任建明

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100193)

引 言

與大多數(shù)國(guó)家不同，在懲治腐敗方面，中國(guó)是一個(gè)紀(jì)律和法律并重的國(guó)家。從迄今為止的實(shí)際情況來(lái)看，可以說(shuō)中國(guó)更加重視紀(jì)律。在中國(guó)的紀(jì)律體系中，不僅有其他一些國(guó)家都有的行政紀(jì)律(簡(jiǎn)稱(chēng)政紀(jì))，還有中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律(簡(jiǎn)稱(chēng)黨紀(jì))，這是比較少見(jiàn)的，可以說(shuō)是中國(guó)特色。就黨紀(jì)和政紀(jì)而言，尤其突出的是黨紀(jì)。黨紀(jì)是一個(gè)十分龐大的體系，不僅紀(jì)律條款覆蓋面廣，還有一個(gè)龐大的執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)，即中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)?；\統(tǒng)地說(shuō)，黨紀(jì)的功能是維護(hù)黨的紀(jì)律，可是，由于黨紀(jì)中的違紀(jì)條款內(nèi)容廣泛，黨紀(jì)實(shí)際規(guī)管的范圍就較寬。這里把黨紀(jì)所規(guī)管的內(nèi)容劃分為與腐敗或黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)的部分，以及其他黨紀(jì)黨規(guī)部分。本文主要討論黨紀(jì)體系，且主要聚焦于黨紀(jì)條款，特別是與腐敗或黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)的紀(jì)律條款，而不涉及政紀(jì)以及執(zhí)行黨紀(jì)的機(jī)構(gòu)及其體制問(wèn)題。

2003年12月31日由中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《黨紀(jì)》或《條例》)，雖然在維護(hù)黨的紀(jì)律和懲治腐敗方面發(fā)揮了重要的作用，但是也有這樣那樣的一些問(wèn)題。十八大以來(lái)，執(zhí)政黨治國(guó)理政的核心理念和反腐敗戰(zhàn)略、對(duì)策及效果都發(fā)生了重大的變化。理念方面的主要變化是提出要“全面從嚴(yán)治黨”和“全面推進(jìn)依法治國(guó)”。這些變化都對(duì)加快黨紀(jì)體系的科學(xué)化建設(shè)提出了明確要求。

黨紀(jì)體系的科學(xué)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作，可以從不同維度來(lái)觀(guān)察。首先，包括紀(jì)律制定和紀(jì)律執(zhí)行兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。其中，紀(jì)律制定起重要的決定作用，但黨紀(jì)體系建設(shè)是否科學(xué)，最終要靠執(zhí)行環(huán)節(jié)特別是執(zhí)行的結(jié)果來(lái)檢驗(yàn)。其次，既包括許多實(shí)務(wù)工作，如中央紀(jì)委五次全會(huì)提出要“抓緊修訂紀(jì)律處分條例”［1］就是其中之一，未來(lái)的紀(jì)律執(zhí)行更是十分繁重復(fù)雜的實(shí)務(wù)工作，同時(shí)，也包括一些重要的理論工作需要及時(shí)提上日程并予以回答。從某種程度上來(lái)看，理論工作甚至更重要。本文的主要任務(wù)正是要提出黨紀(jì)體系科學(xué)化建設(shè)的一些重要的理論問(wèn)題，并試圖予以合乎邏輯的回答。

在如何修訂《條例》方面，2015年以來(lái)，王岐山書(shū)記已經(jīng)多次談及，最主要的有5次。

在2015年1月召開(kāi)的中央紀(jì)委五次全會(huì)上的講話(huà)中，他講到:“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律?！?在修訂《黨紀(jì)》過(guò)程中)要把黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，紀(jì)律檢查體制改革實(shí)踐成果制度化，……實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)和法律法規(guī)的有機(jī)銜接。……紀(jì)律是黨的生命，要嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。……要把紀(jì)律建設(shè)作為治本之策，擺在更加重要地位?！o(jì)律不可能囊括所有規(guī)矩?！我?guī)矩是我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的政治規(guī)則、組織約束、優(yōu)良傳統(tǒng)和工作習(xí)慣。……我們黨決不允許結(jié)黨營(yíng)私、培植親信、拉幫結(jié)派;決不允許自行其是、另搞一套、陽(yáng)奉陰違?！保?］

2015年3月5日，王岐山書(shū)記在參加他所在的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議北京代表團(tuán)審議過(guò)程中講到:“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，(就要)把紀(jì)律挺在前面，立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位。……依規(guī)治黨首先要把黨規(guī)黨紀(jì)的籬笆扎緊，把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，對(duì)黨章和其他黨規(guī)中的紀(jì)律要求整合概括，使之具體化，讓黨的紀(jì)律明確規(guī)范、完整系統(tǒng)。要把‘維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一’、‘緊密團(tuán)結(jié)在黨中央周?chē)日渭o(jì)律細(xì)化，把‘四個(gè)服從’基本原則上升為紀(jì)律?！痹谥v到規(guī)矩、紀(jì)律和法律的關(guān)系時(shí)，他說(shuō):“無(wú)數(shù)案例表明，領(lǐng)導(dǎo)干部往往是從破壞規(guī)矩、違反紀(jì)律開(kāi)始、進(jìn)而違法?！保?］

2015年5月8日至10日，王岐山書(shū)記在浙江省調(diào)研，并主持召開(kāi)了部分省區(qū)市紀(jì)委書(shū)記座談會(huì)。他在這次座談會(huì)上講到:“修改好《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)前沿。……‘黨紀(jì)’與‘國(guó)法’不是一個(gè)概念，不能混同。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法?！抻嘃h紀(jì)處分條例要突出兩個(gè)重點(diǎn)，一是體現(xiàn)全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，應(yīng)把條例中與法律重復(fù)的內(nèi)容去除，解決‘紀(jì)’、‘法’不分的問(wèn)題;二是把嚴(yán)肅政治紀(jì)律和政治規(guī)矩突出出來(lái)、具體化，使黨紀(jì)特色更加鮮明?！保?］

2015年7月8日至10日，王岐山書(shū)記在陜西省調(diào)研，并主持召開(kāi)了部分省區(qū)黨委書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記座談會(huì)，他在座談會(huì)上講到:“執(zhí)政黨的黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。在全面依法治國(guó)大背景下，要去除現(xiàn)行黨紀(jì)處分條例中與刑法等法律重復(fù)的內(nèi)容，使條例成為管黨治黨、嚴(yán)肅紀(jì)律的尺子?！抻嘃h紀(jì)處分條例要針對(duì)現(xiàn)階段突出問(wèn)題?！严順?lè)、奢靡等‘四風(fēng)’問(wèn)題納入黨紀(jì)處分范圍;針對(duì)一些黨員干部在政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律上思想麻木、意識(shí)淡漠問(wèn)題，要把十八大以來(lái)黨中央提出的要求細(xì)化、具體化，體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的最新成果?！h委要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿，……真正擔(dān)負(fù)起管黨治黨的主體責(zé)任?！保?］

2015年7月底，王岐山書(shū)記分別主持召開(kāi)部分中央部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委黨組主要負(fù)責(zé)人、部分專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì)，就修訂廉政準(zhǔn)則和《條例》征求意見(jiàn)。他在座談會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào):“在全面依法治國(guó)條件下黨要管黨、從嚴(yán)治黨，(就要)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)?！獔?jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)?！约o(jì)律從嚴(yán)治黨，應(yīng)該使咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，逐步讓黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分的是少數(shù)，而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨?！保?］

2015年10月18日，新修訂后的黨紀(jì)《條例》已經(jīng)中共中央頒布，并將于2016年1月1日起施行?？v覽條例全文，王岐山書(shū)記在多次講話(huà)中提出的主要觀(guān)點(diǎn)大都予以了吸納。概括王岐山書(shū)記系列講話(huà)的要點(diǎn)以及《條例》的實(shí)際修訂情況，可以提煉出一些重要的理論問(wèn)題。這些理論問(wèn)題可以劃分為三類(lèi)。第一類(lèi)是紀(jì)律①文中的紀(jì)律均指黨紀(jì)。和法律的相對(duì)嚴(yán)厲程度問(wèn)題。究竟是紀(jì)律嚴(yán)于法律，還是法律嚴(yán)于紀(jì)律?理?yè)?jù)是什么呢?第二類(lèi)是紀(jì)律和法律的關(guān)系問(wèn)題。紀(jì)律和法律究竟是什么關(guān)系?紀(jì)律和法律是否應(yīng)當(dāng)分開(kāi)、能不能分開(kāi)?紀(jì)律和法律的邊界究竟在哪里?對(duì)于從《黨紀(jì)》中刪除的那些與法律重復(fù)的條款，難道紀(jì)律真的可以不再予以規(guī)管了嗎?分開(kāi)以后，在制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律的銜接?第三類(lèi)是紀(jì)律和法律的相對(duì)地位問(wèn)題。紀(jì)律和法律地位、權(quán)威關(guān)系到底應(yīng)當(dāng)如何擺，換言之，紀(jì)律和法律哪個(gè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先?在全面依法治國(guó)的大背景下或法治的條件下，又當(dāng)如何呢?對(duì)于“把紀(jì)律挺在前面”的意見(jiàn)究竟應(yīng)當(dāng)如何理解?在執(zhí)行層面，又該如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律的銜接?本文的重點(diǎn)任務(wù)就是要回答上述理論問(wèn)題。

一、黨紀(jì)現(xiàn)狀、主要問(wèn)題及原因分析

相比于當(dāng)代世界上的許多政黨，作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的共產(chǎn)黨都有一個(gè)普遍的傳統(tǒng)，那就是重視黨的紀(jì)律，中國(guó)共產(chǎn)黨也不例外。但在不同時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律建設(shè)情況差別較大。發(fā)展的趨勢(shì)是不斷形成專(zhuān)門(mén)的、整合的紀(jì)律條款。在革命時(shí)期和執(zhí)政之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布的紀(jì)律規(guī)定主要是單行的。改革開(kāi)放之后，隨著腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的嚴(yán)重化，單行紀(jì)律規(guī)定的數(shù)量還以較快的速度增加。例如，在黨的十三大至黨的十四大期間(1988～1992)，中央紀(jì)委先后發(fā)布了8個(gè)單項(xiàng)的黨紀(jì)處分規(guī)定。黨的十四大以后，中央紀(jì)委又發(fā)布了4個(gè)關(guān)于違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)定的黨紀(jì)處分規(guī)定。［6］第一個(gè)整合的紀(jì)律條例頒布于1997年2月27日，即《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》。《條例(試行)》自1988年3月開(kāi)始起草，歷時(shí)9年，試行約7年之后，2003年修訂成為正式《條例》。《條例(試行)》包括三編、十三章、一百七十二條。2003年版《條例》也是三編(分別是總則、分則、附則)，但擴(kuò)展為十五章，共計(jì)一百七十八條。

《條例》的體例結(jié)構(gòu)與中國(guó)的《刑法》很相像，都劃分為總則、分則、附則幾大部分?！稐l例》分則部分是不同類(lèi)型的違紀(jì)行為(條款)，好比《刑法》分則中的不同類(lèi)型的犯罪行為(條款)?！稐l例》中共包括十大類(lèi)型的違紀(jì)行為。與《條例(試行)》相比，《條例》中增加了三類(lèi)違紀(jì)行為:把《條例(試行)》中的第八章(經(jīng)濟(jì)類(lèi)錯(cuò)誤)細(xì)化、擴(kuò)展為《條例》中的第八至第十一章。這種變化既和腐敗、作風(fēng)問(wèn)題的多樣化、嚴(yán)重化有關(guān)，也和那個(gè)時(shí)期建規(guī)立制者對(duì)于腐敗行為的理解有關(guān)。從中國(guó)腐敗犯罪的立法情況來(lái)看，在改革開(kāi)放初期，腐敗犯罪被列入經(jīng)濟(jì)犯罪，到1997年《刑法》頒布時(shí)，則被歸于職務(wù)犯罪，主要包括在“貪污賄賂罪”(《刑法》第八章)類(lèi)型中。為了方便后續(xù)的討論，可以通過(guò)一張表格對(duì)《條例(試行)》、《條例》和《刑法》中的相似違紀(jì)或犯罪行為條款進(jìn)行例舉對(duì)照，具體見(jiàn)表1。

黨紀(jì)體系②根據(jù)文章前面對(duì)于研究范圍的限定，此處的黨紀(jì)體系主要是指違紀(jì)行為條款，即主要對(duì)應(yīng)于《條例》中的分則部分。的主要問(wèn)題有三個(gè)。一是紀(jì)律與法律內(nèi)容重復(fù)。從表1可以看出，刑法的第三、四、五、六、八、九章犯罪行為條款部分甚至大部分在黨紀(jì)違紀(jì)行為條款中重復(fù)出現(xiàn)。這個(gè)問(wèn)題也可簡(jiǎn)稱(chēng)為“紀(jì)法不分”問(wèn)題。二是存在紀(jì)律寬于法律的情況。共產(chǎn)黨的相關(guān)理念一直堅(jiān)持紀(jì)律嚴(yán)于法律，近一年來(lái)，王岐山書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)紀(jì)律要嚴(yán)于法律。但是，從過(guò)去多年來(lái)實(shí)際執(zhí)紀(jì)的結(jié)果來(lái)看，部分甚至全部“以紀(jì)代法”的情況在一定程度上還是存在的。一旦存在這種情況，執(zhí)行的結(jié)果就是紀(jì)律寬于法律。典型的情況是一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部事實(shí)上存在犯罪行為，但卻只給予了黨紀(jì)(或政紀(jì))處分?，F(xiàn)行黨紀(jì)中對(duì)于黨員個(gè)人的紀(jì)律處分種類(lèi)是五個(gè)，即警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍。③《黨紀(jì)》第十條。從個(gè)體要付出的相對(duì)成本來(lái)看，與刑法可以剝奪人的自由甚至生命相比，即使是最嚴(yán)厲的開(kāi)除黨籍處分，其相對(duì)成本也是比較低的。④例如，刑法中的懲處包括有期徒刑、無(wú)期徒刑、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、死緩、死刑立即執(zhí)行等，這些將施加給個(gè)體自由、金錢(qián)甚至生命方面的成本。從大部分人的評(píng)價(jià)來(lái)看，這些成本肯定高于開(kāi)除黨籍。這可被稱(chēng)為紀(jì)律處分成本的“天花板”效應(yīng)，而且這個(gè)“天花板”還比較低。黨員個(gè)人的不良行為一旦達(dá)到開(kāi)除黨籍的程度，在沒(méi)有其他成本的情況下，發(fā)生更嚴(yán)重的不適當(dāng)行為的邊際成本將變?yōu)榱恪＿@對(duì)于控制黨員的不良行為來(lái)說(shuō)是不利的。三是與法治原則不相符的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題有些是由前兩個(gè)問(wèn)題引發(fā)的。此外，也有執(zhí)紀(jì)以及執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法銜接上的原因。紀(jì)法不分，以紀(jì)代法，結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生法律面前存有例外的情況。這當(dāng)然和法治的原則不相符。在全面依法治國(guó)、實(shí)質(zhì)推進(jìn)法治的大背景下，這個(gè)問(wèn)題就變得更加突出了。

表1 黨紀(jì)和刑法相似條款對(duì)照①

黨紀(jì)體系上存在這些問(wèn)題的原因主要有三個(gè)。一是沒(méi)有正確地認(rèn)識(shí)并處理好紀(jì)律和法律的關(guān)系。紀(jì)律與法律在內(nèi)容上大面積重復(fù)，在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法環(huán)節(jié)上銜接不暢等都是具體的表現(xiàn)。二是與黨管干部原則的實(shí)施以及干部分級(jí)管理體制的實(shí)際操作運(yùn)行有關(guān)。有關(guān)這個(gè)方面的原因，在作者的相關(guān)研究中已經(jīng)給予了較為細(xì)致的分析，［7］此處不再贅述。三是執(zhí)政黨在依法治國(guó)和依規(guī)治黨的理念與認(rèn)識(shí)上還不夠徹底。一個(gè)核心的問(wèn)題就是如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系。這雖然是一個(gè)大問(wèn)題、老問(wèn)題，但一直沒(méi)有認(rèn)識(shí)和處理好。鄧小平在1980年關(guān)于“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”講話(huà)中，就涉及到相關(guān)問(wèn)題。他認(rèn)為在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度方面，存在著“權(quán)力過(guò)分集中(于黨)”的問(wèn)題，存在著“黨政不分、以黨代政的問(wèn)題”②從黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系維度來(lái)看，事實(shí)上也存在著“以黨代法”的問(wèn)題。。而究其原因，他認(rèn)為:“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，……。”［8］

二、科學(xué)黨紀(jì)體系的理論和邏輯分析

無(wú)論是黨的紀(jì)律還是國(guó)家的法律，其基本的功能都是一致的，就是規(guī)管人的行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)行《黨紀(jì)》的分則部分把可能發(fā)生在黨員身上的各種不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題稱(chēng)為“行為”是準(zhǔn)確的。這比在《條例(試行)》中使用“××錯(cuò)誤”以及在《刑法》中使用“××罪”也都更中性，避免了可能在黨員或公民個(gè)人行為性質(zhì)認(rèn)定上加上先入為主的判斷。本部分的理論和邏輯分析的主要任務(wù)就是要回答前面提出的三類(lèi)理論問(wèn)題，而基本方法就是圍繞人的行為而展開(kāi)。

人類(lèi)的行為十分復(fù)雜。按照不同的準(zhǔn)則，例如政治的、道德的、法律的等準(zhǔn)則，一般來(lái)說(shuō)都可以劃分為適當(dāng)?shù)?、良好的行為和不適當(dāng)?shù)摹⒉缓玫男袨閮纱箢?lèi)型。可以想見(jiàn)，每類(lèi)行為都有很多很多，因此從管控或規(guī)管的需要出發(fā)，還需要再進(jìn)一步細(xì)分。從設(shè)立紀(jì)律和法律的目的來(lái)看，主要是針對(duì)那些不適當(dāng)?shù)男袨?。事?shí)上，不適當(dāng)行為不僅很多，而且不同行為在性質(zhì)和情節(jié)方面還都會(huì)存在著很大的差別，這就是為什么要對(duì)這些行為進(jìn)行細(xì)分的主要緣由。黨紀(jì)主要規(guī)管的是發(fā)生在黨員個(gè)人身上的那些不適當(dāng)?shù)男袨椤＂佻F(xiàn)行《黨紀(jì)》也規(guī)管黨組織的行為。

作為一個(gè)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要根據(jù)黨的宗旨、性質(zhì)以及政治、道德、法律等的要求，以及不同時(shí)期實(shí)際發(fā)生在黨員身上的帶有一定普遍性的問(wèn)題，識(shí)別出主要的不適當(dāng)行為，根據(jù)其性質(zhì)和情節(jié)予以規(guī)管。同樣，法律要規(guī)管的是發(fā)生在公民身上的那些不適當(dāng)?shù)男袨?，而《刑法》要?guī)管的就是各類(lèi)犯罪或刑事犯罪問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，中共黨員只是一部分中國(guó)人的特殊角色，這些人肯定是中國(guó)公民。也就是說(shuō)，對(duì)于每一個(gè)黨員來(lái)說(shuō)，他們都同時(shí)兼有兩個(gè)角色，即黨員和公民。作為黨員，要接受或服從黨紀(jì)的規(guī)管，而作為公民，則要接受或服從法律的規(guī)管。

緊接著引申出來(lái)的一個(gè)基本問(wèn)題就是，黨紀(jì)中的不適當(dāng)行為和法律中的不適當(dāng)行為到底是什么關(guān)系、有沒(méi)有關(guān)系?為了清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撌龆唛g的關(guān)系，下面特借用社會(huì)科學(xué)中的理想概念類(lèi)型框架和數(shù)學(xué)中的集合概念框架。

先使用理想概念類(lèi)型框架來(lái)分析。無(wú)論是按照紀(jì)律還是法律標(biāo)準(zhǔn)，人的行為都可以區(qū)分為適當(dāng)和不適當(dāng)兩大類(lèi)型，兩兩組合將出現(xiàn)四種可能情況:組合1是那些既不違紀(jì)也不違法的行為;組合2是那些違紀(jì)但合法的行為;組合3是那些既違紀(jì)又違法的行為;組合4是那些違法但不違紀(jì)的行為。由于文章討論的是可能違紀(jì)或違法的行為以及二者間的可能關(guān)系，因此將組合1從討論對(duì)象中去除。需要探討的是，在剩下的三個(gè)組合中，哪些是合理的，哪些是不合理的?

使用數(shù)學(xué)中的集合概念方法，就是把同一類(lèi)型的行為置于一個(gè)集合之中，然后探討這些集合間的可能關(guān)系。把違紀(jì)行為和違法行為分別置于不同的集合中，這兩個(gè)集合在空間上將出現(xiàn)4種可能情況，分別如圖1～4所示。

需要指出的是，理想概念類(lèi)型中的4種可能組合，與圖2中的集合概念關(guān)系情況恰好完全對(duì)應(yīng)。組合3對(duì)應(yīng)于重疊部分，組合2對(duì)應(yīng)于違紀(jì)集合減去重疊部分，組合4對(duì)應(yīng)于違法集合減去重疊部分，而組合1則對(duì)應(yīng)于兩個(gè)集合之外的所有部分。

圖1 違紀(jì)和違法行為完全無(wú)關(guān)

圖2 違紀(jì)和違法行為有部分重疊

圖3 所有違法行為都屬于違紀(jì)行為

圖4 所有違紀(jì)行為都屬于違法行為

邏輯上，理想概念類(lèi)型中的組合2和組合4肯定不可能同時(shí)存在，否則，違紀(jì)行為和違法行為就完全無(wú)關(guān)。一旦違紀(jì)和違法行為完全無(wú)關(guān)，也就是圖1所呈現(xiàn)的情況。從人類(lèi)的行為實(shí)際情況來(lái)看，不適當(dāng)行為的類(lèi)型是復(fù)雜的，不適當(dāng)行為的數(shù)量是巨大的，即使有部分違紀(jì)和違法行為無(wú)關(guān)，也不可能全部無(wú)關(guān)。也就是說(shuō)，肯定有部分的違紀(jì)行為同時(shí)也是違法行為，也肯定有部分的違法行為同時(shí)也是違紀(jì)行為。這說(shuō)明，圖1是不能成立的。

邏輯上，圖3和圖4的兩種情況也不可能同時(shí)成立，否則，違紀(jì)行為集合和違法行為集合就完全一致了。如果是這樣，也就不需要討論違紀(jì)和違法兩個(gè)概念了，而僅需要任意討論其一。實(shí)際情況應(yīng)該不是這樣的。世界上使用法律管控腐敗行為的國(guó)家是普遍的，而使用紀(jì)律的國(guó)家(其中大部分國(guó)家只使用行政紀(jì)律)也不少。實(shí)際上，紀(jì)律不僅在國(guó)家層面使用，在組織層面也使用，而且使用得更加廣泛。甚至可以說(shuō)，在組織層面，其管控組織成員不適當(dāng)行為的手段就只有紀(jì)律而沒(méi)有法律。由此可見(jiàn)，是不能把法律和紀(jì)律等同起來(lái)的。

邏輯分析結(jié)果表明，圖2有可能成立，圖3和圖4中只可能有一個(gè)成立。到底會(huì)是哪種情況?又應(yīng)當(dāng)是哪種情況呢?從中國(guó)現(xiàn)行的黨紀(jì)和法律來(lái)看，就是圖2這種情況。由表1可見(jiàn)，違紀(jì)和違法行為既有大量重疊的部分，也有互相不包含的部分，而且也都不少。需要說(shuō)明的是，相比于黨紀(jì)條款，我國(guó)法律的內(nèi)容條款更多。黨紀(jì)的違紀(jì)條款大致是130條，而僅我國(guó)刑法的刑事違法犯罪條款就有350條之多。表1僅羅列了刑法中相關(guān)的犯罪行為條款，未羅列的大部分犯罪行為條款都不屬于現(xiàn)行黨紀(jì)中的違紀(jì)行為?，F(xiàn)行黨紀(jì)和法律的這種關(guān)系格局就是科學(xué)的、合理的嗎?對(duì)此作出判別還需要其他一些理?yè)?jù)。

眾所周知，共產(chǎn)黨是以最終解放全人類(lèi)，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為最高理想的。中國(guó)共產(chǎn)黨也不例外。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想，就需要把黨建設(shè)為一個(gè)先進(jìn)的組織，需要每一個(gè)黨員至少絕大部分黨員都能發(fā)揮出先鋒模范的作用。從這個(gè)角度來(lái)看，就應(yīng)該對(duì)黨員個(gè)人提出更高的行為標(biāo)準(zhǔn)。黨員個(gè)人應(yīng)該更多一些良好的行為，更少一些不好的或不適當(dāng)?shù)男袨?，無(wú)論是從政治、政黨、法律、道德哪個(gè)維度上講，都應(yīng)該如此。

從黨紀(jì)和法律應(yīng)有的一般關(guān)系上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于法律的標(biāo)準(zhǔn)。法律針對(duì)的是全體公民，刑法也不例外。而且，刑法規(guī)管的都是刑事犯罪，即使對(duì)于普通公民而言，肯定都是一個(gè)比較低甚至很低的行為標(biāo)準(zhǔn)。黨紀(jì)針對(duì)的是人群中的先進(jìn)分子，尤其是那些符合更高標(biāo)準(zhǔn)，可以成為黨員的公民。因此，黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)更高的甚至是很高的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于黨員個(gè)人來(lái)說(shuō)，就是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)很高的行為標(biāo)準(zhǔn)。

最后兩部分補(bǔ)充分析表明，如果接受圖2，等于說(shuō)降低了黨的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和黨員的模范行為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閷?duì)于黨員的不少違法行為并未納入黨紀(jì)規(guī)管的范圍。所以，圖2雖然是我國(guó)現(xiàn)行黨紀(jì)和法律的關(guān)系格局，但不應(yīng)當(dāng)是合理的狀態(tài)。同理，圖4中的情況更是降低了黨員的模范行為標(biāo)準(zhǔn)，因此，也是不合理的。由此看來(lái)，就只有圖3中的情況是合理的，是符合邏輯的，是科學(xué)的。

邏輯和理論分析到此，就可以對(duì)前面提及的三類(lèi)理論問(wèn)題予以回答了。對(duì)于第一類(lèi)理論問(wèn)題，可以給出肯定的結(jié)論，即:應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持紀(jì)律嚴(yán)于法律的標(biāo)準(zhǔn)。體現(xiàn)在紀(jì)律中的違紀(jì)行為條款制定上，就應(yīng)當(dāng)是:凡是黨員個(gè)人違法的行為，在紀(jì)律的違紀(jì)行為條款中就必須要給予呼應(yīng)，而不能是空白;對(duì)于不構(gòu)成違法的行為，凡是不符合共產(chǎn)黨員高標(biāo)準(zhǔn)的那些行為，也應(yīng)當(dāng)在黨紀(jì)違紀(jì)行為條款中體現(xiàn)出來(lái)。堅(jiān)持這個(gè)原則，并不必然意味著《黨紀(jì)》中的違紀(jì)行為條款要和法律中的違法條款相重復(fù)。有關(guān)這方面的操作處理，見(jiàn)后面的對(duì)策建議部分。

這里有必要對(duì)嚴(yán)或?qū)挼降字傅氖鞘裁醋龀雒鞔_的界定，否則，人們就很可能會(huì)在“紀(jì)律嚴(yán)于法律”的主張上產(chǎn)生誤解。所謂嚴(yán)或?qū)?，主要針?duì)的是人類(lèi)不適當(dāng)行為的程度，其程度到底是輕微的還是嚴(yán)重的，而不是懲罰結(jié)果的嚴(yán)厲程度。①前面已經(jīng)介紹并分析過(guò)，如果是從處分或懲處結(jié)果的嚴(yán)厲程度來(lái)看，黨紀(jì)最嚴(yán)厲的處分只是開(kāi)除黨紀(jì)，在大多數(shù)人看來(lái)，要比刑法剝奪人的自由甚至生命要輕。堅(jiān)持紀(jì)律嚴(yán)于法律，意味著紀(jì)律對(duì)于那些程度輕微的不適當(dāng)行為也要規(guī)管，而法律特別是刑法通常只規(guī)管那些程度嚴(yán)重的不適當(dāng)行為。當(dāng)然，如果把法律懲處和紀(jì)律處分的結(jié)果加總在一起，又是在堅(jiān)持法治原則、紀(jì)法分開(kāi)的條件下，黨員受到的總的懲罰成本就會(huì)大于非黨員。從這個(gè)角度來(lái)看，也可以說(shuō)，在懲罰結(jié)果上也是紀(jì)律嚴(yán)于法律。為了清晰地對(duì)照各種不同情況下的懲罰結(jié)果，特用表2加以說(shuō)明。在紀(jì)法分開(kāi)并堅(jiān)持法治原則的情況下，不論在何種不適當(dāng)行為情況下，黨員受到的懲罰成本都要大于非黨員，體現(xiàn)了紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則。在紀(jì)法不分又存在以紀(jì)代法的情況下，由于一些違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可能從輕甚至完全逃避了法律懲處，所以，就會(huì)出現(xiàn)紀(jì)律寬于法律的情況。這既違背了紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則，也背離了法治的原則。

對(duì)于第二類(lèi)理論問(wèn)題，結(jié)論也是比較肯定的。首先，對(duì)于每一個(gè)黨員來(lái)說(shuō)，紀(jì)律和法律關(guān)系十分密切，二者絕不是沒(méi)有關(guān)系;凡是黨員個(gè)人的違法行為，都應(yīng)當(dāng)作為其違紀(jì)行為的一部分，其有些不適當(dāng)行為，雖然夠不上違法，但也可能是違紀(jì)行為。簡(jiǎn)單地說(shuō)，違法行為集合和違紀(jì)行為集合是包含關(guān)系，違法行為集合是違紀(jì)行為集合中的一部分，也就是圖3中的情況。其次，由于紀(jì)律和法律有各自的判別標(biāo)準(zhǔn)，違紀(jì)行為和違法行為二者是可以區(qū)分得開(kāi)的。從區(qū)別黨員違紀(jì)行為情節(jié)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)把二者區(qū)別開(kāi)來(lái)。那么二者的界限是什么呢?簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是情節(jié)界限。違法行為的情節(jié)肯定比不構(gòu)成違法但構(gòu)成違紀(jì)的行為的情節(jié)更嚴(yán)重。如果一定要給出具體的界限標(biāo)準(zhǔn)，那就是法律中的標(biāo)準(zhǔn)。以與腐敗及作風(fēng)相關(guān)的行為來(lái)看，結(jié)論就更加肯定。

表2 各種情況下懲罰結(jié)果的對(duì)照

對(duì)于第三類(lèi)理論問(wèn)題的結(jié)論，可能就具有一定的爭(zhēng)議性，甚至爭(zhēng)議還很大。之所以有爭(zhēng)議，并不是在理論上或邏輯上有什么復(fù)雜的問(wèn)題難以回答清楚，而是中國(guó)法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)水平的制約以及人們?cè)诜ㄖ卫砟钌系暮芏鄠鹘y(tǒng)觀(guān)念的影響力依然很大。按照正確的法治理念，就應(yīng)當(dāng)給予法律更高的地位和權(quán)威，就不應(yīng)該存在“以紀(jì)代法”的情況，就應(yīng)當(dāng)把紀(jì)律高于法律或紀(jì)律嚴(yán)于法律的原則真正落到實(shí)處。如果對(duì)此持有異議，就等于否定紀(jì)律嚴(yán)于法律的正確原則。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“把紀(jì)律挺在(法律)前沿(面)”本身并沒(méi)有什么問(wèn)題。擔(dān)心的恰恰是那些嘴上講的是“紀(jì)律挺在前面”，實(shí)際上“以紀(jì)代法”的作法。

三、推進(jìn)黨紀(jì)體系科學(xué)化的對(duì)策與建議

為了切實(shí)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)體系建設(shè)的科學(xué)化，同時(shí)在全面依法治國(guó)的背景下，為了有利于促進(jìn)法治，基于前面的介紹和分析，提出以下兩項(xiàng)主要的政策建議。

(一)從制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)辯證地看待“紀(jì)法分開(kāi)”

在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)選擇徹底的“紀(jì)法分開(kāi)”，并不是因?yàn)槔碚摵瓦壿嬌系脑?。理論和邏輯分析表明，紀(jì)律和法律有著密切的關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地把二者分開(kāi)。實(shí)際上，對(duì)于黨員身上發(fā)生的違法行為，由于其情節(jié)往往嚴(yán)重于大部分的違紀(jì)行為，因此，以紀(jì)律嚴(yán)明而著稱(chēng)的中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)也必須要予以規(guī)管。從這個(gè)角度上說(shuō)，在以往的紀(jì)律建設(shè)過(guò)程中，把越來(lái)越多的法律內(nèi)容移植到黨紀(jì)條例中來(lái)，在理論上是站得住腳的。同樣的邏輯，在黨紀(jì)修訂中，不僅可以不去除與現(xiàn)行法律重復(fù)的內(nèi)容，還可以或需要把更多的現(xiàn)行法律中的內(nèi)容移植進(jìn)來(lái)。

實(shí)際上，在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法分開(kāi)”，主要是出于執(zhí)行效率上的考慮。具體地看，主要是出于兩個(gè)方面的考慮:一方面，是否有利于提升黨紀(jì)執(zhí)行的效率;另一方面，是否有利于促進(jìn)法治，落實(shí)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略。在新修訂的黨紀(jì)條例中，倘若不去除與法律重復(fù)的部分，而且還把法律中更多的內(nèi)容移植進(jìn)來(lái)，會(huì)怎么樣呢?很清楚，新的黨紀(jì)條例的內(nèi)容條款將更多，主要是違紀(jì)行為條款會(huì)更加龐雜。而一旦寫(xiě)進(jìn)黨紀(jì)條例之中，黨的各級(jí)紀(jì)委就要去執(zhí)行。可以想見(jiàn)，未來(lái)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)的負(fù)擔(dān)將更加繁重。由于執(zhí)行的很多紀(jì)律行為條款和法律行為條款重復(fù)，就必然導(dǎo)致紀(jì)律和法律重復(fù)執(zhí)行的問(wèn)題。重復(fù)執(zhí)行部分更集中地體現(xiàn)在對(duì)違紀(jì)或違法行為的調(diào)查上。從過(guò)去的執(zhí)紀(jì)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于涉及犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委都必須依紀(jì)完成所有的調(diào)查工作，即使所獲得的違法行為的證據(jù)是符合法律要求的，在經(jīng)移交進(jìn)入司法程序之后，也需要證據(jù)的轉(zhuǎn)換。這當(dāng)然是不利于效率的。主要的問(wèn)題是紀(jì)委干了很多司法機(jī)構(gòu)該承擔(dān)的工作，大大加重了紀(jì)委的負(fù)擔(dān)，占去了紀(jì)委大量的資源，而不利于更為重要的執(zhí)紀(jì)工作，不利于“(把黨紀(jì))立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位”。

紀(jì)律和法律內(nèi)容大量重復(fù)的第二個(gè)危害更加嚴(yán)重。把大量的法律內(nèi)容搬進(jìn)黨紀(jì)，紀(jì)委就必須要執(zhí)行。在黨管干部的原則下，執(zhí)紀(jì)往往在前。這樣，就很可能會(huì)出現(xiàn)“以紀(jì)代法”的問(wèn)題。過(guò)去一直存在的“以紀(jì)代法”固然有其他原因，但紀(jì)律和法律重復(fù)是一個(gè)具體原因。一旦出現(xiàn)“以紀(jì)代法”的問(wèn)題，就必然與法治的精神和原則相悖。

在紀(jì)律制定環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法分開(kāi)”后，新的黨紀(jì)條例就大為“瘦身”。這將大大減輕紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)負(fù)擔(dān)，有利于紀(jì)委把更多的執(zhí)紀(jì)資源轉(zhuǎn)向黨紀(jì)的執(zhí)行，“黨要管黨”的效率和效果一定會(huì)得以提升。可是，很自然會(huì)提出一個(gè)問(wèn)題:今后黨對(duì)于黨員違法的行為是不是就不需要再規(guī)管了呢?顯然不能這樣。那又該怎么辦呢?解決的辦法其實(shí)很簡(jiǎn)單:在新的黨紀(jì)條例中保留、充實(shí)并運(yùn)用好現(xiàn)行黨紀(jì)條例中的第四章(對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分)即可?？疾煨滦抻喌臈l例，第四章就由原來(lái)的4條增加到了8條。新增條款既明確了黨組織要繼續(xù)對(duì)黨員違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)管的原則，同時(shí)，也增強(qiáng)了與法律的互動(dòng)和銜接。

(二)在執(zhí)行環(huán)節(jié)上創(chuàng)造性處理好“紀(jì)法銜接”關(guān)系

在制定環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接并不復(fù)雜，更大的挑戰(zhàn)是在執(zhí)行環(huán)節(jié)。從以往的傾向性問(wèn)題來(lái)看，也主要是這個(gè)問(wèn)題。這一方面是由于紀(jì)律和法律重復(fù)，導(dǎo)致紀(jì)委事實(shí)上承擔(dān)了很多執(zhí)法的責(zé)任，甚至存在“以紀(jì)代法”的問(wèn)題，從而使執(zhí)紀(jì)錯(cuò)位和越位，不利于法治。另一方面，也和在維護(hù)黨的紀(jì)律方面對(duì)于“黨管干部原則”的理解與貫徹存在偏差有關(guān)。未來(lái)在訂紀(jì)和立法層面處理好紀(jì)律和法律的銜接關(guān)系之后，在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法層面的銜接關(guān)系是不是就理順了，就不存在問(wèn)題了呢?顯然不會(huì)這么簡(jiǎn)單。執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系混亂，甚至出現(xiàn)沖突、“打架”的問(wèn)題恐怕還會(huì)存在。

解決好執(zhí)行環(huán)節(jié)的紀(jì)法銜接關(guān)系問(wèn)題，還需要先分析一下過(guò)去之所以存在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法銜接問(wèn)題的具體原因。原因可能比較復(fù)雜，但主要是三個(gè)。其一，在“黨管干部原則”的理解上存在偏差。這種偏差導(dǎo)致凡是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事，不管是什么事情，都需要由黨來(lái)管，甚至是直接地、全面地、排他性地規(guī)管。這是導(dǎo)致黨紀(jì)條例內(nèi)容不斷擴(kuò)張，執(zhí)紀(jì)地位不斷強(qiáng)化，甚至“以紀(jì)代法”的主要原因。其二，現(xiàn)行的紀(jì)律和法律兩個(gè)系統(tǒng)，由于在紀(jì)律和法律關(guān)系上沒(méi)有處理好，使得執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系混亂成為可能。其三，我國(guó)的法治發(fā)展程度較低，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法素質(zhì)和能力欠缺等也是具體原因之一。這導(dǎo)致涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪問(wèn)題，如果全部交由司法系統(tǒng)來(lái)處理，也會(huì)存在現(xiàn)實(shí)的困難和問(wèn)題。例如，由于一些案件阻力較大，致使執(zhí)法困難甚至執(zhí)行不下去。再比如，一些司法機(jī)關(guān)和司法人員確實(shí)存在執(zhí)法犯法的情況。

考慮到這些原因在未來(lái)一個(gè)時(shí)期仍將繼續(xù)存在，因此，在銜接好執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法關(guān)系上，就需要做一些特殊的安排。首先，大的原則或方向就是一個(gè)，即法治的原則。根據(jù)這個(gè)大原則，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，法律的歸法律，紀(jì)律的歸紀(jì)律。涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違法犯罪問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)首先依法來(lái)懲處。之后，再按照紀(jì)律的規(guī)定，由紀(jì)委予以處理。在這方面，新加坡就有十分先進(jìn)和成熟的經(jīng)驗(yàn)。新加坡是一個(gè)高度法治的國(guó)家，同時(shí)，新加坡還十分重視行政紀(jì)律?？梢哉f(shuō)，新加坡也是一個(gè)在懲治腐敗方面堅(jiān)持法律和紀(jì)律并重的國(guó)家。事實(shí)上，新加坡也真正做到了紀(jì)律嚴(yán)于法律。通常，不論什么樣的公職人員，凡是涉嫌違犯廉政法律的行為，都由法律來(lái)懲處。在受到法律懲處之后，再追加紀(jì)律的處分，包括:失去工作、養(yǎng)老金和其他利益。①參見(jiàn):《新加坡在抑制貪污上的策略》，這是一部由新加坡貪污調(diào)查局拍攝的介紹新加坡反腐敗經(jīng)驗(yàn)的視頻短片，2005年。倘若因?yàn)樽C據(jù)不充足而無(wú)法將某個(gè)涉嫌腐敗的公職人員控上法庭，紀(jì)律部門(mén)也會(huì)援引行政紀(jì)律，對(duì)該公職人員施以紀(jì)律的處分。具體的紀(jì)律處分形式包括:革職、降級(jí)、停止加薪或延遲加薪日期、罰款或警告、強(qiáng)制性提早退休。①

要求中國(guó)在短期內(nèi)完全做到像新加坡那樣，還是有不少困難。因此，需要做一些過(guò)渡性的特殊安排。一個(gè)可行的方案是執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法同步或并行進(jìn)行的方案。凡是涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)并可能存在違法的案例，規(guī)定由紀(jì)委和檢察院反貪部門(mén)成立聯(lián)合專(zhuān)案組，由此使得紀(jì)律和法律能夠得到同步執(zhí)行。在以往的反腐敗實(shí)踐中，在少量個(gè)案上就已經(jīng)這么做了。例如很有影響的李真腐敗案件。事實(shí)證明，聯(lián)合辦案，效力和效率都高。這個(gè)建議的提出，是希望把這種做法普遍化，使其具有強(qiáng)制力，而不是具體個(gè)案執(zhí)行中的一個(gè)自選方案。這樣做的另一些好處是，化解了原有的制約執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法科學(xué)銜接的那些不利因素，使法治的原則得到維護(hù)，此外，也在紀(jì)律和法律系統(tǒng)間引入了制約，從而大大降低反腐敗中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

另一個(gè)可行的方案是執(zhí)法優(yōu)先紀(jì)委監(jiān)督。凡是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌腐敗犯罪的案件，屬于紀(jì)委首先發(fā)現(xiàn)的，在第一時(shí)間就移交司法系統(tǒng);屬于司法機(jī)關(guān)首先發(fā)現(xiàn)的，當(dāng)然也由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，即執(zhí)法優(yōu)先。凡是涉及到黨員的違法案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)執(zhí)法之前知會(huì)紀(jì)委。為確保嚴(yán)格執(zhí)法，紀(jì)委作為監(jiān)督方，對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督。當(dāng)然，在遇到阻力的情況下，紀(jì)委方面也完全可以提供支持和幫助。在法律得到嚴(yán)格執(zhí)行之后，紀(jì)委方面再根據(jù)黨紀(jì)規(guī)定，對(duì)于違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部施于黨紀(jì)處分。倘若由于證據(jù)不足，難以施予法律懲處，紀(jì)委也可以再依紀(jì)進(jìn)行可能的處分。這樣，就真正做到了紀(jì)律嚴(yán)于法律，也使法治的原則得以確保，很好地體現(xiàn)了全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的基本精神。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管本文主要研究的是黨紀(jì)問(wèn)題，但對(duì)于行政紀(jì)律問(wèn)題也很有研究的必要。一旦引入政紀(jì)問(wèn)題，就有如何處理好黨紀(jì)和政紀(jì)的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和政紀(jì)的科學(xué)銜接等重要問(wèn)題需要研究和回答。事實(shí)上，中國(guó)也很重視行政紀(jì)律。相比于黨紀(jì)，行政紀(jì)律在紀(jì)律處分種類(lèi)上可以有更多的選項(xiàng)，可以更方便地借鑒更多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

［1］ 王岐山．依法治國(guó) 依規(guī)治黨 堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的工作報(bào)告(2015年1月12日)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2015-01-30(03)．

［2］ 王岐山．堅(jiān)持從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨 把紀(jì)律立起來(lái)嚴(yán)起來(lái)［EB/OL］．(2015-03-05)．http://news．xinhuanet．com/2015-03/05/c_1114539311．htm．

［3］ 王岐山．把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面［N］．新京報(bào)，2015-05-11(A05)．

［4］ 王岐山．堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法 實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)［EB/OL］．(2015-07-10)．http://politics．people．com．cn/n/2015/0710/c1001-27286413．html．

［5］ 王岐山．把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前沿就是治本［N］．新華每日電訊，2015-08-01(2)．

［6］ 就《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》的發(fā)布實(shí)施 中紀(jì)委負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)［EB/OL］．(1997-04-11)．http://www．people．com．cn/GB/channel1/11/20000804/173016．html．

［7］ 任建明．從干部分級(jí)管理體制審視腐敗案件查辦［J］．民主與科學(xué)，2004，6:19-21．

［8］ 鄧小平．黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革［M］∥鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:329-343．