郭 娟

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000)

社區(qū)治理存在的問題與化解路徑
——基于治理理論視角

郭 娟

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000)

隨著我國社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，社區(qū)在當(dāng)前中國社會(huì)中的地位和作用日益凸顯。但是，我國在社區(qū)治理中面臨著政府錯(cuò)位、缺位問題還沒完全解決，存在著社區(qū)居民參與程度不充分和社區(qū)組織發(fā)展不完善等方面的問題。本文基于治理理論的視角全面論述社區(qū)治理的應(yīng)對之策。

治理理論；社區(qū)治理；問題

一、治理理論和社區(qū)治理

“治理”這一詞首先出自于世界銀行。 1989年，世界銀行在談到非洲國家公共管理的危機(jī)時(shí)，使用了“治理危機(jī)”這個(gè)詞，并提出了改革現(xiàn)有政治管理框架和規(guī)則，建立“善治”的制度。英語中的“治理”一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、引導(dǎo)和操縱。治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯在其代表作《沒有政府的治理：世界政治中的秩序和變革》中，把治理定義為：一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的或隱或顯的規(guī)則，他們更依賴于主體間重要性的程度，而不僅是正式頒布的憲法和憲章。1995年全球治理委員會(huì)指出，治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的各種方式的總和[1]1。根據(jù)這個(gè)權(quán)威性的定義可總結(jié)出，治理的特征包括：治理是一個(gè)集體行動(dòng)的過程，不是一種活動(dòng)，需要各治理主體在活動(dòng)過程中向著目標(biāo)不斷地配合；治理是平等主體之間的持續(xù)協(xié)調(diào)，各治理主體之間沒有誰是控制者，誰為支配者，而是平等地進(jìn)行對話合作，協(xié)調(diào)發(fā)展；治理不斷地互動(dòng)，不是一種正式的制度；治理的主體不僅涉及公共部門，也包括私人部門。治理理論的提出打破了原有政府一統(tǒng)天下的格局，政府不再是唯一的權(quán)力主體。治理強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)各方主體彼此溝通、協(xié)商和合作的過程。

史柏年教授認(rèn)為社區(qū)治理是指：“一種由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制。這些社區(qū)活動(dòng)的主體不一定是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)施。它是指在一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)的不同的公私行為主體，包括政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織公私機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)和非權(quán)力機(jī)關(guān)以及社會(huì)和市場等。依據(jù)社區(qū)正式的相關(guān)的法律法規(guī)，以及那些非正式的、人們自愿遵從的社區(qū)規(guī)約，通過彼此的溝通互動(dòng)、協(xié)商、談判以及資源的交換等方式，共同對涉及社區(qū)居民共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，從而增強(qiáng)社區(qū)向心力和凝聚力、提高社區(qū)自身的自治能力、增加社區(qū)成員的福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的一系列的行為治理過程”[2]4-10。從這一含義可以看出，進(jìn)行社區(qū)治理的特征有：一是政府不再是社區(qū)治理的唯一主體，除此之外，還包括社區(qū)居民、社區(qū)組織等各方面的力量；二是社區(qū)治理的客體涉及的范圍非常廣泛，涵蓋了有關(guān)公共利益主體的各個(gè)方面，包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的公共事務(wù)；三是社區(qū)治理是治理組織體系由縱向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向結(jié)構(gòu)；四是社區(qū)治理的目的是促使治理關(guān)系由彼此間的庇護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃侮P(guān)系，從而促進(jìn)人的全面發(fā)展。

二、當(dāng)前我國社區(qū)治理中所面臨的問題

(一)政府權(quán)力錯(cuò)位、缺位的問題還沒完全解決

政府的錯(cuò)位，隨著政治體制改革的進(jìn)行，我們國家大力推行“政社分開”“放權(quán)于社”。但在實(shí)際中，仍存在著政府掌控權(quán)力不放手的現(xiàn)象，根據(jù)相關(guān)法律和政策條文的精神、政府職能理論、轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)的特點(diǎn)，政府在社區(qū)治理中應(yīng)扮演社區(qū)治理規(guī)制者、社區(qū)公共服務(wù)供給者和社區(qū)自治指導(dǎo)者的角色，而某些基層政府偏離角色的應(yīng)有的軌道，從頂層設(shè)計(jì)到社會(huì)生活進(jìn)行了全方位的指揮控制。一方面，以委托人的身份向居委會(huì)(代理人)發(fā)號施令，試圖在公共管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，居委會(huì)在政府的控制下無法自主地做出決定、管理事務(wù)，使社區(qū)治理喪失了實(shí)際意義，同時(shí)也違背了社區(qū)治理的原則(強(qiáng)調(diào)多元主體的多元、平等)；另一方面，在提供公共服務(wù)的效率、質(zhì)量和居民滿意度上不能達(dá)到預(yù)期的效果，從而造成資源、財(cái)力、物力的浪費(fèi)，增加行政成本。政府的缺位與我國在社區(qū)自治方面的法律法規(guī)不健全，使其他治理主體在社區(qū)治理中缺乏強(qiáng)有力的制度保障，另外，對社區(qū)組織和居民的經(jīng)費(fèi)支持缺乏，不利于社區(qū)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

(二)社區(qū)居民參與不足

首先，社區(qū)居民參與的意識不足。社區(qū)居民所參與的大多數(shù)活動(dòng)都是在政府部門和居委會(huì)的強(qiáng)制下進(jìn)行的，沒有認(rèn)識到自己的主體地位。其次，社區(qū)居民參與活動(dòng)與自己本身的利益密切相關(guān)，只有在涉及自身利益時(shí)，才會(huì)積極主動(dòng)做出反應(yīng)，涉及公共利益時(shí)，處于觀望的態(tài)度，當(dāng)面對個(gè)別人故意破壞社區(qū)公共利益時(shí)，反而會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”的現(xiàn)象[3]20-23。再次，社區(qū)參與的主體、范圍狹窄。參與社區(qū)活動(dòng)人員局限于老年人、放寒暑假的學(xué)生及領(lǐng)取低生活保障金的人員，而作為社區(qū)主要成員的中青年由于工作繁忙，不愿過多參與社區(qū)事務(wù)。

(三)社區(qū)組織發(fā)展不完善

一方面，社區(qū)組織(非營利組織、非政府組織、志愿組織)的準(zhǔn)入門檻高，尤其非營利組織進(jìn)入社區(qū)受到了不同程度的限制，在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政方面，社區(qū)組織對政府的依賴程度高。另一方面，社區(qū)組織自身的信用度還不夠高，類似于“郭美美事件”這樣的事情頻繁發(fā)生，使社區(qū)居民對社區(qū)組織的信譽(yù)存在懷疑態(tài)度，他們不敢輕易把一些事放心地讓社區(qū)組織去承擔(dān)，認(rèn)為社區(qū)組織在社區(qū)治理的過程中存在著貪污受賄等行為，這些對社區(qū)組織的成長和發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙作用。

三、治理理論視角下社區(qū)治理的解決之道

(一)轉(zhuǎn)變政府職能 創(chuàng)新制度

一方面，政府首先應(yīng)從觀念上做出轉(zhuǎn)變，明確自己應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，充分放權(quán)于民，放權(quán)于社。其次，以治理理念為指導(dǎo)，下放自己的權(quán)力。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府應(yīng)從無所不為的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，厘清政府與市場的界限，整合組織結(jié)構(gòu)，避免職能交叉，充分開發(fā)社會(huì)資源，培育和鼓勵(lì)第三部門、民營企業(yè)參與公共事務(wù)管理。另一方面，從制度層面上進(jìn)行創(chuàng)新。在政府、社區(qū)組織和居民之間形成完善的法律網(wǎng)，使社區(qū)治理有序健康地進(jìn)行。另外對不同的利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，對各主體的功能綜合評價(jià)，統(tǒng)籌兼顧各方面的利益，形成利益最大化，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。

(二)提升社區(qū)居民的參與程度

首先，要增強(qiáng)社區(qū)居民參與的意識。居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要多與居民進(jìn)行溝通交流，為居民服務(wù)。在一些決策上，廣泛征求居民的意見，明確自己的主體地位。其次，要加強(qiáng)社區(qū)居民參與的制度化建設(shè)，創(chuàng)建從居民自己需要出發(fā)的自下而上的管理型模式，激發(fā)居民參與的熱情。最后，合理引導(dǎo)社區(qū)居民理性參與。經(jīng)常在社區(qū)中開展一些有益身心健康的群體性活動(dòng)，打造睦鄰友好關(guān)系，使社區(qū)成為自己舒心的家，提升居民的凝聚力、向心力，共同為社區(qū)建設(shè)做出自己的貢獻(xiàn)。

(三)大力發(fā)展社區(qū)組織

一方面，政府加大在政策和財(cái)政方面的支持力度，以鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量參與社區(qū)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)福利性和公益性事業(yè)的持續(xù)、均衡發(fā)展；培養(yǎng)專業(yè)的技術(shù)性的服務(wù)隊(duì)伍，從居民的根本需求出發(fā)，使居民享受到專業(yè)的服務(wù)；鼓勵(lì)志愿組織的建設(shè)和發(fā)展，提高志愿服務(wù)的水平，加強(qiáng)人與人之間的溝通交流，促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展，形成以政府、社區(qū)組織、居民良性互動(dòng)合作的網(wǎng)絡(luò)體系。另一方面，社區(qū)組織需要提升自身的公信力，在內(nèi)部成立完善的規(guī)章制度，樹立好、維護(hù)好自己的形象，處理好與政府、居民之間的良性互動(dòng)關(guān)系，從而創(chuàng)造有利于自身發(fā)展的環(huán)境，為社區(qū)治理充分發(fā)揮自己的作用。

[1] 邱夢華.城市社區(qū)治理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013.

[2] 史柏年.治理：社區(qū)建設(shè)的新視野[J].社會(huì)工作， 2006(7).

[3] 莊文明.治理范式下的社區(qū)居民參與研究[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(4).

[責(zé)任編輯 郜春霞]

2014-10-23

郭 娟(1980- )，女，河南洛陽人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理專業(yè)研究生，主要從事地方政府治理研究。

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