梁惠雅

“老齡”船舶引發(fā)的海事訴訟的防范——基于“金山輪”案的思考

梁惠雅*

一、引言

“金山輪”案中,金山輪是一艘32年船齡的老船舶。2007年屬于香港金喜船務公司的金山輪遭遇8～9級風浪與涌浪的襲擊,導致船體開裂而沉沒。在關(guān)于該船舶是否適船的問題上,我國法院曾作出以下裁判:“金山輪雖為1976年建造的老齡船,但其船籍國允許其經(jīng)營船運,其應屬適航船舶?！雹佟吨袊嗣褙敭a(chǎn)保險股份有限公司青島市分公司與HONGKONGJINXI SHIPPINGLIMITED、寧波保稅區(qū)航宇國際船舶管理有限公司保險代位求償權(quán)糾紛二審民事判決書》,浙江省高級人民法院(2009)浙海終字第104號。

國際船運界和世界海事機構(gòu)中認為20年船齡以上的船舶均屬于“老齡船舶”。在“金山輪”案中,擁有32年船齡的船舶在國際船運界中早已成為老齡船舶,受到其船旗國及各國港口國的嚴格監(jiān)管,甚至被港口國監(jiān)督制度嚴格的國家拒絕進港。然而,我國由于相關(guān)法律不健全,對于低于標準的船舶(Substandardship,學術(shù)界習慣稱之為“低標準船舶”,下文亦使用該簡稱)的認定,尤其是老齡船舶的界定存在法律缺陷,導致我國與國外標準不一,無法對接?！案换?18號船”案②梧州富粵運輸有限公司與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司梧州市蝶仙支公司水路貨物運輸保險合同糾紛上訴案》,廣西壯旗自治區(qū)高級人民法院(2012)桂民四終字第32號。的原告(梧州富粵運輸有限公司)就一審法院判決書有關(guān)船舶船齡問題提起上訴:由于一審法院認為富粵118號船舶的船齡較大,且長期航行港澳航線導致自身損耗,是造成船斷裂沉沒的原因之一,不屬于保險合約的責任范圍。原告認為一審法院不應隨意排除保險責任,認為“富粵118號船”并非老齡船,對此提起上訴?？梢?由于我國老齡船舶界定的法律空白,增加了我國訴訟程序中對事實認定的困難,使法院審判中,尤其是在涉外訴訟中更因此遭遇尷尬。

我國作為航運大國,船舶流動性強,由于沒有健全的港口國監(jiān)督(PortState Control)制度下,導致我國成為低標準船舶尤其是老齡船舶的集聚地。老齡船舶存在重大的安全隱患,嚴重威脅我國海事安全與海洋環(huán)境等方面的利益。同時,我國老齡船舶相關(guān)法律規(guī)定不足,存在爭議,在訴訟過程中增加了許多不確定的因素。這已成為目前我國港口船舶管理亟待解決的問題之一。本文希望在參考國際以及各國立法的基礎上,以港口國監(jiān)督制度為視角,試圖解決上述問題并提出一些建議。

二、老齡船舶對我國的影響

港口國監(jiān)督制度作為海上安全和防止污染的最后一道防線,能夠有效地減少低標準船舶,同時也能夠彌補船旗國對船舶監(jiān)督管理的不足,糾正受檢船舶不符合相關(guān)標準的缺陷,促進航運安全,防治海洋污染。區(qū)域性備忘錄作為該制度的執(zhí)法依據(jù),目的是督促船舶隊伍嚴格遵守國際公約的義務,積極執(zhí)行國際公約所規(guī)定的航運安全和防污標準要求,將低標準船舶驅(qū)趕出航運業(yè)。

對于低標準船舶的認定,國際海事組織在其發(fā)布的第787(19)號大會決議的《港口國監(jiān)督程序》中作出了詳細的規(guī)定。決議表示,當船舶的船殼、機器、設備或操作安全低于有關(guān)公約所要求的標準,或配員不符合安全配員證書的要求,該船舶屬于低標準船舶。當某船舶因下列五項條件中任一條件不適航,會對船舶、舶舶上的人員造成生命危險或?qū)Ｉ檄h(huán)境構(gòu)成不合理的損害威脅,該船更應被視為低標準的船舶:(1)船舶缺少公約要求的主要設備或裝置;(2)設備或裝置不符合公約的有關(guān)要求;(3)船舶或其設備存在實質(zhì)性損蝕;(4)船員對主要操作程序的操作不熟練或不熟悉;(5)配員不足或持證船員不足。①參見第787(19)號大會決議《港口國監(jiān)督程序》中4.4.1。可見,低標準船舶的設備低于國際公約的最低要求,具有高風險性及危害性,是海洋污染的最主要來源。由于建造時間過早,技術(shù)比較落后,而且船體腐蝕相當嚴重,老齡船舶或其設備存在實質(zhì)性損蝕,操作不安全,屬于低標準船舶。老齡船舶往返我國海域存在以下幾方面的問題:

(一)排放量大

2013年我國規(guī)模以上港口累計完成貨物吞吐量107.3億噸,同比增長9.7%。②《2013年全球港口發(fā)展報告》,上海國際航運研究中心2013年版,第1頁。巨大的貨物吞吐數(shù)量,需要相應數(shù)量的船舶隊伍給予大力支持才能順利完成,船舶頻繁進出已成為我國港口的一大特點。據(jù)統(tǒng)計,目前每年航行于中國沿海水域的船舶已達464萬艘次,平均每天有1.27萬艘次。①《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》,中華人民共和國交通運輸部2011年版,第1頁。大量船舶往返于我國沿海地區(qū)參與航運作業(yè),既說明我國經(jīng)濟迅速增長,航運業(yè)發(fā)達,但同時也是導致我國近岸海域環(huán)境污染的原因?！吨袊昂透劭诳諝馕廴痉乐伟灼发隈T淑慧、朱祉熹:《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》,載《自然資源保護協(xié)會(NRDC)》2014年10月,第6頁。指出,一艘使用3.5%含硫量燃料油的中大型集裝箱船,以70%最大功率的負荷行駛,一天排放的PM2.5相當于50萬輛使用國四油品的貨車。③《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》文中注明:目前國內(nèi)實施的柴油車標準為國IV標準。此處假設符合國IV標準的貨車的PM2.5排放系數(shù)為0.02克/公里,重型柴油車平均行駛里程為60000公里/年,即164公里/天。裝有低速發(fā)動機的集裝箱船使用含硫量為35,000ppm(3.5%)的燃油,其PM2.5排放系數(shù)為1.54克/kWh。假設主發(fā)動機的輸出功率為60MW。參見QiangZhangetal.,InvestigationofDieselEmissionsinChina,2013, www.theicct.org/investigation-diesel-emissions-china,下載日期:2014年4月13日;Hong Huoetal.,Vehicle-useIntensityinChina:CurrentStatusandFutureTrend,EnergyPolicy43 (2012):6～16;U.S.EnvironmentalProtectionAgency(USEPA),ProposaltoDesignatean EmissionControlAreaforNitrogenOxides,SulfurOxidesandParticulateMatter:Technical SupportDocument,April2009,www.epa.gov/nonroad/marine/ci/420r09007.pdf.需注意的是,環(huán)境保護部機動車排污監(jiān)控中心研究發(fā)現(xiàn)柴油貨車平均行駛里程為110000公里/年。如采用該數(shù)據(jù),則一艘集裝箱船一天所排放的PM2.5總量大約相當于我國25萬輛國IV貨車同一天的排放量(2014年8月4日與環(huán)境保護部機動車排污監(jiān)控中心丁焰的溝通所得信息)。盡管我國遠洋船受到國際海事組織《防止船舶污染國際公約》的約束,燃油含硫量最高不超過3.5%,但這也已是國四柴油含硫量的700倍。④汪韜:《PM2.5污染:1艘輪船=50萬輛貨車》,載《南方周末》2014年7月11日。同時,白皮書指出,對比船舶使用的燃料油和車輛柴油,前者的含硫量比后者高出100至3500倍。⑤馮淑慧、朱祉熹:《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》,載《自然資源保護協(xié)會(NRDC)》2014年10月,第6頁船舶排放量成為我國沿海地區(qū),甚至沿海附近地區(qū)空氣污染的重大污染體,已對空氣質(zhì)量和人類健康造成嚴重的影響。然而,上述數(shù)據(jù)只適用于年輕態(tài)的船舶,老齡船舶帶來的污染則更嚴重:比照《國際防止船舶造成污染公約》的最新要求和中國船級社2012年7月制定的《綠色船舶規(guī)范》,老齡船的排放超過兩者規(guī)定的標準30%以上。⑥《加強對外籍老齡船舶港口國檢查》,載《中國水運報》2014年3月10日?？上攵?老齡船舶排放量已成為我國空氣污染體的重大源頭。而老齡船舶嚴重超標的排放量是船舶建設時間過早,以往科技不發(fā)達所引起的歷史技術(shù)性問題,即使進行積極的維護,排放量超標的問題也無法解決。

(二)安全標準低

船舶溢油是海洋污染的重要來源,我國近岸海域環(huán)境遭到日益嚴重的破壞,水質(zhì)污染非常嚴重,已經(jīng)對我國公共健康構(gòu)成嚴重威脅。有關(guān)部門檢測發(fā)現(xiàn),我國沿海地區(qū)海水含油量已超過國家規(guī)定的海水水質(zhì)標準2～8倍。①《我國沿海地區(qū)海水含油量超標2～8倍》,載《中國化工報》2010年11月13日。我國航運業(yè)的高速發(fā)展,導致海域的通航密度隨之增大,同時也使海上事故出現(xiàn)的頻率越來越高。根據(jù)交通運輸部海事局的統(tǒng)計,從2007年至2011年5年間,共發(fā)生外籍船舶在我國沿海水上安全事故319起,平均每年63.8起,95%發(fā)生在老齡船上。②《拆除20年以上老舊船舶刻不容緩》,載《中國交通報》2013年5月15日。老齡船舶長期參與航運作業(yè),由于海水以及海洋大氣成分等因素而受到腐蝕,導致船舶結(jié)構(gòu)出現(xiàn)損壞現(xiàn)象,降減船舶安全性能。我國2014年四季度的港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)顯示,當船齡為11至15年,每艘船舶平均缺陷數(shù)量是4.1;船齡為16至20年,平均缺陷數(shù)量是4.5;船齡為21至25年,平均缺陷數(shù)量是5;船齡為26至30年,平均缺陷數(shù)量是7;船齡大于30年,平均缺陷數(shù)量是7.9。③孫巍:《2014年四季度中國PSC檢查主要數(shù)據(jù)》,載《中國海事》2015年第2期。由此可見,平均缺陷數(shù)量隨船齡遞增,安全性能也隨之降低,老齡船舶建造時間較早,技術(shù)落后導致安全標準已不能滿足現(xiàn)今繁復的航運活動的需求。所以,嚴格限制老齡船舶進港是防治我國海洋污染的必經(jīng)之路。

(三)滯留低標準船舶引起爭議

船舶滯留,是作為船舶在港口國監(jiān)督中對船舶安全檢查缺陷采取最嚴厲的一種處理措施。當港口國檢查人員對船舶進行滯留時,由于將強制要求船舶逗留于港口國海域,禁止離港,使其無法按時航行至下一個港口,嚴重影響船舶的正常航運作業(yè),造成船舶公司的經(jīng)濟上嚴重損失。對于船舶被滯留,造成經(jīng)濟與公司聲譽的損失,船舶公司經(jīng)常會采用訴訟方法,要求港口國進行不適當滯留船舶賠償?shù)姆缮暾垺Ｓ捎趪H與我國法律沒有統(tǒng)一的滯留標準,我國沒有界定滯留船舶的類型,在鑒定標準上存在立法的不完善,判定標準的條文沒有量化,導致港口國檢查人員無法透徹理解,存在理解上的分歧,存在主觀性判斷,所以擁有一定自由裁量權(quán)。同時,由于法律的不健全,沒有統(tǒng)一的滯留標準,在訴訟過程中往往因為是否符合標準而爭議不休,為訴訟事實認定過程增加工作量外,更存在認定的不確定性。我國2014年四季度的港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)顯示,船齡的增長也會影響我國的滯留率,當船齡在0至5年時,滯留率只有1.18%;當船齡為26至30年時,滯留率已達10.78%;而船齡大于30年時,滯留率更高達16.67%。④孫巍:《2014年四季度中國PSC檢查主要數(shù)據(jù)》,載《中國海事》2015年第2期。船齡增長,船舶的安全標準因此降低,滯留的概率也隨之增大。老齡船舶作為低標準船舶的代表,將接受頻繁的港口國監(jiān)督外,更存在隨時滯留的危險,這引起法律爭議。

(四)污染賠償數(shù)額低

從中國船級社2015年工作會獲悉,我國入級船舶船齡持續(xù)下降,已成為國際船級社協(xié)會成員中船隊船齡最小的船級社。①王倩:《中國船級社成為全球“最年輕”船級社》,載《中國船舶報》2015年1月23日。目前,20年船齡以上的老齡船約占世界船隊總量的25%②郭錦輝:《加強對外籍老齡船舶檢查》,載《中國經(jīng)濟時報》2014年3月6日。,雖然老齡船舶的貨運量比較低,存在安全隱患,但航運公司仍然會出于降低船舶運輸經(jīng)營成本的考慮,使用老齡船舶并壓縮保養(yǎng)費用,導致老齡船舶每下愈況,無法達到國際公約的標準。同時,由于歐、美、日等國家和地區(qū)的嚴格環(huán)境條件限制,我國無償?shù)沫h(huán)境污染免責條件,使各國老齡船,尤其是東南亞國家的老舊船長期游弋于我國沿海,使我國沿海港口成為世界上最大的老舊船舶的避風港、聚散地。③《拆除20年以上老舊船舶刻不容緩》,載《中國交通報》2013年5月15日。我國航道較單一,大量船舶的涌入導致航道密度達到高點,近年來更一直保持持續(xù)增加的狀態(tài)。同時,船舶大型化、深吃水化、高速化趨勢明顯,使航行密度大的通航水域環(huán)境更為復雜,為船舶交通事故的頻發(fā)提供了溫床,對航運安全造成嚴重的威脅。然而,在海事事故多發(fā)的情況下,我國溢油事故造成的巨大損失往往得不到充分的賠償,初步統(tǒng)計,在我國沿海發(fā)生50噸以上的44起溢油事故只賠償了17起,占39%。④沈新強、劉敏燕:《船舶溢油事故污染損害評估技術(shù)》,中國環(huán)境出版社2014年版,第12頁。溢油事故的發(fā)生已對人類環(huán)境和安全造成重大破壞,不及時清理油污將造成二次污染,加劇事故的破壞性,擴大對人類的不利影響。然而賠償不充分導致清理費用支付困難,無法盡快減少損失,造成更多的潛在損失。故此,我國在大力發(fā)展經(jīng)濟時,也應密切關(guān)注我國環(huán)境污染,盡最大可能地平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的關(guān)系。

中國作為世界上最大的海運國家,其強大的船舶隊伍在國際航線上的老齡船舶已日益減少,逐步走向消滅。在嚴格管理我國船隊的船齡時,卻因沒有同時嚴格限制我國進港條件,使大量外籍老齡船舶自由往返于我國港口,導致我國海洋、空氣和航運安全受到嚴重的負面影響,造成海上生命安全和海洋環(huán)境的嚴重威脅。所以我國應堅定禁止低標準船舶,特別是老齡船舶在我國沿海水域營運,促進安全、暢通、綠色的航業(yè)通道的有效發(fā)展。

三、關(guān)于老齡船舶的港口國監(jiān)督制度

目前實施港口國監(jiān)督的管理機制主要依據(jù)國際海事組織和國際勞工組織有關(guān)公約、區(qū)域性港口國備忘錄以及國家法律。由于區(qū)域性港口國備忘錄具有較完整的制度,故大部分國家都直接引用其所參加的區(qū)域性港口國備忘錄作為自己的港口國監(jiān)督使用依據(jù)。1978年“AMOCOCADIZ”號事故的發(fā)生,促使歐洲部分國家共同創(chuàng)設《港口國監(jiān)控諒解(巴黎)備忘錄》(ParisMOU,以下簡稱《巴黎備忘錄》),該備忘錄于1982年7月1日正式生效施行,成為全球第一個區(qū)域性港口國監(jiān)督組織?！栋屠鑲渫洝酚行У亟档蜆藴实拇膀?qū)逐于國際航運之外,構(gòu)建出成熟的港口國監(jiān)督制度,成為其他地區(qū)備忘錄的良好借鑒。1991年,國際海事組織在該組織第17次大會①第17次大會通過了決議A.682(17)“在船舶排放和控制方面加強地區(qū)合作”,該決議以實行港口國監(jiān)督制度的ParisMOU為榜樣,要求全球各地區(qū)建立類似的港口國監(jiān)督備忘錄組織,各備忘錄成員國及實施港口國監(jiān)督制度檢查的其他國家,應作出安排,相互合作,一同建立全球性的港口國監(jiān)督制度。上指出,為減少甚至徹底消滅國際航運作業(yè)中的低標準船舶,有必要在全球各地區(qū)成立有關(guān)港口國監(jiān)督組織。②AllenCH,Revisitingthethemesformula:theevolvingroleoftheinternational maritimeorganizationanditsmemberstateinimplementingthe1982lawofthesea convention,SanDiegoInternationalLawJournal,2009.基于此,各地區(qū)在參照《巴黎備忘錄》規(guī)定的基礎上,先后成立并實施具有各地區(qū)特色的備忘錄,與單獨實行港口國監(jiān)督的美國共同組成了港口國監(jiān)督的全球性網(wǎng)絡。從此以后,港口國監(jiān)督制度成為一項重要的制度,并被實質(zhì)性地開展起來。1993 年12月《亞太地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄》(TokyoMOU,以下簡稱《東京備忘錄》)在日本東京通過,并于1994年4月1日起生效。作為加入國和發(fā)起國的中國,積極地作出各種安排,對抵港外籍船舶的安全標準、防污標準和適航性等方面進行監(jiān)督。

區(qū)域性備忘錄的合作逐步發(fā)展至全球性合作,讓全球大部分港口國都履行港口國監(jiān)督制度,務求大力降低標準船舶在海上航行的概率,在維護海洋防污工作、保障航運人員生命和財產(chǎn)安全等方面作出貢獻。然而,從法律地位上,備忘錄只是國際文書的一種表現(xiàn)形式,港口國的自愿性監(jiān)督行為僅僅是成員國之間的行政合作行為,而非由法律加以規(guī)定,故此港口國監(jiān)督是非強制性監(jiān)督。③東京備忘錄開篇聲明中指出:“本備忘錄不是法律強制性文件,同時也無意對任何海事當局強加任何法定責任?！边@為港口國監(jiān)督制度在各國的開展起推動和指導作用。由于港口國監(jiān)督制度并不具有強制性,所以當港口國檢查委員對船舶進行監(jiān)督管理時,其權(quán)限只局限于對船舶提出附加審核的要求,對于船舶公司關(guān)于低標準船舶的管理也只能提出建議性要求,無法有實際性的作為。同時,認可組織(船級社)作為簽發(fā)船舶安全管理證書和公司符合證明文件的組織,要按照法定要求對船舶進行具體審核后才能發(fā)證。這一規(guī)定雖對船舶安全管理和船舶公司管理起到有限的作用,但實際上由于認可組織(船級社)和船舶公司存在利益關(guān)系,難以保證認可組織(船級社)的管理過程是完全公平和公正的。由于在實際操作中,港口國監(jiān)督制度存在無法對船舶公司進行直接性管理的問題,其審核要求也只具有建議性,所以對于船舶公司來說,該制度在一定程度上是形同虛設的。

1999年的“ERIKA”重大溢油事故和2002年“威望號”沉船事故相繼在歐洲水域發(fā)生,使歐盟深刻地意識到原有的海洋防污和相關(guān)安全制度無法有效地防止事故發(fā)生,原有的港口國監(jiān)督制度的建議性要求無法使船舶公司自覺地提高對公司內(nèi)的船舶安全管理,在海洋防污和安全方面無法起到理想的作用。故此, 2009年舉行了巴黎備忘錄委員會會議,共同商議創(chuàng)設更嚴謹?shù)母劭趪O(jiān)督制度。該制度借鑒過往備忘錄實際運行時的教訓,引入公司績效作為考核標準,針對不同風險的船舶實施不同檢查頻率的選船和檢查理念。2011年,巴黎備忘錄新檢查機制(以下簡稱“巴黎備忘錄NIR”)正式運行。作為積極從事港口國監(jiān)督機制工作的備忘錄之一,東京備忘錄為與巴黎備忘錄聯(lián)合打造更有效和更一致的港口國監(jiān)督機制。在2013年的東京備忘錄港口國監(jiān)督委員會會議上也通過了東京備忘錄的港口國監(jiān)督檢查新機制(以下簡稱“東京備忘錄NIR”),并于2014年1月1日生效實施,代替原有的東京備忘錄。東京備忘錄NIR大量借鑒巴黎備忘錄NIR的內(nèi)容,結(jié)合亞太地區(qū)黑名單國家較多的實際,務求針對原有的東京備忘錄的不足之處,創(chuàng)造符合亞太地區(qū)航運特色的新機制。我國同樣地也直接引用東京備忘錄NIR的規(guī)定。①《1997年船舶安全檢查規(guī)則》第6條:“……對外國籍船舶的安全檢查,以我國有關(guān)法律、法規(guī)和我國加入的有關(guān)國際公約以及《亞太地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄》為依據(jù)?！?/p>

(一)東京備忘錄NIR的船舶風險評估

東京備忘錄NIR以每艘船舶船型、船齡、認可組織、公司績效、歷史港口國監(jiān)督檢查記錄等因素的狀況作為標準,將船舶的固有風險屬性劃分為三個級別:高風險船舶、標準風險船舶和低風險船舶。

船齡作為船舶固有風險屬性的參考因素之一,會影響船舶是否被評估為高風險船舶。按東京備忘錄NIR規(guī)定,當船舶的風險評估分值大于或等于4時,即屬于高風險船舶,而船齡參數(shù)只擁有1分,和其他參數(shù)相比,船齡的權(quán)重值對船舶風險評估的影響較低。同時,東京備忘錄NIR只把船舶的船齡以12年作為劃分線,分為小于等于12年和大于12年兩類。與過往的東京備忘錄相比,東京備忘錄NIR對船齡參數(shù)的設置進行簡化,僅對所有船齡大于12年的船舶賦予1分的加權(quán)分值,對于12年以上的船齡并沒有進一步的細化規(guī)定。此規(guī)定的理由是有利于激勵公司努力通過加強船舶維護保養(yǎng)來提升老齡船舶的安全和防污水平,①中華人民共和國上海海事局:《東京備忘錄港口國監(jiān)督新檢查機制》,人民交通出版社2013年版,第26頁。認為通過船舶公司對老齡船舶針對性的維護,即可排除老齡船舶在航運過程中存在的安全隱患和污染問題。

(二)東京備忘錄NIR的選船機制

制度中把船舶風險級別與檢查頻率列為正比關(guān)系,所以,當船舶被評為高風險船舶時,船舶要接受的檢查頻率也隨之增大。同時,東京備忘錄NIR把選船機制分為兩個優(yōu)先級別:優(yōu)先級1和優(yōu)先級2。優(yōu)先級1中,船舶為應檢船,面臨隨時接受港口國監(jiān)督的可能;優(yōu)先級2中,船舶為可檢船,即船舶依據(jù)本身的風險屬性開始進入所對應的接受檢查的窗口期,但是否會被檢查,取決于所掛靠港口的港口國監(jiān)督機構(gòu)的當日的選船情況。②中華人民共和國上海海事局:《東京備忘錄港口國監(jiān)督新檢查機制》,人民交通出版社2013年版,第11頁。另外,東京備忘錄NIR也特別指出該選船機制的規(guī)定不對東京備忘錄附件3的表現(xiàn)欠佳船舶和東京備忘錄3.3.2款的絕對優(yōu)先船舶產(chǎn)生影響。只要船舶被認定為該兩類船舶,就必須接受港口國隨時可能進行的額外檢查。表現(xiàn)欠佳船舶指在前12個月曾被東京備忘錄成員國進行滯留3次或3次以上的船舶,都必須接受其他成員國檢查。絕對優(yōu)先船舶的規(guī)定,具有以下內(nèi)容:

(1)被另一主管機關(guān)報告或通知需檢查;(2)除非相關(guān)主管機關(guān)認為船長、船員或其他在安全營運、船上生活工作條件或防污方面的法定關(guān)系人或組織報告或投訴顯然無根據(jù),否則船舶將接受檢查;(3)帶有需在指定期限整改缺陷的船舶獲準離開備忘錄簽署國所在港口,該指定期限已滿期;(4)船舶經(jīng)引航員或港口當局報告帶有損害安全航行的缺陷;(5)船舶載有危險品或污染物,未將相關(guān)信息(包括船舶資料、船舶動態(tài)、危險貨物信息)報告港口國及沿岸國法定主管機關(guān);(6)在東京備忘錄3.9款中被提及的,以及(7)船舶種類經(jīng)委員會識別確定常作為優(yōu)先檢查對象。

雖然東京備忘錄NIR針對低標準船舶采取相對更嚴格的檢查措施,使低標準船舶長期進入應檢船的時間區(qū)間,隨時接受港口國監(jiān)督檢查,使缺陷得到糾正并減少,嚴格執(zhí)行安全標準,但是該措施并沒有對低標準船舶類型中的老齡船舶有更嚴格的打擊措施,以達到徹底將老齡船舶驅(qū)逐出成員國海域,防治成員國環(huán)境污染的目的。盡管老齡船舶被劃分為表現(xiàn)欠佳船舶或絕對優(yōu)先船舶,我國作為港口國只是可隨時對該艘船進行港口國監(jiān)督檢查,而不能進行限制或采取其他更有效措施。

(三)東京備忘錄NIR的公司績效

與公司審核管理相比,過往的港口國監(jiān)督制度使檢查人員的權(quán)限僅局限于對船舶提出附加審核的建議性要求。因此,東京備忘錄NIR引入公司績效作為考核對象,與風險評估和選船機制三者互相制約,互相影響,杜絕部分航運公檢查人員司為節(jié)省成本開支,使用老齡船舶營運,爭取利益最大化。東京備忘錄NIR引入公司績效的標準,要求船舶公司自覺地對船舶進行直接管理,使港口國監(jiān)督制度更好實行。由于航運公司的某船舶被滯留,會直接影響公司所屬其他船舶風險評估,此規(guī)定可控制船舶公司適當?shù)胤艞壥褂玫蜆藴蚀巴度牒竭\,有效阻止航運業(yè)的不正當競爭,保障社會經(jīng)濟秩序的健康發(fā)展。

老齡船舶風險性高,安全性能低下,具有高度的污染性,對航運安全造成潛在威脅,對海洋環(huán)境改善工作造成巨大壓力。頻繁檢查老齡船舶及其設置狀態(tài),及時作出糾正,積極保養(yǎng)船舶等工作只能有限地提升老齡船舶的安全性,并不能徹底阻止老齡船舶對環(huán)境的損害,使其與時俱進地適應當前的航運發(fā)展。東京備忘錄NIR并沒有對老齡船舶作出特別規(guī)定,只是把老齡船舶劃分為高風險船舶,對其進行繁細的檢查以保證老齡船舶在亞太地區(qū)的海域往返過程中不發(fā)生海事事故。東京備忘錄NIR對于老齡船舶的容忍,與其目的背道而馳,無法有效地將低標準船舶驅(qū)逐出亞太地區(qū)。

四、對我國老齡船舶管理的思考

我國關(guān)于港口國監(jiān)督制度的國家法律依據(jù)主要是《中華人民共和國海上安全交通法》、《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》和《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》(以下簡稱《船舶安全檢查規(guī)則》)。而《船舶安全檢查規(guī)則》第6條又規(guī)定,我國對外國籍船舶的安全檢查直接引用《東京備備忘錄》的內(nèi)容實施。隨著社會對海洋環(huán)境保護重要性的認識不斷提高,各國相關(guān)立法逐步完善,卻沒有能夠阻止環(huán)境的惡化,公共健康受到嚴重威脅。故此,加強海洋環(huán)境執(zhí)法,完善有關(guān)立法才能保證航運安全性與防止海洋進一步被污染。

東京備忘錄NIR對過往檢查機制進行全面和徹底的修改,其實施使港口國監(jiān)督制度更科學、合理和嚴格,達到降低低標準船舶數(shù)量的目的,對此次制度的改革,我國依舊實行直接引用的方法作為支持。低標準船舶,尤其是老齡船舶是海事事故發(fā)生的重要原因之一,嚴重地危害了海事安全和海洋環(huán)境。由于我國海事賠償數(shù)額低,大量老齡船舶集中在我國海域和港口,造成了較為嚴重的安全問題。而我國的港口國監(jiān)督制度參照的是對此問題未予重視的東京備忘錄NIR,難以有效解決上述問題,因此我國應立足國情建立自己的港口國監(jiān)督制度。故此,單純直接引用東京備忘錄NIR的主要內(nèi)容作為我國港口國監(jiān)督制度,不符合我國國情需要,為了配合我國航運時勢之新要求,更好地維護船舶安全和海洋防污,應盡快修訂相關(guān)規(guī)則與程序。以下筆者將對我國管理老齡船舶制度提出建議:

(一)界定外籍老齡船舶的標準

我國由于沒有對外籍老齡船舶進行劃分,導致在訴訟過程中存在界定困難,增加訴訟中不確定的因素。我國《老舊運輸船舶管理規(guī)定》從船齡角度,對老齡海船和河船進行詳細劃分。船齡在10年以上的高速客船,屬于一類老舊海船或河船;對船齡在10年以上的客滾船、客貨船、客渡船、客貨渡船(包括旅客列車輪渡)、旅游船、客船,劃分為二類老舊海船或河船;船齡在12年以上的油船(包括瀝青船)、散裝化學品船、液化氣船,為三類老舊海船或河船;船齡在18年以上的散貨船、礦砂船,是四類老舊海船或河船;船齡在20年以上的貨滾船、散裝水泥船、冷藏船、雜貨船、多用途船、集裝箱船、木材船、拖輪、推輪、駁船等,屬于五類老舊海船或河船。我國對老齡船舶實行分類,針對性地進行技術(shù)監(jiān)督管理,務求提高船舶隊伍的安全性,保障航運業(yè)健康發(fā)展。由于該規(guī)定只限于適用我國國籍的船舶,雖能大量減少我國老齡船舶的存在,降低事故發(fā)生,防止海洋污染,但是,由于規(guī)用適用范圍有限,仍然無法杜絕外籍老齡船舶在我國沿海往返。同時,法院在審判外國籍船舶時,由于沒有相關(guān)規(guī)定的標準作參考,導致界定存在不確定性,增加訴訟過程的困難。故此,《船舶安全檢查規(guī)則》中應明確劃分外籍老齡船舶的標準,對不同類型的老齡船舶進行針對性的監(jiān)管,同時也為我國訴訟提供界定的標準。

(二)實行評級制度,限制老齡船舶進港

東京備忘錄NIR對船齡參數(shù)的設置,認為通過保養(yǎng)措施可降低老齡船舶的破壞,但多種數(shù)據(jù)指出,老齡船舶的危害性是無可避免,維護措施只能有限降低老齡船舶的風險,卻無法從根本上解決排放量大和安全標準低的問題。為了積極降低標準船舶進入我國港口的數(shù)量,對低標準船舶實行零容忍,我國應細化船舶風險評估中的船齡標準等級,把大于12年的類型船舶進行更細致的劃分,對于船舶的船齡權(quán)重值應隨著船齡遞增。如把大于12年的類型船舶再一次劃分為12年至18年、大于等于18年,并對18年的船齡船舶進一步關(guān)注,加大檢查的力度。區(qū)分對待不同船齡的老齡船舶,實行分級制度,提高我國進港的門檻,實行更詳盡的風險評估,更有針對性地檢查船舶,加快降低低標準船舶進港數(shù)量。

(三)建立我國的船舶黑名單制度

我國港口國監(jiān)督制度嚴重滯后,導致我國港口成為外籍老齡船舶的避風港,對我國環(huán)境污染造成嚴重加損。為打破外籍老齡船舶的損害,杜絕低標準船舶的危害,打破被動局面,我國可借鑒美國的相關(guān)制度,建設自己的船舶黑名單制度。美國擁有自己的船舶黑名單,當發(fā)現(xiàn)進港船舶缺陷嚴重,不能滿足美國嚴格的港口國監(jiān)督制度的安全要求,會將船舶列入黑名單。對外籍低標準船舶拒進入港,是美國對低標準船舶特殊的做法,拒絕進港的船舶并不限于已列入黑名單的船旗國船舶,是面對全球任何低標準船舶,該方面與東京備忘錄NIR和巴黎備忘錄NIR有所不同。①2013年9月,美國海岸警衛(wèi)隊(UnitedStatesCoastGuard,簡稱“USCG”)發(fā)布了USCG政策信函(PolicyLetter13—01),該政策信函指出雖港口國監(jiān)督制度已大力實行船舶安全管理和防止污染,但部分外籍船舶仍存在嚴重不符合或低于標準的狀況,而且該狀況可能無法合理地解決。故此,規(guī)定了以下制度:當船舶被USCG在12個月內(nèi)重復滯留3次時,而且確定其導致滯留的低標準狀況原因之一是沒有有效地實施SMS,則將進入國際安全管理規(guī)則(ISMCode)擴張性的檢查。若船舶能通過擴張檢查,則無須采取進一步措施,相反,當船舶沒有通過該檢查,將被簽發(fā)一封“拒入函”,拒絕該船進入美國的任何港口和地點,除非該船滿足特別措施中的要求,才向船東和公司簽發(fā)一封“接受函”,允許其進入美國港口。嚴厲的美國監(jiān)督檢查制度早已被視為世界上有名的港口國監(jiān)督制度之一,其規(guī)定檢查范圍之廣和監(jiān)督程度嚴格和系統(tǒng)之完善,值得我國借鑒。

以消除低標準船舶,尤其是老齡船舶為目的,我國應建立自己的船舶黑名單,對20年以上的外籍老齡船舶在我國港口滯留的情況密切關(guān)注,若認為存在危害性應將其列入我國的船舶黑名單,簽發(fā)拒入函,直到該船舶的危害性消除。我國堅決禁止外籍老齡船舶進入我國港口,只有讓老齡船舶在我國海域難覓蹤影,才能有效地保證我國海域航運的安全性以及海洋防污工作的健康發(fā)展。

(四)嚴格執(zhí)行檢查制度

配合嚴格的檢查執(zhí)行,可使健全和嚴密的檢查制度更有效化。檢查人員應擁有很高的專業(yè)素質(zhì),執(zhí)行力強。澳大利亞的港口國監(jiān)督制度開展十分成功,此成果歸功于其強大的檢查隊伍。澳大利亞檢查人員對船舶的檢查是注重現(xiàn)實和實際,把檢查程序分為初次檢查、詳細檢查和擴大化檢查。在檢查的過程中,刻意注重老齡船的特點,盡量把老齡船舶設置進行徹底檢查,確保船舶有效運行。我國的檢查人員在檢查老齡船舶時,應持嚴格態(tài)度,要堅持原則,才可準確、客觀和針對性地發(fā)現(xiàn)外籍老齡船舶缺陷,并對其作出相應措施。

國際組織和各國越來越重視環(huán)境保護工作,同時也加大對海洋環(huán)境整治方面工作的投入,港口國監(jiān)督制度被日益重視。東京備忘錄是成員國之間的行政合作中的國際文書,沒有強制性效力,對于監(jiān)督檢查中提出的要求只具有建議性。為使我國監(jiān)督檢查的實行具有強制性和法律性,應在參考東京備忘錄NIR內(nèi)容的基礎上,依據(jù)國情需要,盡快修訂相關(guān)的規(guī)則與規(guī)定。

五、結(jié)語

之所以將港口國監(jiān)督制度視為行之有效的手段并納入維護海上安全的重要防線,源于國際社會普遍認為符合越高標準的船舶發(fā)生事故的可能性越小,在確保海上安全方面的效果也就越好。高標準、低事故的技術(shù)性邏輯是維護海上安全相關(guān)公約締結(jié)的邏輯基礎,該邏輯不但符合科學規(guī)律和造船航海技術(shù)發(fā)展的趨勢,更加符合社會意識和公眾心理。①焦曉嬌:《海上安全與貿(mào)易自由:港口國監(jiān)控制度與海運服務貿(mào)易的沖突與協(xié)調(diào)》,載《法學雜志》第2013年第6期。低標準船舶作為航運安全的主要隱患,環(huán)境污染的重大污染源,落后于時代的要求,是經(jīng)濟市場的不正當競爭,我國應盡快修訂相關(guān)規(guī)則,對老齡船舶實施嚴格、徹底和高效的港口國監(jiān)督檢查,使外籍老齡船舶從我國港口消失。

*作者系清華大學法學院2012級國際法學專業(yè)博士研究生。