周艷波

論先行調(diào)解的困境及其救濟(jì)路徑

周艷波**

一、引言

2012年修訂的《民事訴訟法》第122條規(guī)定:“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛,適宜調(diào)解的,先行調(diào)解,但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！痹撘?guī)定是我國首次從立法的層面提出了先行調(diào)解概念,不僅拓寬了糾紛解決機(jī)制和途徑,降低訴訟成本,而且極大豐富了被譽(yù)為“東方法寶”的富含中華民族傳統(tǒng)文化色彩的糾紛解決機(jī)制,在新的歷史條件下,表現(xiàn)出與時俱進(jìn)的時代內(nèi)涵。但是概述性立法的弊端也因此凸顯,如先行調(diào)解是先于起訴前的調(diào)解還是先于審理前的調(diào)解?先行調(diào)解是訴訟調(diào)解還是人民調(diào)解?法院自行或由其委托(或委派)其他調(diào)解組織主持先行調(diào)解,這種做法為何引起人們擔(dān)心其是法院變相拒絕裁判的推辭?①趙鋼:《能動司法之正確理解與科學(xué)踐行——以民事司法為視角的解析》,載《法學(xué)評論》2011年第2期。先行調(diào)解在立法上已經(jīng)“名正言順”,但立法條文太抽象、太簡單以至于不能有效區(qū)分先行調(diào)解與訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的關(guān)系,更無法定位先行調(diào)解是解決糾紛的“第一道防線”還是糾紛的“最后界線”的價值功效,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“沒立就調(diào)”“以調(diào)拖立”“以調(diào)壓判”②顧衛(wèi)平、沙楠:《論訴前階段先行調(diào)解的模式選擇與路徑規(guī)劃——基于某地區(qū)訴前調(diào)解運(yùn)行現(xiàn)狀的分析》,載《江蘇省法學(xué)會民事訴訟法學(xué)研究會2013年年會論文集》,第5頁。等嚴(yán)重違反訴訟基本法理的做法,這使我國先行調(diào)解制度處于尷尬境地,而解決困境的出路應(yīng)當(dāng)明確先行調(diào)解的法律屬性。明確先行調(diào)解與訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的關(guān)系,界定先行調(diào)解的法律功效是引導(dǎo)糾紛分流還是案件分流等實(shí)質(zhì)問題。本文從司法實(shí)踐考量入手,在研究先行調(diào)解的主體、調(diào)解的時間、調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)等內(nèi)容的基礎(chǔ)上尋求破解先行調(diào)解困境的路徑。

二、考量實(shí)踐中的先行調(diào)解模式

2012年修訂的《民事訴訟法》中規(guī)定了先行調(diào)解制度,在立法本意上是盡量減少訴訟案件,實(shí)現(xiàn)“無訟”和“息訟”的終極司法目的。從立法條文的詮釋和語法本意上可以看出其邏輯是,糾紛起訴到法院,如果適合調(diào)解的,當(dāng)事人愿意,可以“首先進(jìn)行”調(diào)解,從語法規(guī)范上講可以理解成“首先進(jìn)行”或者是“先進(jìn)行”的意思。那么先行調(diào)解在我國司法實(shí)踐的大環(huán)境下是如何運(yùn)行的呢?筆者通過調(diào)研蘇北某地區(qū)先行調(diào)解試點(diǎn)的情況,歸納出先行調(diào)解主要有以下四種模式:

1.退休法官主導(dǎo)的先行調(diào)解模式

該地區(qū)的某些基層人民法院聘請一些退休法官主持先行調(diào)解工作。在立案大庭,附設(shè)“先行調(diào)解”窗口,當(dāng)事人起訴到法院的,對于符合立案條件的民事糾紛詢問當(dāng)事人是否同意調(diào)解,當(dāng)事人同意調(diào)解的,則直接或者轉(zhuǎn)入先行調(diào)解工作室,由聘請的退休法官主持先行調(diào)解。調(diào)解成功,當(dāng)事人有要求出具調(diào)解書或司法確認(rèn)的,立即轉(zhuǎn)入立案庭取得立案案號,并根據(jù)調(diào)解協(xié)議出具法院調(diào)解書或司法確認(rèn)書;當(dāng)事人沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,則移送立案庭進(jìn)入訴訟程序。

2.黨政主導(dǎo)的先行調(diào)解模式

該模式是民事糾紛是可能或者已發(fā)生的,在當(dāng)?shù)攸h委和政府主導(dǎo)下,由人民法院配合,并由可能涉及的相關(guān)職能部門,如拆遷部門、土地管理部門、規(guī)劃部門、人力資源和社會保障部門等參加的情況下,綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法,通過整合社會資源、發(fā)揮各職能部門優(yōu)勢、齊抓共管、協(xié)力作戰(zhàn)等方法,共同將民事糾紛化解在基層,遏制在萌芽狀態(tài),從根源上緩解民事糾紛流入法院的數(shù)量,維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。這是當(dāng)?shù)胤e極響應(yīng)《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中“大調(diào)解”式的先行調(diào)解模式。

3.人民法院自行主導(dǎo)的先行調(diào)解模式

在該地區(qū)的某些基層法院,對于起訴到法院的一般的民事糾紛先進(jìn)行預(yù)登記(不進(jìn)入立案系統(tǒng))后,由立案庭法官或者業(yè)務(wù)庭法官主持調(diào)解。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,當(dāng)事人及時履行或者撤回起訴,如果請求出具法院調(diào)解書或司法確認(rèn)的,轉(zhuǎn)入立案系統(tǒng)獲得“調(diào)字號”或“確字號”,案件登記由業(yè)務(wù)庭出具相應(yīng)的法律文書;達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的,承辦法官移送卷宗到立案庭,立案庭再按照辦案流程立案并輸入辦案網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中,通過一般訴訟程序解決糾紛。

4.人民法院委托(或委派)調(diào)解組織主導(dǎo)的先行調(diào)解模式

“案多人少”是當(dāng)前基層法院最主要的難題之一,某些基層法院對于當(dāng)事人起訴到法院的民事糾紛,引導(dǎo)當(dāng)事人主動向調(diào)解工作室或相關(guān)調(diào)解組織申請調(diào)解,或者依職權(quán)委托(或委派)調(diào)解組織在訴訟前進(jìn)行調(diào)解①王珍琴、張興泉:《先行調(diào)解的路徑——訴前委托調(diào)解之初探》,載《江蘇省法學(xué)會民事訴訟法學(xué)研究會2013年年會論文集》,第91頁。。調(diào)解組織通過疏導(dǎo)、勸解和協(xié)調(diào)等方式開展調(diào)解工作,使民事糾紛在訴前化解;不能化解的則轉(zhuǎn)入法院立案,啟動訴訟程序。

以上模式是在課題調(diào)研過程中簡單總結(jié)和歸納的。這些模式的共性是法院在民事糾紛沒有進(jìn)入訴訟系屬前既可以自行組織先行調(diào)解,也可以游刃有余地聘請相關(guān)人士或者委托(或委派)其他調(diào)解組織完成先行調(diào)解工作。先行調(diào)解工作是在法院主導(dǎo)和推動下的調(diào)解,它已經(jīng)成為某些法院工作的核心考核指標(biāo)②侯勇在《民事先行調(diào)解制度的程序設(shè)計》中統(tǒng)計某省法院系統(tǒng)審判質(zhì)效考核體系17項指標(biāo)為:“法官人均辦案數(shù)、結(jié)收案比、四項案件未結(jié)率、法定期限內(nèi)審結(jié)率、一審裁判息訟率、一審判決案件發(fā)改率、民事案件調(diào)解率、民事案件撤訴率、民事案件申請執(zhí)行率、再審審查率、生效案件提起再審率、一審陪審率、優(yōu)秀裁判文書評分、涉訴信訪案件化解率、進(jìn)京上訪率、重點(diǎn)涉訴信訪案件息訴率,以上16項為條線考核指標(biāo),第17項結(jié)案均衡度為全院考核指標(biāo)?！毕刃姓{(diào)解可以迅速提升結(jié)收案比、人均辦案數(shù)量及調(diào)解率,且大大減少上訴、再審、申訴、上訪所占的比重,先行調(diào)解在法院考核指標(biāo)中地位的重要性一目了然。。2012年江蘇省基層法院先行調(diào)解成功數(shù)161179件,占民事一審案件收案數(shù)的26.08%③王淳、潘軍鋒:《先行調(diào)解制度淺析——以江蘇先行調(diào)解工作實(shí)踐為視角》,載《江蘇省法學(xué)會民事訴訟法學(xué)研究會2013年年會論文集》,第2頁。。法院主導(dǎo)的先行調(diào)解工作真是大放光彩,但是美麗的光環(huán)無法掩飾實(shí)踐中先行調(diào)解的謬誤。從先行調(diào)解時間上看,先行調(diào)解均是民事糾紛還沒有進(jìn)入訴訟系屬前所進(jìn)行的調(diào)解,法院這種“沒立就調(diào)”的做法與訴訟法理基本要求是完全背離的;從先行調(diào)解主體上看,法院沒有對民事糾紛立案,其司法權(quán)沒有運(yùn)行的空間,其自行主持調(diào)解或者委托(或委派)其他組織調(diào)解的權(quán)力從何而來?從先行調(diào)解模式上看,法院各行其是,無章可循,違反法律統(tǒng)一實(shí)施的基本要求。“先調(diào)后立”“以調(diào)拖立”的做法造成“抽屜案”,當(dāng)事人遭遇新的立案難,調(diào)解綜合征④李浩:《民事審判中的調(diào)審分離》,載《法學(xué)研究》1996年第4期。的負(fù)面影響就再次涌入司法實(shí)踐,“以調(diào)壓判”激發(fā)調(diào)解案件大量涌入強(qiáng)制執(zhí)行程序⑤李浩:《當(dāng)下法院調(diào)解中一個值得警惕的現(xiàn)象——調(diào)解案件大量進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行研究》,載《法學(xué)》2012年第1期。。先行調(diào)解的主要目的是使民事糾紛在沒有進(jìn)入司法程序前就地化解從而減輕法院的訴累,但實(shí)踐做法是法院仍充當(dāng)訴前調(diào)解的主力軍,先行調(diào)解的立法宗旨與司法實(shí)踐發(fā)生激烈沖突。而導(dǎo)致該沖突發(fā)生的癥結(jié)在于沒有厘清先行調(diào)解的法律屬性,特別是將其與訴訟調(diào)解混為一談。

三、先行調(diào)解與訴訟調(diào)解對比闡釋

依據(jù)我國的司法實(shí)踐,我國調(diào)解主要有四種類型,分別是人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解和仲裁調(diào)解①我國的調(diào)解制度主要由四個部分組成:一是法院調(diào)解,亦稱訴訟調(diào)解,指在人民法院的主持下通過說服教育,促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議解決糾紛的一種方式。二是行政調(diào)解,指在具有調(diào)解職能的國家行政機(jī)關(guān)主持下對糾紛進(jìn)行調(diào)解,從而解決紛爭的一種方式。三是仲裁調(diào)解,指由法定仲裁機(jī)構(gòu)居間調(diào)解。四是人民調(diào)解,指在調(diào)解組織主持下,依法對民間糾紛當(dāng)事人說服勸解、消除紛爭的一種群眾自治活動。人民調(diào)解有廣義和狹義之分,狹義人民調(diào)解僅指人民調(diào)解委員會的調(diào)解,指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決糾紛。而廣義人民調(diào)解則指凡是民間具有調(diào)解職能的組織所進(jìn)行的調(diào)解活動,都屬于人民調(diào)解,例如商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等。本文采納廣義之說。,這四種類型的調(diào)解按照是否在司法權(quán)運(yùn)行下的調(diào)解又可以劃分為訴訟調(diào)解與非訴訟調(diào)解。先行調(diào)解首次在《民事訴訟法》中予以規(guī)定,這是否意味著先行調(diào)解屬于訴訟調(diào)解呢?這種肯定結(jié)論是缺乏客觀事實(shí)支持的,先行調(diào)解不是訴訟調(diào)解,主要理由是:

1.從立法體例序位安排上看,先行調(diào)解不屬于訴訟調(diào)解

2004年8月最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作的若干規(guī)定》(以下簡稱《民事調(diào)解規(guī)定》)第1條規(guī)定:“在征得各方當(dāng)事人同意后,人民法院可以在答辯期屆滿前進(jìn)行調(diào)解?！币簿褪钦f人民法院立案后,在答辯期屆滿前征得當(dāng)事人同意的情況下就可以進(jìn)行調(diào)解,這就是所謂的立案調(diào)解。立案調(diào)解是人民法院對于已經(jīng)受理的案件,在立案后移送審判庭前主持的調(diào)解?！睹袷略V訟法》第133條第2項規(guī)定的“開庭前可以調(diào)解的,采取調(diào)解方式及時解決糾紛”是開庭前調(diào)解的法源。開庭前調(diào)解指人民法院在案件移送到審判庭后,開庭審理前進(jìn)行的調(diào)解?！睹袷略V訟法》第142條規(guī)定:“判決前能夠調(diào)解的,還可以進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解不成的,應(yīng)當(dāng)及時判決”,這就是判決前的調(diào)解。判決前調(diào)解指人民法院在開庭審理后,判決前所進(jìn)行的調(diào)解。立案調(diào)解、開庭前調(diào)解和判決前調(diào)解貫穿整個訴訟過程,形成全程司法調(diào)解模式。

先行調(diào)解是否也應(yīng)當(dāng)納入該模式中呢?在立法體例序位中,先行調(diào)解放置在《民事訴訟法》第121條起訴條件之后,第123條案件受理規(guī)定之前。因此,從邏輯上看,將先行調(diào)解解釋為法院受理前的調(diào)解是順理成章的②李浩:《先行調(diào)解制度研究》,載《江海學(xué)刊》2013年第3期。。它與立案調(diào)解、開庭前調(diào)解、判決前調(diào)解是不同的,先行調(diào)解是在法院受理民事糾紛前,也就是說民事糾紛還沒有進(jìn)入法院前進(jìn)行調(diào)解。既然民事糾紛沒有進(jìn)入法院就沒有發(fā)生訴訟系屬,先行調(diào)解當(dāng)然應(yīng)排除在訴訟調(diào)解之外。

2.從調(diào)解的時間界定上看,先行調(diào)解不是訴訟調(diào)解

先行調(diào)解空間范圍如何界定呢?“先行調(diào)解的適用范圍,主要指向法院立案前,而不應(yīng)當(dāng)包括立案調(diào)解”①陳琦華、包蕾:《調(diào)解優(yōu)先理念在法院的實(shí)踐——以浦東新區(qū)人民法院訴前調(diào)解制度為視角》,載《司法》2010年第5輯,廈門大學(xué)出版社2010年版,第138頁。。因為立案后,案件便系屬于人民法院,法院完全可以根據(jù)《民事訴訟法》第9條及《民事調(diào)解規(guī)定》第1條主持調(diào)解,沒有必要借助《民事訴訟法》第122條的規(guī)定解決調(diào)解問題,否則該立法條文就是重復(fù)規(guī)定,沒有立法價值。因此,先行調(diào)解也可以稱為訴前調(diào)解或者非訴調(diào)解。訴前調(diào)解通常指在訴訟程序開始前對當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行的調(diào)解,它不同于訴訟調(diào)解。訴前調(diào)解就其性質(zhì)而言是替代性糾紛解決方式的一種。這時調(diào)解的民事糾紛還沒有進(jìn)入訴訟系屬,它與立案調(diào)解、開庭前的調(diào)解及判決前調(diào)解是不同的,后者是民事案件已經(jīng)進(jìn)入人民法院司法權(quán)調(diào)控范圍,屬于訴訟調(diào)解。而先行調(diào)解由于還沒有立案,依然是“民事糾紛”而不是“民事案件”,并沒有與法院形成訴訟法律關(guān)系,因此該階段的調(diào)解不是訴訟調(diào)解。

3.從調(diào)解主體界定上看,先行調(diào)解不同于訴訟調(diào)解

2012年《民事訴訟法》修訂前,最高人民法院在2009年7月就頒布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾解決機(jī)制的若干意見》,該《意見》第14條規(guī)定:“對屬于人民法院民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件,人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案前,可以依職權(quán)或者經(jīng)當(dāng)事人申請后,委派行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進(jìn)行調(diào)解?！痹摋l款就是對先行調(diào)解主體進(jìn)行的規(guī)定。從該規(guī)定可知先行調(diào)解的主體應(yīng)當(dāng)是人民法院委派的具有調(diào)解職能的組織,人民法院不應(yīng)當(dāng)參與調(diào)解。上海、北京、海南、山東等地基層法院的試點(diǎn)也證實(shí)以上事實(shí),如上海浦東新區(qū)先行調(diào)解員主要來自退休法官、人民陪審員和街道調(diào)解干部②陳琦華、包蕾:《調(diào)解優(yōu)先理念在法院的實(shí)踐——以浦東新區(qū)人民法院訴前調(diào)解制度為視角》,載《司法》2010年第5輯,廈門大學(xué)出版社2010年版,第138頁。;北京朝陽區(qū)法院的調(diào)解員大多是來自基層的特邀調(diào)解員,人數(shù)有上百人之多,他們均不是法官③趙遠(yuǎn):《困境與出路——我國訴前調(diào)解制度改革論析》,載《法學(xué)雜志》2009年第6期。。調(diào)解的地點(diǎn)或是在法院附設(shè)的調(diào)解工作室,或是在人民調(diào)解委員會。人民法院對調(diào)解組織及調(diào)解員進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督,但是法官作為調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解的幾乎沒有。

這表明先行調(diào)解就其性質(zhì)而言,是解決替代性糾紛的一種方式,它與訴訟調(diào)解的本質(zhì)區(qū)別在于調(diào)解的主體不同①李政:《關(guān)于新修訂<民事訴訟法>“先行調(diào)解”的若干探討——以陜西丹鳳縣法院“訴調(diào)對接”為例》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。。先行調(diào)解主體是調(diào)解員,出具調(diào)解書的單位是調(diào)解組織;而訴訟調(diào)解主體多數(shù)是法官,即便存在法院委托或協(xié)作調(diào)解的情形,但是出具調(diào)解書的單位均是人民法院,而不是調(diào)解組織。因此,調(diào)解主體的不同決定了先行調(diào)解不是訴訟調(diào)解。

4.先行調(diào)解協(xié)議的合同屬性,表明先行調(diào)解不是訴訟調(diào)解

先行調(diào)解達(dá)成協(xié)議后的處理方式主要有四種:一是,當(dāng)事人請求法院出具調(diào)解書的,法院立案庭應(yīng)當(dāng)立案,在取得案號后,法院根據(jù)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容出具訴訟調(diào)解書,該調(diào)解書可作為執(zhí)行根據(jù)啟動強(qiáng)制執(zhí)行程序;二是,當(dāng)事人請求法院司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的,法院經(jīng)審查符合立案條件的,予以受理,通過特別程序確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力,確認(rèn)決定書具有強(qiáng)制執(zhí)行效力;三是,當(dāng)事人請求履行調(diào)解協(xié)議、請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或者請求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的,可以向人民法院提起訴訟。法院立案后按照一般審判程序進(jìn)行審理,通過裁決確定當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù);四是,債權(quán)人申請支付令,對于具有合同效力和給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,債權(quán)人根據(jù)《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令,從而獲得執(zhí)行根據(jù)。以上情形表明,先行調(diào)解協(xié)議不是執(zhí)行根據(jù),不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力,它不同于訴訟調(diào)解,訴訟調(diào)解是不需要司法確認(rèn)的。因此,先行調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)是當(dāng)事人處理糾紛的民事合同②潘劍鋒:《民訴法修訂背景下對“訴調(diào)對接”機(jī)制的思考》,載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第3期。。

四、先行調(diào)解法律屬性的界定

通過以上分析可以確定先行調(diào)解不是訴訟調(diào)解,它是一種相對獨(dú)立的糾紛解決方式,不管是從調(diào)解主體、時空范圍還是從協(xié)議的合同屬性等方面都可以界定先行調(diào)解屬于人民調(diào)解的范疇。

1.先行調(diào)解屬于廣義的人民調(diào)解

人民調(diào)解是最具有中國特色且適用最為普遍的調(diào)解。它指人民調(diào)解組織通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民事糾紛的活動。人民調(diào)解具有群眾性、民間性、自治性、方式多樣性等特征,這與訴訟調(diào)解的司法化、正規(guī)化、程序化、職業(yè)化、精英化等有著本質(zhì)區(qū)別。但先行調(diào)解與人民調(diào)解明顯不同。先行調(diào)解是人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前,依職權(quán)或者經(jīng)當(dāng)事人申請后,委派行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織所進(jìn)行的調(diào)解,是一種獨(dú)立于訴訟卻與訴訟緊密相連的調(diào)解。那么,先行調(diào)解能否歸屬于司法ADR①胡亭、李瑜青:《當(dāng)代中國司法ADR模式訴前調(diào)解制度的探究》,載《社科縱橫》2009 年2月。?

ADR是20世紀(jì)70年代英美法系國家為應(yīng)對“訴訟爆炸”對法院沖擊而創(chuàng)設(shè)的“替代性糾紛解決機(jī)制”(AlternativeDisputeResolution縮寫為ADR)②劉敏:《論民事訴訟訴前調(diào)解制度的構(gòu)建》,載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第5期。,臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解、日本民事調(diào)停都是司法ADR運(yùn)行的典范。但我國先行調(diào)解不是司法ADR,因為兩大法系司法ADR共同特征是法官可以作為調(diào)解員參與調(diào)解,且調(diào)解協(xié)議與判決具有同等的強(qiáng)制執(zhí)行效力③齊樹潔:《臺灣法院調(diào)解制度評析》,載《法學(xué)》1994年第8期;周艷波、包漢財、曹培忠:《WTO環(huán)境下中國法院調(diào)解制度的重構(gòu)——以日本的民事調(diào)停制度為鑒》,載《河北理工大學(xué)學(xué)報》2005年第3期。,而我國先行調(diào)解協(xié)議僅具有合同效力④李浩:《先行調(diào)解性質(zhì)的理解與認(rèn)識》,載《人民法院報》2012年。,須經(jīng)司法確認(rèn)才可以作為執(zhí)行根據(jù)。因而,先行調(diào)解是人民調(diào)解的傳承和發(fā)揚(yáng),是我國應(yīng)對糾紛解決機(jī)制多元化,適應(yīng)我國法律文化、法律傳統(tǒng)和法律制度的實(shí)踐產(chǎn)物,它不具有ADR的司法屬性,是人民調(diào)解中較特殊的一種類型。因此,將先行調(diào)解法律屬性界定為人民調(diào)解才是其本性的回歸。

2.先行調(diào)解法律屬性界定的理論支點(diǎn)

人民調(diào)解與訴訟調(diào)解是兩種性質(zhì)截然不同的調(diào)解,這決定了先行調(diào)解與訴訟調(diào)解二者是性質(zhì)各異的社會產(chǎn)物。界定先行調(diào)解屬性的理論淵源可以從與訴訟調(diào)解的比對中獲取支撐點(diǎn):

(1)調(diào)解主體不同

法官與人民調(diào)解員雖然都有權(quán)力開展民事糾紛的調(diào)解工作,但是二者由于職業(yè)的不同在調(diào)解時適用的基本原則、基準(zhǔn)法、程序規(guī)則及產(chǎn)生的法律效力等方面有本質(zhì)性的區(qū)別⑤許少波:《先行調(diào)解的三重含義》,載《海峽法學(xué)》2013年第1期。。

法官是“通過主持對抗性的庭審弘揚(yáng)司法的權(quán)威,通過周密的程序和證據(jù)規(guī)則體現(xiàn)法律技術(shù)和程序公正,通過精確的法律解釋和推理闡釋法律的精神和判決的法理”⑥范愉:《調(diào)解的重構(gòu)(上)——以法院調(diào)解的改革為重點(diǎn)》,載《法制與社會發(fā)展》2004年第2期。,通過是非分明權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確后進(jìn)行的調(diào)解,調(diào)解達(dá)成協(xié)議后法官出具的調(diào)解書具有與裁判同等的強(qiáng)制執(zhí)行效力,是法官代表國家行使司法權(quán)的結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)徹底解決當(dāng)事人糾紛,結(jié)束公力救濟(jì)之目的;而人民調(diào)解員則是在當(dāng)事人充分自治的基礎(chǔ)上,發(fā)揮社會力量,通過說服勸解、消除當(dāng)事人紛爭的一種群眾自治活動。由于人民調(diào)解的靈活性、多樣性、自治性缺乏對糾紛的法律規(guī)范命題和事實(shí)命題進(jìn)行論證,因此調(diào)解協(xié)議只是民事糾紛解決的一份民事合同,不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。正基于先行調(diào)解是人民調(diào)解員主持的調(diào)解,所以調(diào)解協(xié)議需要司法確認(rèn)才具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。如果先行調(diào)解是法官主持的調(diào)解,那么就會出現(xiàn)法官確認(rèn)自己的先行調(diào)解協(xié)議效力的尷尬荒唐現(xiàn)象,法官只能對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和事后的司法審查、監(jiān)督及保障,而不可以介入先行調(diào)解工作。

(2)調(diào)解權(quán)屬性不同

司法權(quán)是國家賦予法院在社會公眾因權(quán)益發(fā)生爭議時裁斷權(quán)利義務(wù)的權(quán)力,是社會公眾尋求保護(hù)和救濟(jì)的一種權(quán)力,它為公眾提供了保護(hù)自己權(quán)利的途徑。而司法調(diào)解權(quán)是從審判權(quán)①審判權(quán)是國家法律規(guī)定的由特定國家機(jī)關(guān)依其法定職權(quán)和法定程序,通過審判形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門活動所享有的權(quán)力,即狹義的司法權(quán)的內(nèi)涵,一般不包括檢察權(quán)。分離出來的權(quán)能,是中國社會的倫理特征與道德觀念促使調(diào)解權(quán)從純粹的審判結(jié)構(gòu)中解構(gòu)出來,成為與裁決權(quán)并行的權(quán)力。裁決權(quán)偏重作出案件本身的價值判斷和程序判斷,而調(diào)解權(quán)則偏重于作出案件本身的事實(shí)和判斷及倫理道德方面的價值取向②李才風(fēng):《審判權(quán)的范圍與限度》,http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/ 2010-10/28/content-2330959.htm?node=7879,下載日期:2013年12月28日。。司法調(diào)解權(quán)具有司法被動性、法定性及終局性等屬性。只有民事糾紛進(jìn)入司法體系后,經(jīng)當(dāng)事人同意法院才可以行使調(diào)解權(quán),一經(jīng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議就具有終結(jié)訴訟程序的效力。但是人民調(diào)解權(quán)則恰恰相反,人民調(diào)解權(quán)是調(diào)解組織通過社會力量,勸解當(dāng)事人自愿協(xié)商解決糾紛的權(quán)利,該權(quán)利是自治權(quán)的一種。因此,人民調(diào)解可以不經(jīng)當(dāng)事人申請就可以主動解決當(dāng)事人的紛爭,甚至可以在糾紛發(fā)生之前預(yù)防糾紛,對糾紛的解決不具有終局性。人民調(diào)解權(quán)是主動性、自治性、非一次性解決糾紛特性的融合。先行調(diào)解是法院立案前的調(diào)解,民事糾紛沒有與法院形成訴訟系屬,司法權(quán)的被動性決定人民法院不能對該糾紛主持調(diào)解,當(dāng)然其也無權(quán)“委托”或者“委派”其他調(diào)解組織對糾紛進(jìn)行調(diào)解。然而現(xiàn)在司法實(shí)踐的做法恰恰是背離了司法調(diào)解權(quán)的屬性,法院承攬了先行調(diào)解的事務(wù),導(dǎo)致“司法架空人民調(diào)解”這種違反訴訟基本法理的反?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。所以,先行調(diào)解的處理必須遵循人民調(diào)解權(quán)的屬性,決不可張冠李戴,任何違反程序規(guī)律的操作都是不會長遠(yuǎn)的,甚至?xí)_亂和諧的社會秩序,嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

(3)救濟(jì)機(jī)制不同

民事糾紛的存在不利于社會的穩(wěn)定,會使當(dāng)事人的權(quán)益無法正常實(shí)現(xiàn)。糾紛發(fā)生后必須盡快解決,以維持社會的穩(wěn)定,防止當(dāng)事人之間利益狀態(tài)持續(xù)對抗而導(dǎo)致矛盾激化,甚至轉(zhuǎn)化為刑事案件,引起社會動蕩。因此,現(xiàn)代社會創(chuàng)設(shè)了各種解決民事糾紛的機(jī)制,主要有私力救濟(jì)、公力救濟(jì)、社會救濟(jì)①民事糾紛的解決機(jī)制主要包括私力救濟(jì)、社會救濟(jì)、公力救濟(jì)三種方式,參見徐昕:《論私力救濟(jì)》,中國政法大學(xué)出版社2005年版,第102頁;也有學(xué)者主張民事糾紛的救濟(jì)只包含私力救濟(jì)和公力救濟(jì)兩種類型,參見譚兵主編:《民事訴訟法學(xué)》,法律出版社1997年版, 第3～4頁。私力救濟(jì),又稱自力救濟(jì),指當(dāng)事人依靠自身或私人力量解決糾紛,實(shí)現(xiàn)權(quán)利的一種方式?，F(xiàn)代文明社會多是將糾紛的解決方式納入國家規(guī)制之中,一般國家都不倡導(dǎo)以私力救濟(jì)的方式解決糾紛;公力救濟(jì)指由國家特定機(jī)關(guān)通過公權(quán)力強(qiáng)制解決糾紛的一種機(jī)制,民事糾紛的公力救濟(jì)又稱為民事訴訟;社會救濟(jì)指通過第三人的力量解決當(dāng)事人民事糾紛的一種機(jī)制,人民調(diào)解就是典型的社會救濟(jì)的一種方式。。人民調(diào)解是社會救濟(jì)最為典型的一種解決糾紛的方式。民事訴訟則是最終解決糾紛的公力救濟(jì)途徑?，F(xiàn)今各地法院試點(diǎn)的先行調(diào)解,并沒有改善大量民事糾紛涌入法院的現(xiàn)狀,雖然法院采取各種案件分流方式,但是案件分流只是均衡了法院不同業(yè)務(wù)庭承載審判工作量的大小,民事案件總量沒有改變,仍然不能解決“案多人少”的困境,公力救濟(jì)已無力承載超負(fù)荷的運(yùn)行。

為了應(yīng)對“爆炸式訴訟”的需求,僅靠法院單打獨(dú)斗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。充分利用社會力量化解矛盾,多元化解決糾紛已經(jīng)成為社會發(fā)展的趨勢。將民事糾紛分流到社會,由社會自治性組織發(fā)揮“定分止?fàn)帯钡纳鐣葷?jì)功能是公力救濟(jì)最好的替代機(jī)制,是民事糾紛多樣化與糾紛解決多元化相輔相成的法律產(chǎn)物。先行調(diào)解是人民調(diào)解的一種特殊形式,這種新型調(diào)解方式可以在疏減訴源、減少案件數(shù)量、減輕法官負(fù)擔(dān)、降低司法成本、推進(jìn)司法民主化進(jìn)程等方面起到重要作用②劉敏:《論民事訴訟訴前調(diào)解制度的構(gòu)建》,載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第5期。。認(rèn)清先行調(diào)解的法律屬性,才不至于將其與法院調(diào)解相混淆,避免法官承擔(dān)社會治理的法外社會責(zé)任,調(diào)動社會力量,更好地完善人民調(diào)解組織的社會救濟(jì)功能,防止不分青紅皂白將有限的司法資源投入先行調(diào)解活動中,徒增法院訴累,弱化社會救濟(jì),使公力救濟(jì)原有的空間受到了極大的擠壓,同時也間接地削弱了長期發(fā)揮著“半壁江山”作用的人民調(diào)解的解紛機(jī)制③吳英姿:《司法的限度:在司法能動與司法克制之間》,載《法學(xué)研究》2009年第5期。。

(4)職權(quán)配置不同

人民調(diào)解職權(quán)配置指以國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作,縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作,基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民事糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、司法權(quán)監(jiān)督雙重管制下人民自治權(quán)的權(quán)力運(yùn)行模式。我國審判權(quán)配置是根據(jù)《憲法》規(guī)定的“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān),社會團(tuán)體和個人的干涉”的獨(dú)立司法權(quán)。法官在行使審判權(quán)時只能遵守法律,執(zhí)行法律,創(chuàng)造法律,正如馬克思所說的“法官除了法律就沒有別的上司”。審判權(quán)只服從法律而不受任何部門的領(lǐng)導(dǎo)和制約,運(yùn)行中必須遵循司法獨(dú)立。人民調(diào)解權(quán)與審判權(quán)是完全不同的,而二者職權(quán)配置不同也決定人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的不同。雖然司法調(diào)解權(quán)與自治調(diào)解權(quán)二者都是對社會民眾或其他主體的權(quán)利進(jìn)行權(quán)衡、協(xié)調(diào)和調(diào)配之力,是經(jīng)過社會協(xié)調(diào)、界定而得到公認(rèn)和一定保障應(yīng)受分配之利益的結(jié)果,但不能因此而忽略二者權(quán)力各有適用的空間和范圍,各擔(dān)其責(zé),絕不可將二者混為一談。

先行調(diào)解是人民調(diào)解,法院就應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人同意先行調(diào)解的民事糾紛交還給人民調(diào)解組織,由人民調(diào)解組織完成調(diào)解工作,法院不能越俎代庖包攬先行調(diào)解避免在實(shí)行過程中沒有明確先行調(diào)解的法律屬性,誤入歧途將先行調(diào)解納入法院職責(zé),并投入大量的人力、物力和財力主持先行調(diào)解工作。如江蘇法院在所有的基層人民法院和人民法庭全部設(shè)立了先行調(diào)解工作室,提供獨(dú)立的辦公場所及經(jīng)費(fèi)保障。更有甚者如“社區(qū)法官”之派駐,即選派有豐富經(jīng)驗的現(xiàn)任法官到社區(qū)擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員,指導(dǎo)人民調(diào)解工作,開展普法教育宣傳活動,促進(jìn)社區(qū)群眾以協(xié)商調(diào)解的方式解決紛爭①趙鋼:《能動司法之正確理解與科學(xué)踐行——以民事司法為視角的解析》,載《法學(xué)評論》2011年第2期。。這些做法未能有效分流糾紛,仍未起到明顯減輕法院訴訟壓力的作用,而且“先調(diào)后立”“不調(diào)不立”“以調(diào)壓立”等方式引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿,“立案難”凸顯,有相當(dāng)數(shù)量的案件被人為壓制在訴前,存在延后釋放現(xiàn)象。先行調(diào)解只是緩沖而非化解矛盾,所以未能真正分流糾紛。以致于使司法權(quán)威受到猛烈沖擊,扭曲了“無原告既無法官”司法權(quán)運(yùn)作之基本原則。

五、先行調(diào)解的價值功效

價值本是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語,但是在強(qiáng)調(diào)司法效率的條件下,研究制度的價值效能,無疑為法律的社會效果提供了提高立法質(zhì)量的依據(jù),是實(shí)現(xiàn)法律社會功效最大化的一種便于操作借鑒的評價尺度。

(一)從根源上減輕法院工作負(fù)擔(dān)

隨著改革開放,民事糾紛逐年遞增,但法官的數(shù)量卻增長緩慢。以上海浦東新區(qū)法院為例,“人均結(jié)案數(shù)1998年為96件,2008年為168件,2009年超過280件,案件數(shù)量在10年期間上升了110.2%,而法官人數(shù)1998年為205人, 2008年為249人,僅增長21.5%”。而令人驚異的是,美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官也不過875人(美國最高法院9人,聯(lián)邦上訴法官179人,聯(lián)邦地區(qū)法官687人),但卻可以應(yīng)對爆炸式訴訟案件。美國救治癥結(jié)的靈丹妙藥就是創(chuàng)新解決糾紛的機(jī)制,而先行調(diào)解制度就是創(chuàng)新內(nèi)容之一。①陳琦華、包蕾:《“調(diào)解優(yōu)先”理念在法院的實(shí)踐——以上海市浦東新區(qū)人民法院訴前調(diào)解制度為視角》,載《司法》2010年第5輯,廈門大學(xué)出版社2010年版,第138頁。

我國調(diào)解制度的復(fù)興與發(fā)展是與政策導(dǎo)向和社會需求密不可分的。而先行調(diào)解理念的提出就是我國司法實(shí)踐長期醞釀的選擇,將先行調(diào)解歸屬于人民調(diào)解,對當(dāng)事人而言,先行調(diào)解有利于最大限度地節(jié)省私人成本,并可以更好地避免兩敗俱傷的格局;對法院而言,先行調(diào)解不但從根源上減少涌入法院的民事糾紛的數(shù)量,并可以控制民事案件上升的趨勢,使糾紛分流,真正緩解“案多人少”的矛盾,減輕案件激增給法院帶來的審判壓力,而且可以有效利用寶貴司法資源,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會正義②呂世倫、陶菁:《審判前夜的調(diào)解——調(diào)解與審判關(guān)系的法救濟(jì)學(xué)思考》,載《求是學(xué)刊》2012年第5期。。

(二)尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán),構(gòu)筑多元化糾紛解決機(jī)制

程序選擇權(quán)是當(dāng)事人行使程序處分權(quán)時,在一定范圍內(nèi)決定如何取舍程序利益,以避免因使用該程序而導(dǎo)致減損、消耗或限制訟爭實(shí)體利益或訟爭標(biāo)的以外的財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)即系爭外利益的結(jié)果③趙遠(yuǎn):《困境與出路:我國訴前調(diào)解制度改革論析》,載《法學(xué)雜志》2009年第6期。。法治社會設(shè)立糾紛解決機(jī)制的目的不僅僅是為了保障當(dāng)事人對實(shí)體權(quán)即財產(chǎn)權(quán)自由支配的地位,也是為了使當(dāng)事人有機(jī)會借此追求程序利益,享受人類文明進(jìn)化成果。賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)前衡量一國法治水準(zhǔn)的尺度,并將上升到憲法層次的裁判請求權(quán)包含之中④劉敏:《裁判請求權(quán)研究——民事訴訟的憲法理念》,中國人民大學(xué)出版社2003年版,第12頁。。我國傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制已經(jīng)無法滿足當(dāng)事人程序價值追求的多重性、救濟(jì)機(jī)制的多元化的需求,先行調(diào)解制度的設(shè)立,使法院能夠從“量”上對糾紛進(jìn)行分流,同時從“質(zhì)”的角度改善了訴訟固有的缺陷,它契合了和諧司法的內(nèi)在要求⑤謝紹靜:《論我國民事訴前調(diào)解程序之構(gòu)建》,載《東北電力大學(xué)學(xué)報》2012年第3期。,在一定程度上彌補(bǔ)了糾紛解決機(jī)制的單調(diào),加大當(dāng)事人程序選擇的空間,為構(gòu)筑我國糾紛解決機(jī)制多元化增加亮點(diǎn)。

(三)加強(qiáng)社會救濟(jì),有利于促進(jìn)和諧社會

先行調(diào)解本身的司法功能和作用很早就被挖掘出來了,“與判決相比,調(diào)解可以減少對抗性而實(shí)現(xiàn)糾紛解決的和諧性和修復(fù)性,可以超越訴訟請求范圍而實(shí)現(xiàn)糾紛解決的全面性和徹底性,可以降低對于證據(jù)和法律的依賴而實(shí)現(xiàn)糾紛解決的便捷性和低廉性,可以在權(quán)益模糊的區(qū)間避免非此即彼的結(jié)果,實(shí)現(xiàn)糾紛解決的合理性和公允性”①傅郁林:《“訴前調(diào)解”與法院的角色》,載《法律適用》2009年第4期。。因此,調(diào)解解決糾紛的方式又被稱為“廉價的正義”,在社會救濟(jì)體系中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。司法裁決未必能“案結(jié)事了”,并引發(fā)由此所產(chǎn)生的上訴、申訴、信訪、越級上訪甚至抗拒強(qiáng)制執(zhí)行等問題的發(fā)生,這些問題會嚴(yán)重干擾正常司法工作,阻礙市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展,增加社會不穩(wěn)定因素。而先行調(diào)解恰恰回避了這些弊端。它通過通情達(dá)理的對話和勸解、疏導(dǎo)緩解當(dāng)事人之間對立緊張關(guān)系,是自愿解息糾紛的調(diào)解方式,更易于雙方當(dāng)事人消除成見,化干戈為玉帛,促進(jìn)團(tuán)結(jié),也有利于和諧社會的創(chuàng)建和維護(hù)。

六、先行調(diào)解法律制度的設(shè)計

理論總是行動的先導(dǎo),沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的、不科學(xué)的。先行調(diào)解法律屬性的研究為設(shè)計嚴(yán)謹(jǐn)周密的先行調(diào)解法律制度提供了理論基石。從其屬性出發(fā),當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)建構(gòu)先行調(diào)解法律制度,從而為解決先行調(diào)解存在的困境找到救濟(jì)路徑:

(一)明確調(diào)解組織

先行調(diào)解的屬性決定其僅是人民調(diào)解的一種新形態(tài),調(diào)解主體應(yīng)當(dāng)是人民調(diào)解組織。這里的人民調(diào)解組織包括人民調(diào)解委員會、商事團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等一切具有調(diào)解職能的群眾自治性組織,人民調(diào)解委員會是最具代表性的調(diào)解組織。我國《憲法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》《人民調(diào)解法》等法律均從不同角度明確了人民調(diào)解委員會的調(diào)解職權(quán)。人民調(diào)解委員對糾紛的解決起到了巨大作用,據(jù)美國學(xué)者報道“中國有80多萬個調(diào)解委員會,每個委員會由3至11個成員。80年代中期,司法部通報每年有625多萬件案子經(jīng)調(diào)解解決……1981年調(diào)解委員會處理了幾乎是地方法院13倍之多的案件”②[美]愛倫·豪切斯泰勒·斯戴麗、南?！じヌm克:《美國刑事法院訴訟程序》,陳衛(wèi)東、徐美君譯,中國人民大學(xué)出版社2009年版,第136頁。。我國學(xué)者根據(jù)《中國法律年鑒》整理“2003年,人民調(diào)解委員會81.78萬個,調(diào)解人員669.2萬人;2004年民事一審案件4332727件,而人民調(diào)解委員會調(diào)解各類糾紛4492157 件,調(diào)解成功率95.9%,糾紛當(dāng)事人自覺履行調(diào)解協(xié)議369萬件,有55528件當(dāng)事人反悔起訴到法院,47441份協(xié)議得到法院維持,維持率為85.4%”③曾憲義:《關(guān)于中國傳統(tǒng)調(diào)解制度的若干問題研究》,載《中國法學(xué)》2009年第4期。。這說明人民調(diào)解組織是有足夠的能力擔(dān)負(fù)起先行調(diào)解工作,為公力救濟(jì)筑起“糾紛第一道防線”的銅墻鐵壁,將糾紛平息在基層自治組織,使法院從糾紛訴累中解脫出來,集中精力肩負(fù)起對先行調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和司法審查及法律保障的職責(zé),讓位于“糾紛解決最后一道防線”定分止?fàn)?不辱徹底解決糾紛的公力救濟(jì)使命。

(二)規(guī)定先行調(diào)解糾紛類型

現(xiàn)代社會中,一些糾紛因其性質(zhì),或當(dāng)事人之間特殊關(guān)系,或糾紛本身具有濃厚的非訟色彩。解決紛爭所需的判斷主要在于斟酌決定兩造日后應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而非論斷當(dāng)事人過去之是非等特殊類型的糾紛①邱聯(lián)恭:《程序選擇權(quán)論》,臺灣三民書局2000年版,第184頁。,此類糾紛應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解。為避免調(diào)解權(quán)濫用,防止法院“以調(diào)代立”推脫職責(zé),遏制“調(diào)解萬能”極端現(xiàn)象的發(fā)生,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這些類型的糾紛屬于先行調(diào)解:第一,婚姻家庭糾紛和繼承糾紛;第二,勞務(wù)合同、合伙協(xié)議、親屬間借貸等與人身份關(guān)系密切的糾紛;第三,交通事故、工傷事故、雇傭關(guān)系等引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛;第四,宅基地和相鄰關(guān)系糾紛;第五,訴訟標(biāo)的額較小的糾紛②前五種類型糾紛可以參見最高人民法院《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾蓡栴}規(guī)定》第14條所規(guī)定的糾紛類型。;第六,拆遷、征地、農(nóng)村土地承包等涉及人數(shù)多、范圍廣、影響較大的糾紛;第七,新型糾紛,即現(xiàn)行實(shí)體法律沒有規(guī)定或者法律規(guī)定模糊較難適用的糾紛;第八,人民調(diào)解組織根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解的其他糾紛。

(三)設(shè)定調(diào)解程序

程序公正是實(shí)體公正的前提保障。公正的程序可以為人民調(diào)解組織理性調(diào)解糾紛構(gòu)筑起一道不受外界干擾的安全屏障,并最大限度地排除調(diào)解主體的恣意與無序,同時又為當(dāng)事人充分行使合法權(quán)利提供最好平臺,矯正調(diào)解主體濫用調(diào)解權(quán)。通過程序規(guī)制調(diào)解主體恰當(dāng)配置個案當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)或法律責(zé)任,為最終實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正提供重要的前提保障。一旦缺失公正程序的保障,調(diào)解結(jié)果就會極易異化為調(diào)解主體個人情感的產(chǎn)物。因而,美國學(xué)者羅爾斯贊譽(yù)“公正的法制程序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程,正當(dāng)過程又通過程序來實(shí)現(xiàn)”③[美]羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,中國社會科學(xué)出版社1988年版,第85頁。。所以,追求調(diào)解結(jié)果公正必須在程序公正的條件保障下才有實(shí)現(xiàn)的可能。因此必須制定周密、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)解程序規(guī)范調(diào)解行為,確保調(diào)解活動不偏離正義的軌道,合法規(guī)范地進(jìn)行。

(四)限定材料移交期限

對于當(dāng)事人起訴到人民法院的符合先行調(diào)解范圍的糾紛,如果當(dāng)事人同意調(diào)解的,法院應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人同意表示作出的三日內(nèi)將糾紛材料移交給所在轄區(qū)人民調(diào)解組織,人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)在收到材料之日起二十日內(nèi)(有特殊情況的可以延長至三十日內(nèi))主持調(diào)解。在調(diào)解不成時,應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)將糾紛材料移送到人民法院。嚴(yán)格限定材料移送,是提高當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利效率最大化的根本保障。追求公正與效率是程序的永恒主題,期限的規(guī)定是從根源上杜絕“久拖不調(diào)”,“遲來正義非正義”的有效手段。

(五)擬定強(qiáng)制調(diào)解法

調(diào)解最主要特征就是當(dāng)事人自愿原則,自愿包含兩方面內(nèi)容:一是實(shí)體權(quán)利義務(wù)處分的自愿;二是糾紛解決機(jī)制選擇的自愿。但是這并不意味著此原則是牢不可破,沒有例外的。我國臺灣地區(qū)和日本等規(guī)定某些類型的糾紛必須強(qiáng)制調(diào)解,這里的強(qiáng)制包括除了規(guī)定糾紛解決的機(jī)制必須是調(diào)解方式外,也包括調(diào)解協(xié)議部分內(nèi)容的強(qiáng)制,如臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第417條第1項規(guī)定:“關(guān)于財產(chǎn)權(quán)爭議之調(diào)解,當(dāng)事人不能合意,但已甚接近者,調(diào)解推事征詢調(diào)解人之意見,斟酌一切情形,求兩造利益之平衡,于不違反當(dāng)事人之主要意思范圍內(nèi),以職權(quán)為解決事件適當(dāng)之裁定?！睆?qiáng)制調(diào)解是程序相稱原則在糾紛解決的具體運(yùn)用,也是立法者整合社會資源為當(dāng)事人作出的理性選擇。任何制度的設(shè)立都是社會需求與統(tǒng)治者價值權(quán)衡博弈的產(chǎn)物,強(qiáng)制調(diào)解如同美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納所歸納的“最大限度地減少法律實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)評價是設(shè)計法律程序時所應(yīng)考慮的重要價值,司法活動所應(yīng)達(dá)到的價值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)訴訟直接成本與司法錯誤成本之和的最小”的合理選擇。因此,在條件成熟時我國應(yīng)當(dāng)制定“強(qiáng)制調(diào)解法”,提升先行調(diào)解的法律地位,使糾紛解決機(jī)制更加完善。

先行調(diào)解的法律屬性是開啟先行調(diào)解本質(zhì)的基石,是指導(dǎo)先行調(diào)解工作的核心,也是多元糾紛解決機(jī)制設(shè)立的先決條件,它是先行調(diào)解的靈魂。只有抓住了先行調(diào)解的屬性,才不會出現(xiàn)人民調(diào)解組織與法院職責(zé)不明含糊不清的混沌局面,也會避免先行調(diào)解“第一道防線”錯位于法官突破司法底線主動擔(dān)當(dāng)社會救濟(jì)前移和司法功能邏輯錯誤的發(fā)生,消解“沒立就調(diào)”違反訴訟基本法理的本末倒置的怪異現(xiàn)象,并可以從本源控制法院承攬全部糾紛,充分調(diào)動社會力量分流糾紛,減輕法院審判壓力,為創(chuàng)建和諧有序的社會環(huán)境起到了關(guān)鍵性作用。先行調(diào)解法律屬性為深入研究先行調(diào)解制度提供了一個理論支撐點(diǎn),隨著理論研究的不斷深入和社會實(shí)踐的不斷探索,先行調(diào)解會為“東方經(jīng)驗”再添瑰麗。

*本文系2014年山東省法學(xué)會項目(SLS2014G46、SLS2014G12);江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計劃項目(647)和2014年山東農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究院課題(14xsk2-07);2013年山東省社科項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我省農(nóng)地糾紛和申訴上訪專項調(diào)研”(項目批準(zhǔn)號13CFXZ03)的研究成果。

**作者系南京師范大學(xué)博士研究生,山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授,主要研究方向為民事訴訟法學(xué)、律師與仲裁法律制度。