◇陳　妍　武　杰　姜　亞

江西省戶籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問題研究

◇陳妍武杰姜亞

摘要：本文基于對南昌市、新余市等5個城市“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的1625份調(diào)查問卷，分析江西省戶籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問題。發(fā)現(xiàn)江西省戶籍改革中存在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會保障權(quán)益缺失、土地權(quán)益保留與補償差異大、家庭收入較低、政府統(tǒng)一安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”未考慮民聲、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后居民生活滿意度較低等問題，對此文章提出了促進(jìn)江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：戶籍改革；“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體；利益均衡；政策建議

一、引言

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，決定在全國進(jìn)行綜合配套改革，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等。在全國戶籍改革大形勢下，2015年1月江西省戶籍改革意見正式出臺，南昌市等地掀起戶籍改革的熱潮。而早在2010年8月，新余市在全省率先啟動了戶籍管理制度改革試點。本文結(jié)合試點地區(qū)經(jīng)驗和改革新形勢對江西省戶籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問題進(jìn)行調(diào)查，從“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡的角度出發(fā)，希望對江西省戶籍制度改革的實踐提供一些可借鑒的建議，為相關(guān)實踐提供理論依據(jù)。

戶籍制度改革作為一項意義十分重大的社會改革，引起了學(xué)界廣泛關(guān)注。王瓊指出由于戶籍制度本身涉及多方利益，改革的過程實質(zhì)也是利益關(guān)系重新調(diào)整與利益重新分配的過程，其中不可避免地出現(xiàn)中央政府、地方政府、農(nóng)民工和城市市民多個群體之間的博弈。[1]李瑜指出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)行戶籍制度改革，關(guān)鍵是突破“城鄉(xiāng)二元”體制障礙，剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，構(gòu)建統(tǒng)一國民待遇福利體系，真正發(fā)揮戶籍的人口管理功能，促進(jìn)人口資源的有效配置。[2]王菊英、王曉明認(rèn)為，土地集體所有是戶籍制度改革的真正障礙。戶籍制度改革應(yīng)該與集體土地所有制的改革配套進(jìn)行，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，必須重新界定土地集體所有權(quán)。[3]王峰認(rèn)為我國戶籍制度改革是涉及政府多部門的系統(tǒng)工程，與戶籍制度改革相配套的各項社會保障制度建設(shè)，如建立公平就業(yè)、平等教育、提升城市公共服務(wù)能力及創(chuàng)新土地管理等配套保障制度，是戶籍順利改革的基礎(chǔ)。[4]

不少研究發(fā)現(xiàn)，戶籍改革只是名稱上的改變，而戶籍背后隱含的相關(guān)社會保障并沒有到位。此外，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”使得農(nóng)戶喪失土地權(quán)益且不能通過“非轉(zhuǎn)農(nóng)”重新獲得，這也就意味著他們失去了土地的保障功能。鑒于以上問題及當(dāng)前的改革形勢，各地應(yīng)當(dāng)高度重視“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的利益均衡問題，相關(guān)政府部門應(yīng)及時調(diào)整政策，切實保障“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的切身利益。

二、江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問題調(diào)查

（一）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會保障現(xiàn)狀

1.工傷或生育保險情況

調(diào)查對象在保險方面還沒有享受到他們應(yīng)有的待遇，一方面這可能是由于政府及就業(yè)單位為節(jié)約資金或其他原因而沒有為職工繳納保險費用，另一方面原因是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體對相關(guān)權(quán)益保護認(rèn)識不清，權(quán)益保護意識薄弱。

2.醫(yī)療和養(yǎng)老保險情況

調(diào)查對象“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍轉(zhuǎn)變之后仍然保留新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，一方面可能是由于部分調(diào)查對象所在地區(qū)醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險政策的連續(xù)性，戶籍轉(zhuǎn)變不改變當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿尼t(yī)療保險和養(yǎng)老保險政策，另一方面也反映出當(dāng)?shù)卣疀]有及時調(diào)整針對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的醫(yī)療和養(yǎng)老政策、切實保障他們應(yīng)有的社會福利。

（二）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體土地權(quán)益情況

1.“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體家庭土地使用方式

在被調(diào)查群體中，大部分家庭土地被政府征用，僅有小部分的家庭土地用于流轉(zhuǎn)或者自家耕種，還有一小部分的土地處于拋荒狀態(tài)。在調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)被征用的土地大都被用于城市擴張建設(shè)或者工業(yè)園區(qū)建設(shè)，只有小部分土地用于流轉(zhuǎn)和耕種。由此可見，農(nóng)戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后土地使用方式不一，耕地沒有得到充分保護。在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，地方政府必須加強耕地保護，創(chuàng)新土地管理制度，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線。

2.家庭土地權(quán)益保留與家庭土地權(quán)益補償情況

在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革中一些地方存在“土地?fù)Q社?！爆F(xiàn)象，農(nóng)戶為了更好地享受社保福利而退出土地，因此這些群體“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后得到的土地補償很少或沒有。這一方面體現(xiàn)出農(nóng)戶的土地權(quán)益意識淡薄，對戶籍改革政策缺乏理解；同時也表現(xiàn)出某些地方政府偏激的戶籍改革政策，沒有切實保護“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的利益。

（四）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體家庭年收入變化情況

在被調(diào)查群體中，53.91%的人認(rèn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭總收入有所增加，其中33.68%的人認(rèn)為家庭總收入增長不穩(wěn)定；還有46.09%的人認(rèn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭總收入基本保持不變甚至明顯減少，但是也有20.13%的人表示家庭總收入有所減少但預(yù)期將會改善。總體來看，調(diào)查對象“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭年總收入變化較明顯，收入增加預(yù)期樂觀。

（五）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”途徑選擇差異

在被調(diào)查群體中，54.2%的農(nóng)戶是由政府安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，地方政策的強制性推動這部分居民進(jìn)行戶籍轉(zhuǎn)變；由于農(nóng)民想要追求更好的生活，包括讓子女接受更好的教育、享受更好的社會保障、取得更高的家庭收入等，41.4%的農(nóng)戶是自主“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；還有一小部分農(nóng)戶是通過其他途徑進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。由此可見，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革中，政府安排和自愿轉(zhuǎn)變是兩個重要途徑。

三、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體生活滿意程度調(diào)查

（一）基本情況介紹

在被調(diào)查群體中，35.9%的居民對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)狀感到滿意或非常滿意，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍轉(zhuǎn)變對他們的生活起到了積極的作用；64.1%的居民對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)狀感到一般、不滿意或非常不滿意，戶籍轉(zhuǎn)變并沒有改善他們的生活，反而起了消極的作用。由此可見，戶籍轉(zhuǎn)變對大部分農(nóng)戶的生活沒有太大的改善作用。

（二）基于滿意度指數(shù)法的綜合滿意度測度

預(yù)期收入提高，子女受到更好的教育和醫(yī)療保險所占的權(quán)重比例位居前三，表明“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體在該三項福利上重視程度較高且滿意程度也相對較好，政府應(yīng)該在這些方面繼續(xù)予以充分的重視及政策支持；土地權(quán)益補償、工傷或生育險和失業(yè)與就業(yè)險是加權(quán)滿意度得分較低的三項指標(biāo)，因此在忽略其他影響因素的情況下，在這些方面的福利補償及政策力度應(yīng)加大。

綜上所述，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的生活現(xiàn)狀滿意程度介于一般和不滿意之間，一方面說明了地方“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的相關(guān)政策沒有落實到位或者某些方面的政策需進(jìn)一步改善，從而使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體切實享受應(yīng)有的社會福利。另一方面也表現(xiàn)出農(nóng)戶對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”抱有很大的期待，但相關(guān)政策的落實問題使得他們產(chǎn)生了心理落差，從而對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”生活現(xiàn)狀不滿。相關(guān)政府部門應(yīng)持續(xù)關(guān)注“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的生活狀況以及心理變化，及時調(diào)整政策方向，努力使“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的社會福利得到最大限度的保障。

四、主要結(jié)論與政策建議

本調(diào)查的主要結(jié)論可總結(jié)為以下幾個方面：一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體土地權(quán)益保留與補償情況差異大，缺乏統(tǒng)一的土地補償政策且政策透明度不高，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體對土地政策不了解，土地補償政策落實不到位。二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會保障權(quán)益缺失，與城鎮(zhèn)居民社保水平差距大?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”群體缺乏就業(yè)與失業(yè)保險、工傷或生育保險，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等依然保持在農(nóng)村居民水平，與城鎮(zhèn)居民社保水平差距大。三是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭人均年收入基本與農(nóng)村人均年收入持平，總體水平較低。四是江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中，群眾的意愿分歧較大，利益訴求不一，對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后生活滿意度不高。

針對以上問題，本調(diào)查提出以下政策建議：一是加強“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策宣傳，促進(jìn)政策制訂公開透明和后續(xù)政策的推進(jìn)落實。戶籍改革中，政策宣傳與實施是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，決定著居民切身權(quán)益的實現(xiàn)。二是賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體“國民待遇”，促進(jìn)社會福利公平。通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革，賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民國民待遇,賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民以平等的人權(quán)、財富分配權(quán)和公共產(chǎn)品及公共福利的共享權(quán)。[5]三是調(diào)整土地政策，維護失地居民合法權(quán)益。在戶籍改革過程中，只有妥善處理好或者保護好居民的權(quán)益，才能獲得居民的支持和擁護。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是居民最為重要的三項財產(chǎn)權(quán)益，決不能強制居民退出這三權(quán)。四是加大資金投入，為推進(jìn)戶籍制度改革中的社會保障建設(shè)提供財力支撐。積極增加財政社會保障投入，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會保險基金統(tǒng)籌共濟功能，進(jìn)一步提高各項社會保險統(tǒng)籌級次，增強社會保險基金在城鄉(xiāng)群體之間的統(tǒng)籌和共濟能力。[6]五是著手實施全國統(tǒng)一的人口信息管理體系。戶籍改革后，戶籍將主要成為人口信息的管理和服務(wù)體系。實施這一信息管理體系，戶籍制度就會從過去單純的管理手段變?yōu)榉?wù)為主、兼顧管理的制度。六是立足本省實際，學(xué)習(xí)各省市先進(jìn)經(jīng)驗，積極推進(jìn)”農(nóng)轉(zhuǎn)非“戶籍改革進(jìn)程。在允許和鼓勵地方政府從自身實際需求出發(fā)先行先試、大膽探索的同時，江西省政府應(yīng)及時總結(jié)各地經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合國內(nèi)各省市特別是重慶、四川、河南、浙江、廣州等地戶籍實踐經(jīng)驗進(jìn)行創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

[1]王瓊.農(nóng)民工市民化與戶籍制度改革:進(jìn)程與思考[J].生產(chǎn)力研究，2013（09）.

[2]李瑜.我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的理性思考[J].人口與經(jīng)濟，2011（05）.

[3]王菊英，王曉明.城鄉(xiāng)戶籍制度改革與農(nóng)村土地集體所有權(quán)變革的思考[J].吉林省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2008（08）.

[4]王峰.建立與完善戶籍改革配套保障制度探析[J].河南社會科學(xué)，2014（05）.

[5]翠湖博士論壇.關(guān)于重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的若干思考[J].城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村改革，2010（06）.

[6]安徽省財政廳課題組.戶籍制度改革與社會保障關(guān)系研究[J].經(jīng)濟研究參考，2011（58）.

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）