龐永師,劉景礦,謝壁林
(1.廣州大學(xué)工商管理學(xué)院,廣東 廣州 510006;2.廣東省國(guó)際工程咨詢公司;廣東廣州 510060)
大型公共工程是固定資產(chǎn)投資的重要載體,是指由政府主導(dǎo)的、為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足公眾利益而投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施項(xiàng)目,具有一定的投資規(guī)模(一般為3 000萬(wàn)元以上),通常為地方重點(diǎn)投資項(xiàng)目。大型公共工程涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生等諸多因素,因此其投資決策應(yīng)科學(xué)、合理并充分考慮和衡量各方主體利益,確保有限的公共資源滿足盡可能大的社會(huì)需求。但近年來(lái),大型公共工程投資決策失誤頻頻出現(xiàn),造成公共資源的極大浪費(fèi)。隨著知識(shí)更新速度的加快及管理工作復(fù)雜程度的增加,管理過(guò)程知識(shí)的運(yùn)用越來(lái)越受到重視,部分學(xué)者從知識(shí)的角度,通過(guò)實(shí)證研究探索了對(duì)項(xiàng)目績(jī)效、代建績(jī)效的影響機(jī)理,并取得了良好的成效[1-2]。因此,基于知識(shí)運(yùn)用的視角完善大型公共工程投資的決策機(jī)制,改善決策效果具有重要意義。
知識(shí)運(yùn)用及其相關(guān)理論的研究源于20世紀(jì)70年代,從研究的內(nèi)容來(lái)看,主要集中在兩個(gè)方面。
其一,關(guān)注知識(shí)與政策之間的關(guān)系,即如何在專家的研究成果與政策制訂之間搭設(shè)橋梁。對(duì)此,許多學(xué)者提出了相關(guān)理論和模型來(lái)分析兩者之間的關(guān)系,其中較具有代表性的有兩大群體理論和啟迪模型。兩大群體理論認(rèn)為,政策制定者對(duì)研究成果的態(tài)度是用或者不用,這是由文化差異所導(dǎo)致的;而啟迪模型的倡導(dǎo)者Weiss則認(rèn)為并非只有以上兩種態(tài)度,知識(shí)并非一經(jīng)產(chǎn)出就能夠作用于政策;而是會(huì)隨著時(shí)間而發(fā)生變化。也有學(xué)者從知識(shí)成為政策的動(dòng)力學(xué)角度進(jìn)行分析,將知識(shí)運(yùn)用分為科學(xué)推動(dòng)型、需求拉動(dòng)型、擴(kuò)散型和互動(dòng)型。四種模型闡述了知識(shí)研究者與使用者之間知識(shí)運(yùn)用的規(guī)律,其中互動(dòng)模型較為復(fù)雜和完整,該模型認(rèn)為知識(shí)運(yùn)用開(kāi)始于研究者或使用者的需求,知識(shí)運(yùn)用的程度取決于研究者和使用者之間各種無(wú)序的交互作用,而不是簡(jiǎn)單的線性邏輯[3]。
其二,以企業(yè)為單位,探析組織內(nèi)部的知識(shí)運(yùn)用的相關(guān)情況。Jack(1972)率先對(duì)知識(shí)運(yùn)用的過(guò)程進(jìn)行研究,對(duì)包括大學(xué)、企業(yè)和社會(huì)組織在內(nèi)的知識(shí)運(yùn)用進(jìn)行討論,給出了知識(shí)流的概念。Anil Menon(1992)探析了知識(shí)運(yùn)用的本質(zhì),提出知識(shí)運(yùn)用的概念分析框架,指出知識(shí)和企業(yè)(知識(shí)使用者)的特征是組織內(nèi)部知識(shí)運(yùn)用的主要影響因素。Miller(2007)通過(guò)實(shí)證研究指出部門(mén)之間的知識(shí)運(yùn)用比部門(mén)內(nèi)與公司外部知識(shí)運(yùn)用對(duì)企業(yè)創(chuàng)新更有積極作用[4]。
基于以上文獻(xiàn),國(guó)外諸多學(xué)者在知識(shí)運(yùn)用及其相關(guān)理論方面研究較為成熟,不僅探討了專家知識(shí)的運(yùn)用,還考慮了其他主體(政府、公眾等)的影響。與此相比,國(guó)內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注于企業(yè)內(nèi)部的知識(shí)運(yùn)用,以知識(shí)運(yùn)用視角研究公共項(xiàng)目投資決策幾乎不多。本文嘗試從知識(shí)運(yùn)用的視角對(duì)大型公共工程投資決策進(jìn)行研究,分析決策過(guò)程中的知識(shí)本質(zhì),及與知識(shí)運(yùn)用的關(guān)系,并給相關(guān)決策者提出相應(yīng)的措施和建議。
在大型公共工程投資決策過(guò)程中,各決策參與者都貢獻(xiàn)著知識(shí)。從參與者的特征來(lái)看,可以將參與者的知識(shí)分為政府的知識(shí)、公眾的知識(shí)和專家的知識(shí)。這些知識(shí)各具特色,分別是促進(jìn)決策者關(guān)注投資決策過(guò)程中不同問(wèn)題的外部因素。
政府的知識(shí)是指存在于組織內(nèi)部,包括政府行政人員長(zhǎng)期實(shí)踐積累的豐富經(jīng)驗(yàn)、技能、形成的政策視角,以及組織的行政文化、目標(biāo)和績(jī)效等。在政府決策過(guò)程中,政府知識(shí)通過(guò)各職能部門(mén)的工作流程,有機(jī)地匯集并傳輸?shù)經(jīng)Q策者手中,各職能部門(mén)人員由于長(zhǎng)期的鍛煉和經(jīng)驗(yàn)積累,能迅速地獲取和傳遞相關(guān)知識(shí),以滿足決策者的需求。由此可見(jiàn),政府的知識(shí)提高了決策者獲取知識(shí)及決策的效率。政府的職能決定了在大型公共工程投資決策過(guò)程中,需整合多方的利益訴求、明確公共利益,調(diào)節(jié)各種矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益分化等問(wèn)題,體現(xiàn)政府組織運(yùn)作的民主集中制原則。
專家為非政府部門(mén)研究機(jī)構(gòu)、高校、建筑行業(yè)或咨詢單位等在學(xué)術(shù)、技藝等方面有專門(mén)技能或?qū)I(yè)全面知識(shí)的人。近年來(lái),政府決策過(guò)程中越來(lái)越多出現(xiàn)專家的身影,其引入是源于對(duì)決策手段和效果“科學(xué)性”“理性化”的需求。一般認(rèn)為,專家的知識(shí)優(yōu)勢(shì)在于對(duì)事實(shí)和技術(shù)問(wèn)題的專業(yè)分析。對(duì)于大型公共工程投資決策過(guò)程中涉及的專業(yè)要求較高的領(lǐng)域,專家知識(shí)能夠洞悉問(wèn)題的成因、制訂預(yù)防和解決措施,對(duì)不同方案的實(shí)施效果進(jìn)行預(yù)測(cè),尋求切實(shí)可行的實(shí)施方案。專家知識(shí)的表現(xiàn)形式有公開(kāi)發(fā)表的成果(教材、專著、論文)、專利、委托咨詢、專家建議、專題研討報(bào)告等。
根據(jù)吉爾茲提出的“地方性知識(shí)”的概念,公眾以其常識(shí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)大型公共項(xiàng)目決策過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)和見(jiàn)解可視為公眾的知識(shí)。大型公共工程項(xiàng)目歸根結(jié)底是為社會(huì)公眾服務(wù),因此公眾的參與必不可少。
決策過(guò)程中公眾參與能為政府提供準(zhǔn)確可靠的信息,對(duì)資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)管,提高決策公開(kāi)的透明程度,有利于提高決策本身的質(zhì)量,減少?zèng)Q策過(guò)程中的矛盾沖突[5]。公眾的知識(shí)可通過(guò)民主評(píng)議、信訪意見(jiàn)、民意調(diào)查反映、聽(tīng)證等渠道進(jìn)入決策當(dāng)中。他們的知識(shí)匯集了普通公民的政治愿景和訴求,并希望自己的聲音、利益被政府和官員感知,從而對(duì)決策施加影響。
大型公共工程投資決策過(guò)程中,各種知識(shí)各具特色、相互制約,共同影響著決策,缺一不可。專家知識(shí)能夠?qū)Q策過(guò)程中的技術(shù)或事實(shí)問(wèn)題提供科學(xué)的解釋和解決措施,然而專家“理性”功能的前提是在其知識(shí)優(yōu)勢(shì)的“領(lǐng)域”內(nèi)才能充分體現(xiàn),“越界”行為可能導(dǎo)致判斷的失誤[6];且專家學(xué)者并非項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者,其制定的政策可能更偏重于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及技術(shù)合理性,對(duì)公眾利益和滿意度等非經(jīng)濟(jì)因素考慮較為欠缺[7]。公眾知識(shí)在技術(shù)領(lǐng)域方面有明顯的弱勢(shì),但他們擁有社會(huì)、相關(guān)環(huán)境的知識(shí),能夠衡量有關(guān)事項(xiàng)的決策對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的作用,這些知識(shí)對(duì)于決策經(jīng)常是關(guān)鍵的,但也是專家知識(shí)所缺乏的[8]。此外,不同參與者由于其社會(huì)地位、所處條件、對(duì)社會(huì)的預(yù)期、對(duì)利益的追求等方面的差異,導(dǎo)致了對(duì)投資決策的不同訴求,這需要由政府知識(shí)來(lái)進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)。政府、專家、公眾知識(shí)對(duì)比詳見(jiàn)表1。
表1 政府、專家、公眾的知識(shí)對(duì)比
基于知識(shí)視角的大型公共工程投資決策可看作決策參與主體知識(shí)相互作用并得以運(yùn)用的過(guò)程。因此,可構(gòu)造大型公共工程投資決策過(guò)程的知識(shí)運(yùn)用模型,詳見(jiàn)圖1。
該模型揭示了大型公共工程投資決策過(guò)程的知識(shí)本質(zhì),刻畫(huà)了投資決策過(guò)程中各參與主體知識(shí)的流動(dòng)及其相互影響的關(guān)系。其中專家、公眾的知識(shí)通過(guò)一定的形式和渠道,對(duì)政府知識(shí)產(chǎn)生影響,從而作用于投資決策。當(dāng)然,專家和公眾的知識(shí)并非都能被政府吸收和消化,這其中受到了諸多方面的共同影響,如知識(shí)的適用性、知識(shí)的表現(xiàn)形式、政府工作人員的特征等。然而,這些知識(shí)是決策的基礎(chǔ),其豐富和完備性對(duì)決策的科學(xué)性及決策效果至關(guān)重要。此外,模型中的外部知識(shí)指專家、公眾、政府知識(shí)以外的,體現(xiàn)投資項(xiàng)目本身特征的知識(shí),如項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資額度、方案選擇等。專家、公眾、政府除本身知識(shí)外都需要獲取外部知識(shí)進(jìn)行判斷做出決策。
大型公共工程投資決策過(guò)程包含了許多重大決策,例如項(xiàng)目的方案選擇、選址、投資額度的確定、建設(shè)規(guī)模等,這些決策基本上都圍繞著如何更充分發(fā)揮大型公共工程“公共性”“服務(wù)性”的功能,需要決策參與者集思廣益,同時(shí)也取決于公眾、專家知識(shí)能否被政府運(yùn)用。再者,決策過(guò)程中,政府對(duì)公眾、專家知識(shí)的運(yùn)用和吸收,也必將使政府的知識(shí)得到提高和發(fā)展,有利于進(jìn)一步提高政府的行政決策能力和效率,因而有必要對(duì)這一過(guò)程的知識(shí)傳遞進(jìn)行分析,采取必要的手段,促進(jìn)公眾、專家的知識(shí)能被政府運(yùn)用。借助知識(shí)的信息溝通模型可以很好地分析以上過(guò)程[9]。
圖1 大型公共工程投資決策過(guò)程知識(shí)運(yùn)用模型
圖2 知識(shí)的信息溝通模型
從圖2可知,公眾、專家的知識(shí)能否被政府運(yùn)用,受到三個(gè)方面的影響。
第一,知識(shí)擁有者是否將其對(duì)決策的相關(guān)知識(shí)進(jìn)行外化和發(fā)送。公眾、專家的知識(shí)需要轉(zhuǎn)化為信息才能發(fā)送至政府接收。公眾的知識(shí)并非都能被政府吸收和消化,他們?cè)谌粘I罱?jīng)驗(yàn)中所得到的知識(shí)往往是帶有主觀偏見(jiàn)性的、粗糙的、未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)驗(yàn)證的,并且邏輯非融貫的。因此,政府需要對(duì)公眾進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn),包括參與投資決策方面的程序,專業(yè)知識(shí)的介紹等,使公眾的知識(shí)具有科學(xué)性,且非常理性,外化為有用的信息。此外,專家的知識(shí)更具有科學(xué)性,容易被政府采納,但不是萬(wàn)能的,例如科學(xué)知識(shí)在投資決策過(guò)程中更偏重于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)科學(xué)性,而對(duì)外在的社會(huì)因素考慮較為欠缺。專家知識(shí)經(jīng)過(guò)社會(huì)實(shí)踐的考驗(yàn),外化為有用的信息才能發(fā)送至政府接收。
第二,信息傳遞過(guò)程是否存在障礙,即是否有知識(shí)傳輸?shù)穆窂?。專家、公眾的知識(shí)需要轉(zhuǎn)化為信息傳送到政府那里時(shí),應(yīng)考慮各種傳送過(guò)程障礙,如政府投資項(xiàng)目信息不公開(kāi),回應(yīng)制度未建立,參與機(jī)制法規(guī)不完善等。只有排除信息傳遞過(guò)程中的障礙,才能確保知識(shí)傳遞路徑暢通。
第三,政府工作人員對(duì)知識(shí)的理解能力。假設(shè)政府能夠?qū)?、專家的知識(shí)進(jìn)行充分理解和運(yùn)用,主要考慮前兩個(gè)影響。促進(jìn)公眾、專家知識(shí)的外化和發(fā)送,可從確保公眾、專家順利參與決策以及采取激勵(lì)措施兩方面著手,使更多人主動(dòng)參與到?jīng)Q策中來(lái),為決策提供豐富的知識(shí)基礎(chǔ)。暢通的決策參與渠道是信息有效傳遞的保障,因此,需要運(yùn)用法律的手段進(jìn)行約束。再者,針對(duì)決策的知識(shí)本質(zhì),決策的過(guò)程需考慮知識(shí)的完備性及決策權(quán)重與知識(shí)相匹配原則。
通過(guò)上述的分析,改善大型公共工程投資決策效果的措施和建議如下。
信息公開(kāi)是公眾、專家參與大型公共工程投資決策的根本,對(duì)決策信息的了解和掌握是公眾、專家參與決策的“觸發(fā)器”。因此,政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)決策信息的特征,采取法定的形式向公眾和專家公開(kāi),完善信息公開(kāi)制度,確保決策信息的即時(shí)、準(zhǔn)確傳遞。此外,公眾和專家參與決策的意愿是其訴求和意見(jiàn)能夠得到政府的關(guān)注,并作用于決策當(dāng)中,所以,政府應(yīng)當(dāng)注重與參與者之間的互動(dòng)關(guān)系,對(duì)投資決策回應(yīng)流程進(jìn)行制度化、規(guī)范化的建設(shè)和完善,讓參與者參與其中。
大型公共工程投資決策過(guò)程涉及諸多專業(yè)性知識(shí),使部分有意愿參與者望而卻步。對(duì)決策參與渠道、參與方式等相關(guān)制度的不了解,也進(jìn)一步影響公眾參與決策的效果。因此,必須加強(qiáng)公眾的社會(huì)培訓(xùn),為公眾搭建更多提升參與能力的平臺(tái),如組織專家開(kāi)展專題講座、加強(qiáng)決策參與活動(dòng)專項(xiàng)培訓(xùn)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、新聞等媒介進(jìn)行宣傳,增強(qiáng)公眾的科學(xué)文化知識(shí)和參與技巧,熟悉決策參與的基本知識(shí),使公眾能切實(shí)地參與到?jīng)Q策中來(lái)。
參與決策需要耗費(fèi)時(shí)間、精力和成本。在參與方式上,政府應(yīng)當(dāng)考慮參與的便利性,充分利用信息和網(wǎng)絡(luò)資源,采用靈活的反映知識(shí)的渠道,以減少參與成本。也可以通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)措施,包括精神和物質(zhì)方面,如帶經(jīng)費(fèi)的課題研究、委托咨詢等方式,使專家主動(dòng)參與到?jīng)Q策中來(lái)。公眾與專家的參與需要?jiǎng)恿︱?qū)動(dòng),而動(dòng)力可分為內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力,外在動(dòng)力能在短時(shí)間內(nèi)取得效果,但持久性較差。相反,內(nèi)在動(dòng)力具有可持續(xù)性,內(nèi)在動(dòng)力的構(gòu)建,需轉(zhuǎn)變政府觀念,增強(qiáng)民主決策意識(shí),建立和完善相關(guān)的法律法規(guī),引導(dǎo)并讓決策參與者意識(shí)到參與決策關(guān)系到個(gè)人及社會(huì)的整體利益,且參與者能夠在其中確有所得,使決策參與處于良性循環(huán)中,才是公眾、專家參與決策的不竭動(dòng)力。
對(duì)大型公共工程投資決策而言,引入公眾、專家參與已得到各地政府的認(rèn)可,也在許多地方性法規(guī)中提及。然而,當(dāng)中對(duì)專家、公眾參與的權(quán)利、方式和程序等大都缺乏明確規(guī)定[10]。如廣州市2011年施行的《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》中規(guī)定,“重大民生決策征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的,決策起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)或者廣播電視等公眾媒體進(jìn)行;還可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查或者其他方式征求社會(huì)公眾意見(jiàn)”。從“應(yīng)當(dāng)”“可以”等詞語(yǔ)表述可看出,在重大民生決策中,政府對(duì)公眾參與并非強(qiáng)制性的要求,且對(duì)于重大民生決策的內(nèi)涵并未做出詳細(xì)規(guī)定,可能導(dǎo)致由政府主導(dǎo)公眾、專家的參與行為。為確保公眾、專家知識(shí)能更好地作用于決策,需要從法律的角度保障其參與權(quán);制定大型公共工程投資決策中公眾、專家參與的政策及法律法規(guī),細(xì)化參與權(quán)利、方式、范圍、程序等相關(guān)規(guī)定,并且增強(qiáng)其可操作性,才能確保知識(shí)傳遞路徑暢通。
大型公共工程投資決策過(guò)程的實(shí)質(zhì)是知識(shí)創(chuàng)造和運(yùn)用的過(guò)程,因此科學(xué)的決策必須遵循知識(shí)的原則,為各參與主體分配相應(yīng)權(quán)重,使各主體知識(shí)能夠在決策當(dāng)中得以運(yùn)用和體現(xiàn)。實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多決策失敗的案例,究其原因,決策者缺乏某些必要的知識(shí)是一個(gè)重要的因素。因此,決策過(guò)程中,管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)某些特定的問(wèn)題適當(dāng)擴(kuò)大其他參與主體的決策權(quán)重,使決策權(quán)重與知識(shí)相匹配,通過(guò)決策權(quán)重的傾斜,促進(jìn)決策的質(zhì)量和效率。
管理者的科學(xué)決策依賴于豐富的知識(shí)基礎(chǔ),而知識(shí)基礎(chǔ)的缺乏,可能導(dǎo)致決策的失誤。知識(shí)基礎(chǔ)主要是指政府及其所能運(yùn)用的知識(shí),對(duì)其完備性的衡量可以從深度、寬度和強(qiáng)度三個(gè)維度來(lái)展開(kāi)[11]。然而,并不是具備相應(yīng)知識(shí)時(shí)就能產(chǎn)生科學(xué)的決策,這與政府工作人員對(duì)知識(shí)的認(rèn)知模式、經(jīng)驗(yàn)技巧、工作程序等有密切的關(guān)系,他們對(duì)知識(shí)的處理、整合的不同也將對(duì)決策造成影響。根據(jù)知識(shí)基礎(chǔ)完備性原則,在大型公共工程投資決策中,應(yīng)當(dāng)充分評(píng)價(jià)是否存在關(guān)鍵的知識(shí)缺口,如對(duì)預(yù)見(jiàn)性的問(wèn)題是否有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施、能否充分考慮項(xiàng)目建成后對(duì)環(huán)境的影響等,從而降低決策的風(fēng)險(xiǎn)。例如我國(guó)“三門(mén)峽水利樞紐工程”的失誤,就是在知識(shí)基礎(chǔ)未完備的情況下做出的,導(dǎo)致了從建成至今進(jìn)行多次整改,存廢爭(zhēng)論不斷。
大型公共工程投資決策過(guò)程的實(shí)質(zhì)是知識(shí)運(yùn)用的過(guò)程,公眾、專家和政府的知識(shí)是決策的基礎(chǔ)。其中公眾、專家的知識(shí)促進(jìn)了政府對(duì)決策中不同問(wèn)題的考慮,使決策更具科學(xué)性。因此政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施,保障決策過(guò)程及結(jié)果出現(xiàn)更多公眾、專家的“聲音”,包括完善信息公開(kāi)和回應(yīng)制度、加強(qiáng)社會(huì)培訓(xùn)、建立長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制,使公眾、專家有能力且有意愿為決策貢獻(xiàn)其所擁有的知識(shí);從法律的角度明確公眾、專家的參與權(quán)利和方式等,提供暢通的知識(shí)傳輸路徑,以更好地被政府運(yùn)用。再者,從知識(shí)的角度來(lái)看,投資決策需要根據(jù)決策事項(xiàng)的特征為知識(shí)分配相應(yīng)的權(quán)重、考慮知識(shí)的完備性,以提高決策的質(zhì)量和效率,避免決策失誤。
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廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2015年11期