自動撤銷。因此,獲得文物交易許可證的機(jī)構(gòu)很珍惜自己的權(quán)利,也盡可能地不去觸犯相關(guān)文物保護(hù)法。
海關(guān)是防止文物非法流轉(zhuǎn)的最后防線。對此,立法規(guī)定,申請出口的文物只能是普通文物,而具有重要歷史、藝術(shù)及科學(xué)意義的特殊文物禁止出境。普通文物出口采取許可證制度,未經(jīng)允許,不得出口。對于普通文物,歷史少于100年,且出口對國家文化遺產(chǎn)影響不大,經(jīng)文化部批準(zhǔn)獲得許可證后方可出口。通過合法進(jìn)口渠道而獲得的1453年前的本國文物,50年內(nèi)禁止出口。若是希臘境內(nèi)的1453年前文物,不受50年限制,一律禁止出口。若出口許可未被批準(zhǔn),則可以將文物以合理的價格轉(zhuǎn)讓給國家,其價格由考古委員會決定。特殊文物的出口許可證兩年內(nèi)有效。國家所有的文物禁止出口,除非是出于文化交流的需要,經(jīng)文化部批準(zhǔn),在保證文物安全且能順利返還前提下,可以臨時出口進(jìn)行展覽或交流。未經(jīng)允許,非法出口的,將被處以10年以下有期徒刑,并將文物沒收(第31、33、34條)。
希臘作為一個文物資源國,不僅對文物出口做出嚴(yán)格限制,對文物進(jìn)口同樣進(jìn)行管制。3028法案第64條規(guī)定,非法進(jìn)口屬于1970年公約項下文物的*希臘在1981年加入1970年“教科文組織公約”。,如果該行為沒有觸犯其他文物保護(hù)法,進(jìn)口商將被處以不少于一年的有期徒刑。還規(guī)定在遵循文物自由進(jìn)口的原則下,有利害關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)提供證據(jù),證明文物是通過合法方式獲得或進(jìn)口,同時說明文物的來源國。若進(jìn)口的文物屬于從希臘出口的,且在進(jìn)口前不滿足“50年”這個限制條件的*50年是指第33條規(guī)定通過合法進(jìn)口而獲得的1453年前的文物50年內(nèi)禁止出口。,或進(jìn)口的文物是從希臘非法出口的盜竊物、盜掘物,則該文物的所有權(quán)將歸屬國家。若國家機(jī)構(gòu)沒有證據(jù)證明進(jìn)口的文物屬于非法文物,或當(dāng)事人提供合法的證據(jù)證明該文物的來源是合法的,則該文物的所有權(quán)歸當(dāng)事人。
二、我國文物非法流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管機(jī)制及存在的缺陷
作為世界文明發(fā)源地之一,中華民族五千多年的悠久歷史為后世留下了浩如煙海、絢麗多彩的文化財富。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化與中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,文物市場需求不斷增大,文物的非法流轉(zhuǎn)迅速蔓延,這又促使文物的盜掘、盜竊現(xiàn)象更加嚴(yán)重。盜墓、盜竊活動的猖獗與文物走私和倒賣的囂張互為因果。這些盜取來的文物,只有通過走私、非法交易等活動,才能兌現(xiàn)其市場價值,而市場價值的兌現(xiàn),又反過來大大激發(fā)盜墓、盜竊者逐利的沖動,致使中國文化遺產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失。因此遏制文物非法流轉(zhuǎn)成為我國政府迫切需要重視和解決的問題。
目前,我國也建立了對非法流轉(zhuǎn)文物進(jìn)行監(jiān)管的若干法律制度。
1.文物市場準(zhǔn)入制度。市場準(zhǔn)入制度是指被監(jiān)管者進(jìn)入市場的資格,即具備相關(guān)資質(zhì)條件,經(jīng)過工商行政部門登記,并通過文物行政部門的批準(zhǔn)后,才可依法從事文物交易活動。被監(jiān)管者包括文物商店、博物館、拍賣機(jī)構(gòu)、古玩市場的經(jīng)銷商與零售商,以及鑒定機(jī)構(gòu)。各個機(jī)構(gòu)因具體業(yè)務(wù)不同,其資質(zhì)的要求也不同,我國文物保護(hù)立法對進(jìn)入文物市場的主體資格及條件均作出了規(guī)定*《文物保護(hù)法實施條例》第39、40、41條;《博物館管理辦法》第9條;《拍賣法》第13條。。通過設(shè)立市場準(zhǔn)入制度,為文物設(shè)置安全門檻,以保護(hù)文物的完整與安全。
2.文物交易限制制度。市場交易本可以使交易雙方的資源配置達(dá)到最佳價值,而文物的非法交易卻在根本上違背市場配置的增值原則,它們削弱被交易物品的學(xué)術(shù)和歷史信息及相關(guān)價值,并具有深刻的法律和道德風(fēng)險[1]。因此,對文物交易行為進(jìn)行限制,可實現(xiàn)對文化資源更好的配置與利用。我國對此作出了如下規(guī)定。一是對交易文物的登記。《文物保護(hù)法實施條例》第43條規(guī)定,文物商店購買、銷售文物,拍賣行拍賣文物時,應(yīng)當(dāng)記錄文物的名稱、圖錄、來源、文物的出賣人、委托人和買受人的姓名或者名稱、住所、有效身份證號碼或者有效證件號碼以及成交的價格,并報核準(zhǔn)其銷售、拍賣文物的文物行政部門備案。這是針對文物商店與拍賣機(jī)構(gòu)而言,要求其自行進(jìn)行登記。根據(jù)2012年國家文物局、公安部、海關(guān)總署、國家工商總局頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物經(jīng)營活動管理工作的通知》,要求文物行政部門督促市場主辦單位組織其中的文物商店,按照有關(guān)規(guī)定對珍貴文物的購買、銷售作出如實記錄。這是針對古玩市場的經(jīng)銷商而言,但要求其將登記備案的責(zé)任交到文物商店手中。二是對文物交易行為的限制。在市場交易中,通過限制交易對象與設(shè)定交易程序可防止特殊商品的非法流轉(zhuǎn)。我國對作為特殊商品的文物交易采取了限制態(tài)度?!段奈锉Wo(hù)法》第50條規(guī)定,文物收藏單位以外的公民、法人或其他組織合法收藏的文物可以依法流通。即文物所有權(quán)是非國有時,文物可以依法流通,但是對于國家規(guī)定的珍貴文物,民間合法收藏者也不得進(jìn)行交易。國家禁止出境的文物,只允許在國內(nèi)市場上流通,而不允許轉(zhuǎn)讓、出租或質(zhì)押給外國人。
3.文物出境管制制度。對文物出境進(jìn)行管制,是為防止文物非法流失到境外設(shè)置的最后關(guān)卡。對此,我國規(guī)定了如下管制措施。一是設(shè)置了文物出口的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)文物種類和年代,國家設(shè)置了禁止和限制文物出口的標(biāo)準(zhǔn)。就文物的種類而言,《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》第10條規(guī)定了16種限制或禁止出境的文物,這16種文物是對待出境文物定性的前提條件。此外,文物保護(hù)法還規(guī)定,兩類文物不論年限,一律禁止出境。一是珍貴文物*珍貴文物分為一級文物、二級文物、三級文物,具體標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)文物具有的歷史、藝術(shù)及科學(xué)價值劃分。;二是對國家、民族利益有害或是可能引起不良社會影響的文物。
禁止或限制文物出口考慮的另一個因素是年代標(biāo)準(zhǔn)。在確定文物種類后,根據(jù)《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》第4條規(guī)定,16種文物中的前15種屬于1911年以前的禁止出境。在15種文物中具有特殊價值,且是1949年以前的一律禁止出境。而對第16種即少數(shù)民族文物,年代限制在1966年,即1966年以前的與少數(shù)民族相關(guān)的文物一律禁止出境。二是設(shè)立了文物出口許可證?!段奈锉Wo(hù)法》第六章規(guī)定,文物出境需要取得許可證。《文物保護(hù)法實施條例》(2007)及《文物進(jìn)出境審核管理辦法》(2007)對文物出境作了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定。按其規(guī)定,文物出口需經(jīng)過國務(wù)院文物行政部門指定的文物進(jìn)出境審核機(jī)構(gòu)審核,符合出境條件后,由該機(jī)構(gòu)標(biāo)明出境標(biāo)識,并由國務(wù)院文物行政部門發(fā)給許可證。待出境文物到達(dá)指定口岸時,海關(guān)還需做進(jìn)一步的檢查,憑文物進(jìn)出境審核部門蓋的火漆標(biāo)志或文物出口證明放行。
1.對文物市場特別是文物黑市的監(jiān)管缺位。目前我國允許的文物經(jīng)營機(jī)構(gòu)有文物商店和拍賣公司。但實際上,未經(jīng)批準(zhǔn)的所謂舊貨市場、古玩市場等都堂而皇之地在經(jīng)營文物,這幾乎是一個公開的文物黑市。在這個黑市中,出售文物根本沒有任何登記程序,文物的來源無法知曉,其中一部分甚至是來歷不明的盜掘和盜竊物品。文物黑市的存在,不但擾亂了經(jīng)營秩序,破壞了正規(guī)的文物市場,更為盜竊、盜掘、走私文物提供了銷贓渠道。現(xiàn)實中,許多盜掘出土的文物就是先在黑市非法交易,之后幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)被“漂白”,然后堂而皇之地進(jìn)行交易。在這一過程中,部分文物被損毀,或者被非法販賣到境外,而我國卻因監(jiān)管部門力量有限與管理部門權(quán)責(zé)劃分不清等原因,對其沒有進(jìn)行有效的監(jiān)管。
2.對文物鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人的行為缺乏法律規(guī)制。目前我國尚未建立包括從業(yè)準(zhǔn)入制度在內(nèi)的文物鑒定人員資格管理制度,尤其對民間文物鑒定業(yè)務(wù)與行為至今也未形成一整套約束機(jī)制,社會文物鑒定活動一直處于缺乏監(jiān)管的狀態(tài)。文物鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人良莠不齊。一些鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員缺乏良好的職業(yè)道德,鑒定流程不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn),為牟取利益,隨意開具鑒定證書、進(jìn)行虛假鑒定,誤導(dǎo)收藏者,使非法交易增多,擾亂了文物市場秩序。
3.對民間收藏文物的管制較弱。長期以來,我國只重視對國有重要文物進(jìn)行登記造冊,而對于“藏寶于民”的民間收藏文物的檔案管理卻如付闕如[2],如沒有規(guī)定民間收藏人士就其收藏的文物應(yīng)向監(jiān)管部門登記備案。有學(xué)者調(diào)查顯示,目前我國民間收藏人士達(dá)7萬之多,收藏的珍貴文物難以計量[3]。如此之多的文物流落于民間,而我國對此卻缺乏有力的監(jiān)管措施。
4.對文物進(jìn)口的監(jiān)管欠缺。隨著中國經(jīng)濟(jì)的繁榮以及國內(nèi)文物流通市場的飛速發(fā)展,文物愛好者已經(jīng)不滿足于在國內(nèi)收藏文物,許多“藏友”已經(jīng)將目光轉(zhuǎn)向國外,文物入境現(xiàn)象也頻繁出現(xiàn),中國已經(jīng)由單純的文物來源國轉(zhuǎn)向了兼具來源國與市場國的復(fù)合身份。面對這種形勢,我國卻未建立起文物進(jìn)口監(jiān)管制度,導(dǎo)致進(jìn)口的文物可能來源于國外非法盜竊或走私的文物,違反了國際條約的義務(wù)。
三、希臘文物非法流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制給我國的啟示
中希兩國同為世界文明古國和歷史文化遺產(chǎn)大國。盡管兩國社會制度、政治體制和宗教信仰不同,但都非常重視對文化遺產(chǎn)的保護(hù),并制定有較為全面的文物保護(hù)與監(jiān)管制度。但從上文的闡述與分析中可以看出,希臘的制度更為細(xì)致與完備?,F(xiàn)如今,我國的文物違法犯罪活動猖獗,造成大批珍貴文物被盜掘、盜竊,并流失到海外。如何加強(qiáng)法律的監(jiān)管,阻止這種行為的發(fā)生,是我國面臨的重大難題,而希臘對于文物非法流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制給我國以很大的啟示,值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。
對遺產(chǎn)尊重和傳承,是希臘作為西方文明起源地的重要特征。政府十分注重文物保護(hù)理念的宣傳、熏陶,在這種教育影響下,民眾與國家形成了對文物自覺保護(hù)的意識和良好氛圍。一方面,希臘人會自覺遵守文物保護(hù)的法律法規(guī),文物經(jīng)銷商依法從事經(jīng)銷活動,幾乎沒有私下交易國家禁止流通的文物。另一方面,民眾一旦發(fā)現(xiàn)文物違法犯罪行為,會主動向有關(guān)當(dāng)局報告,為相關(guān)監(jiān)管部門提供重要線索,協(xié)助其打擊違法犯罪活動。作為法律監(jiān)管方式的補(bǔ)充,我國應(yīng)向希臘學(xué)習(xí),通過對文化遺產(chǎn)及文物保護(hù)法的宣傳、教育及采取其他措施,培育民眾自覺保護(hù)文物的意識,激發(fā)其參與文物保護(hù)的積極性和主動性,強(qiáng)化公眾監(jiān)督,彌補(bǔ)國家監(jiān)管的不足。
民間文物收藏是對國家收藏的重要補(bǔ)充。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,越來越多人開始投資文物。希臘在保護(hù)國家文物安全的同時,設(shè)置了文物收藏申報制度,嚴(yán)格規(guī)范民間收藏行為。該制度要求民間收藏者定期向相關(guān)部門申報文物,當(dāng)所有權(quán)人死亡時,繼承人同樣需履行申報義務(wù)。文物收藏申報制度的設(shè)立,可防止收藏者因追求經(jīng)濟(jì)利益,使其持有的文物非法流入市場,擾亂正常的文物交易秩序。我國可效仿希臘的做法,對民間收藏的文物要求強(qiáng)制登記。相關(guān)部門發(fā)布必須登記的文物種類以及登記程序,不登記的將會被追究其法律責(zé)任[4]。這一制度的建立,有利于政府及時掌握民間文物收藏狀況,使一盤散沙的文物趨向于一個系統(tǒng)的管理機(jī)制,同時極大地提高民眾對文化遺產(chǎn)的關(guān)心,可更大面積、更大限度保護(hù)本國的文物。
希臘對古玩市場給予了嚴(yán)格的監(jiān)管。一方面對古玩市場中交易商的資質(zhì)審批非常嚴(yán)格,只有部分地區(qū)符合條件的人員可以獲得交易文物的資格。另一方面有關(guān)行政部門對古玩市場經(jīng)銷商的經(jīng)營活動定期檢查,一旦發(fā)現(xiàn)其非法經(jīng)營或未履行交易文物登記義務(wù),則會給予嚴(yán)厲的處罰。若主管部門監(jiān)管不力,同樣會被處以嚴(yán)重的懲罰。在我國,對古玩市場必須嚴(yán)加管制,加大監(jiān)管力度。首先,彌補(bǔ)立法漏洞,制定文物市場規(guī)制法。該法的內(nèi)容包括確定文物經(jīng)銷商的數(shù)量和地域、文物交易登記制度、鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人員資質(zhì)等。其次,嚴(yán)厲執(zhí)法,依法取締不具備文物經(jīng)營或文物鑒定資質(zhì)的單位或個體,打擊文物違法犯罪活動,遏制文物非法流轉(zhuǎn)。
1970年教科文組織公約要求締約國采取必要措施,防止本國領(lǐng)土內(nèi)的博物館及類似機(jī)構(gòu)獲取來源于另一締約國非法出口的文物,或是從另一締約國的博物館、公共紀(jì)念館盜竊的文物,一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)盡可能地通知原主締約國。希臘為履行該義務(wù),在3028法案中規(guī)定禁止進(jìn)口非法文物。進(jìn)口文物需向國家行政部門提供證據(jù),證明文物來源的合法性。通過限制非法文物入境,有利于降低非法文物銷贓的可能性,打擊文物國際犯罪活動。我國也應(yīng)借鑒希臘經(jīng)驗,通過專門立法,建立文物進(jìn)口限制制度,要求入境的文物需出示其他國家的出口許可證,以保證該文物來源的合法性。對于沒有出口許可證的文物,海關(guān)或其他審查機(jī)關(guān)有權(quán)暫時扣押,對其來源進(jìn)行調(diào)查并通知文物的可能來源國以核實該文物的來源,或要求文物攜帶者證明其對該文物擁有的合法權(quán)利。 以此來避免我國成為非法流轉(zhuǎn)文物的銷贓地或者“漂白”地。
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The Greek Legal Supervising Mechanisms for the Illegal Circulation of
Cultural Relics and Their Inspiration for China
Bai Hongping,Lu Yongyan
(LawSchool,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)
[收稿日期]2014-11-30
[作者簡介]白紅平(1960-),女,山西興縣人,山西大學(xué)副教授,碩士生導(dǎo)師。研究方向:國際私法、比較法。 盧永燕(1989-),女,山西朔州人,山西大學(xué)國際私法專業(yè)碩士研究生。
[中圖分類號]D912.16
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B
[文章編號]1008-6285(2015)03-0072-04
①1453年對希臘而言是非常特殊的一年。這年東羅馬帝國滅亡,結(jié)束了羅馬帝國的統(tǒng)治,進(jìn)入奧斯曼帝國的統(tǒng)治,這對希臘文化的發(fā)展具有重要影響。因此,希臘將1453年作為重要的分界線。