黃桂花，趙金芬

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 政治學(xué)院，江西 南昌 330045)

地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制初探

黃桂花，趙金芬

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 政治學(xué)院，江西 南昌 330045)

完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制，不但對解決我國地方政府所轄地區(qū)及其地方官員工作范圍內(nèi)因故意、過失等所造成的生態(tài)環(huán)境損害問題有積極的監(jiān)督作用，而且對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)也具有重大意義。對地方政府生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行終身監(jiān)督和追責(zé)要完善相應(yīng)法律機(jī)制、明確終身追責(zé)的范圍、健全監(jiān)督機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境損害 ；終身追責(zé)制度 ；地方政府

一、地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制的內(nèi)涵

“政府與國家環(huán)境狀況的關(guān)系是十分密切的，只有政府有能力控制環(huán)境惡化，改善環(huán)境質(zhì)量”[1]93。所以，地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制應(yīng)定為：地方政府機(jī)構(gòu)在其所管轄的部門內(nèi)，及其地方干部在其工作范圍內(nèi)因故意、過失等沒有正確履行其生態(tài)環(huán)境責(zé)任或者生態(tài)環(huán)境責(zé)任缺失而造成地方生態(tài)被破壞，或者人民生命財(cái)產(chǎn)受到威脅，給當(dāng)?shù)卦斐刹涣己蠊男袨? 而應(yīng)對其進(jìn)行終身追責(zé)的制度。

二、對地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追責(zé)的必要性

(一) 建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的需要

隨著時(shí)代的進(jìn)一步發(fā)展,人們意識到了人和生態(tài)自然的關(guān)系并不是主體和客體、支配和被支配的關(guān)系，而應(yīng)是平等、和諧、共生的關(guān)系。要維護(hù)這種關(guān)系，地方政府就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)。2014年4月24日新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條指出：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”地方政府在行使職權(quán)時(shí)要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)自然的關(guān)系，既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不能損壞生態(tài)。但是，多年以來, 地方政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的決策失誤問題比比皆是，全國各地因地方政府的決策失誤而造成的生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，人民的身體受到嚴(yán)重傷害和威脅的事件屢見不鮮。究其原因，主要是由于我國缺乏對地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)的制度。為了進(jìn)一步制約地方政府的生態(tài)環(huán)境違法行為，監(jiān)督地方政府行使職權(quán)，控制地方政府的權(quán)力非法行使或者濫用私用，更好地調(diào)動地方政府保護(hù)生態(tài)的積極性，我國應(yīng)當(dāng)加快完善地方生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制的步伐。相信該制度的實(shí)施有利于增強(qiáng)地方政府的危機(jī)感，明確自己的社會責(zé)任，以便督促其作出正確的決策，采取合理的、適宜的行動。重視對地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)既是對地方政府的一種約束和鞭策，也是對生態(tài)自然的一種保護(hù)和關(guān)愛。

(二)建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制是遏制“公地悲劇”的需要

生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，具有公益性。公益性的生態(tài)環(huán)境問題往往是個(gè)人不愿主動解決或無力解決的。 因此, 必須由地方政府承擔(dān)?？v觀所有的生態(tài)環(huán)境問題，“其特征之一，是它們產(chǎn)生在沒有所有者的背景之中，或者，雖然有所有者，但所有者只有有限的擁有權(quán)”。[2]在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于地方政府的生態(tài)責(zé)任缺失或者是決策失誤，致使河流、荒山等公共資源，變成了工廠企業(yè)、個(gè)人亂排亂扔垃圾的場所。地方政府不但沒有保護(hù)好公地，而且在一定程度上自身還是公地悲劇的制造者。健全地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制，才能督促地方政府保護(hù)好公地。建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)，是保護(hù)“公地”的不竭動力，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和社會公平正義的迫切要求，也是遏制“敗家”工程，避免“公地悲劇”的出現(xiàn)、保護(hù)生態(tài)的需要。

(三)建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制是維護(hù)廣大人民根本的生態(tài)利益的需要

在傳統(tǒng)的觀念里，政府是高于人民的，可以說官是老百姓的衣食父母，為官一任就要造福一方；在現(xiàn)代民主觀念中，人民擁有主權(quán)，是政府的衣食父母，政府的行為必須對人民負(fù)責(zé)，不管是哪種觀念，地方政府都有保障公民的環(huán)境權(quán)利的責(zé)任及義務(wù)。十八大提出了建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建美麗中國的發(fā)展方略，作為地方政府就要時(shí)刻牢記自己的生態(tài)責(zé)任，落實(shí)和完善民眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)，為人民服務(wù)。實(shí)施地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)，就能保護(hù)人民的利益不受侵犯，或者在受到侵犯時(shí)，可以啟動具體的、可操作的制度加以制止并獲得一定的賠償?shù)取?/p>

三、建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制的主要措施

(一)完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律機(jī)制

我國目前還缺乏一部對地方政府生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行終身追責(zé)的法規(guī)。所以，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律體系, 盡快對現(xiàn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章制度進(jìn)行梳理, 刪除相互間有沖突的規(guī)定, 進(jìn)一步完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律條款,從宏觀上健全和提高法律法規(guī)中地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)條款的比重，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的公信力、權(quán)威性，盡快建立地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)的專門法律體系，填補(bǔ)地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律缺陷,促進(jìn)終身追責(zé)制的法律化, 增強(qiáng)其強(qiáng)制力。通過完善的終身追責(zé)制度督促地方政府更好地承擔(dān)起其在生態(tài)領(lǐng)域中的職責(zé)，抑制其原有的不受環(huán)境生態(tài)法律約束的“官本位”思想。

(二)進(jìn)一步明確地方政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)的范圍

依據(jù)我國目前現(xiàn)行的法律規(guī)定，只有當(dāng)行政相對人受到實(shí)際損害才能追究地方政府損壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，這實(shí)際上非常不利于保護(hù)生態(tài)自然，也違背了預(yù)防為主的基本思想。地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制不僅要關(guān)注那些實(shí)際損害生態(tài)自然的具體的行政行為，更要將那些有可能對生態(tài)自然造成損害的抽象行政行為納入其中。明確責(zé)任追究的范圍，以實(shí)現(xiàn)民眾對地方政府生態(tài)損壞的追責(zé)。所以，地方政府的行政行為所造成的生態(tài)損害既應(yīng)包含生態(tài)事件后的實(shí)際損害，非實(shí)質(zhì)性的影響，也應(yīng)包括生態(tài)事件發(fā)生前可能產(chǎn)生的影響或損害。所以，應(yīng)盡快明確地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，終身追責(zé)的事由必須以法令的形式予以明確, 實(shí)現(xiàn)終身追責(zé)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的法制化。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)的剛性, 杜絕其隨意及不徹底性，讓每個(gè)干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)官員意識到掌握權(quán)力、行使權(quán)力和承擔(dān)生態(tài)責(zé)任是有機(jī)統(tǒng)一的，也只有形成這種壓力，才能進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任感，更好地行使手中的權(quán)力。

(三) 進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制

建立生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制需要全方位的監(jiān)督。監(jiān)督是防治地方政府不作為的有效手段，如果沒有多層次的監(jiān)督機(jī)制，那么生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制也不可能順利開展。民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在整個(gè)地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制中具有非常重要的地位。關(guān)注生態(tài)，是地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)機(jī)制中極其重要的一環(huán)?！吨腥A人民共和國憲法》(第二章第四十一條)明確規(guī)定: “中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為, 有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”[3]13廣大群眾對地方政府生態(tài)責(zé)任的有效監(jiān)督，能夠及時(shí)制止其不作為行為。所以，應(yīng)充分發(fā)揮群眾及社會組織在生態(tài)環(huán)保中的關(guān)鍵作用，形成監(jiān)督合力。一旦出現(xiàn)了環(huán)境生態(tài)事件，將倒查問題的起因，不管責(zé)任人身在何地，都要負(fù)起相關(guān)的責(zé)任，達(dá)到對損壞生態(tài)環(huán)境的地方官員的追究、懲戒, 杜絕其未來行政行為的再次違規(guī)、違法。進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)體制,以完善的法律保障群眾及社會組織對地方政府的監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督的法律化、制度化。

[1] 余謀昌.文化新世紀(jì)[M].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)出版社,1996.

[2] 王 芳.公眾參與環(huán)境保護(hù)理論與實(shí)踐[D].成都：西南交通大學(xué)，2008.

[3] 中華人民共和國憲法[D].長春：吉林人民出版社，2006.

[責(zé)任編輯 郜春霞]

2014-10-26

江西省社會科學(xué)“十二五”(2012年)規(guī)劃項(xiàng)目“低碳社會建設(shè)過程的政府責(zé)任”(項(xiàng)目編號：12SH06)；2014年江西省高校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：SH1406)

黃桂花(1973- )，女，江西上猶人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院在讀碩士研究生，主要從事生態(tài)哲學(xué)研究。

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1671-8127(2015)01-0007-02