文/王雅梅（四川大學(xué)，四川成都 610065）

一、歐盟區(qū)域政策及效應(yīng)概述

歐盟區(qū)域政策是隨著歐洲一體化的發(fā)展而逐步形成的。消除區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)的發(fā)展，對任何一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)體來講，都是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，對歐盟這樣一個(gè)處在不斷擴(kuò)大中的區(qū)域一體化組織來講，更是如此。如今，歐盟已擁有28個(gè)成員國，總?cè)丝谶_(dá)5億多?！俺秦?cái)富和和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在共同體區(qū)域之間的分配得到改善，否則經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展將是極其困難的，將危害共同市場的充分運(yùn)行和聚合?！保?］20世紀(jì)70年代以來，歐盟先后建立了結(jié)構(gòu)基金和聚合基金，用于支持落后成員國及地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決各種區(qū)域問題。隨著歐洲一體化的深化與擴(kuò)大，區(qū)域發(fā)展干預(yù)已成為歐盟超國家調(diào)節(jié)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，區(qū)域政策已成為歐盟多層次治理的重要組成部分。

歐盟的區(qū)域發(fā)展差距涉及三個(gè)層面，一是成員國之間的差距，二是成員國內(nèi)地區(qū)之間差距，三是從歐盟角度來看的聯(lián)盟內(nèi)部不同區(qū)域之間的發(fā)展差距?？傮w而言，歐盟的區(qū)域發(fā)展差距最突出的仍是東歐與西歐之間的差距，其次是南歐和北歐之間的差距。根據(jù)按購買力平價(jià)計(jì)算的人均GDP標(biāo)準(zhǔn)，最貧窮的地區(qū)位于歐盟的邊緣，而最富裕的地區(qū)處在歐盟的核心。歐洲一體化的深化要求成員國經(jīng)濟(jì)趨同，但一體化進(jìn)程的推進(jìn)和不斷的擴(kuò)大使其內(nèi)部發(fā)展不平衡問題日益嚴(yán)重，尤其是2004年以來的三次“東擴(kuò)”之后，歐盟的區(qū)域差距更加突出。區(qū)域政策的有效運(yùn)用，緩解了歐盟內(nèi)部發(fā)展不平衡的矛盾，使各成員國及其地區(qū)之間能夠維持一個(gè)歐洲一體化進(jìn)程向前發(fā)展所要求的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和地域聚合水平。歐盟“第四份經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聚合報(bào)告”表明，1994-2006年期間，區(qū)域政策最大的受益者——希臘、西班牙、愛爾蘭和葡萄牙，都實(shí)現(xiàn)了引人注目的增長。根據(jù)歐盟委員會(huì)2011年的分析，在過去的10年里，歐盟區(qū)域政策一直是促進(jìn)變化的一個(gè)力量，對歐盟的趨同和增長作出了真實(shí)的貢獻(xiàn)，直接創(chuàng)造了超過100萬的就業(yè)崗位，對培訓(xùn)的投資提高了超過1000萬人的就業(yè)能力，對超過2000公里的高速公路和4000公里的鐵路建設(shè)進(jìn)行了聯(lián)合融資，建立起了至少80萬個(gè)中小企業(yè)。歐盟在其官方網(wǎng)頁上也列出了一些數(shù)據(jù)來說明歐盟區(qū)域政策在促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)造、經(jīng)濟(jì)增長和改善生活質(zhì)量等方面作出的成績。

歐盟在促進(jìn)落后成員國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小聯(lián)盟內(nèi)部的區(qū)域差距方面進(jìn)行了不懈的努力。但在縮小成員國內(nèi)地區(qū)之間的發(fā)展差距，特別是歐盟中心區(qū)域和邊緣區(qū)域的發(fā)展差距方面收效甚微，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加集中于歐盟中心區(qū)域以及成員國首都和其他中心城市。如在愛爾蘭，增長極戰(zhàn)略所帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了與歐盟的迅速聚合，但未能對國內(nèi)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生很大的溢出效應(yīng)，因而導(dǎo)致國內(nèi)差距的擴(kuò)大。愛爾蘭經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)90年代的高增長率主要是由東部地區(qū)和南部地區(qū)迅速增長所帶來的，尤其是都柏林和其周圍地區(qū)。在過去的10年，歐盟成員國經(jīng)歷了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，這些趨勢加劇了歐盟內(nèi)部競爭力的差距和宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。在歐元區(qū)內(nèi)，既有德國、法國、荷蘭等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“核心國家”，也有希臘、葡萄牙、西班牙、意大利等經(jīng)濟(jì)相對較弱的“邊緣國家”，歐元區(qū)也因此被分為北歐元區(qū)和南歐元區(qū)，南歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于北歐元區(qū)。2009年底爆發(fā)并持續(xù)發(fā)酵的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)暴露出歐盟尤其是歐元區(qū)內(nèi)部在制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的深層次矛盾。成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡放大了歐元區(qū)的缺陷，成為影響歐元區(qū)穩(wěn)定運(yùn)行和引發(fā)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的一個(gè)深層次原因。最早出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的希臘，經(jīng)濟(jì)高度依賴旅游和航運(yùn)業(yè)。受其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，希臘長期增長乏力，抵御國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的能力較弱，而現(xiàn)有的社會(huì)福利模式又使其財(cái)政開支居高難下。盡管金融危機(jī)刺激了所有歐盟成員國政府的預(yù)算，但成員國公共財(cái)政的實(shí)際狀況有很大的差異。這次歐元危機(jī)的根源在于歐盟把經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平、財(cái)政狀況存在巨大差異的國家搞在一起而建立起一種“貨幣聯(lián)盟”。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)加大了成員國和歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)政策操作的難度，反過來又進(jìn)一步加劇了歐元區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

主權(quán)國家聯(lián)合體的“特性”使歐盟區(qū)域政策不僅非常重要，同時(shí)也使歐盟區(qū)域政策的制定和實(shí)施面臨許多特殊的問題和矛盾。歐洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專家哈維·阿姆斯壯認(rèn)為：歐盟是希望成為一個(gè)近似于聯(lián)邦制的組織。然而，我們所熟知的歐盟區(qū)域政策的類型，在建立已久的聯(lián)邦國家如美國、加拿大和澳大利亞是難以找到的。因此，要理解歐盟區(qū)域政策需要理解歐洲情況的獨(dú)特性，即它是獨(dú)立的民族國家的混雜物，這些國家正在逐步地建立更密切的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治關(guān)系。［2］對此，中國前駐歐盟大使丁原洪指出：“歐盟具有同美國、日本等其他大經(jīng)濟(jì)體不同的特性，就是它是一個(gè)主權(quán)國家聯(lián)合體，而不是一個(gè)單一的主權(quán)國家。觀察、分析、判斷歐盟事務(wù)時(shí)，牢記這一特性格外重要?！保?］

二、歐盟區(qū)域政策在實(shí)施初期存在的問題

區(qū)域政策是政府有意識的行為，經(jīng)常會(huì)由于決策層觀點(diǎn)和態(tài)度的變化而影響到政策實(shí)施的連續(xù)性和有效性。早在1988年，針對歐洲區(qū)域發(fā)展基金引入后，共同體區(qū)域差距出現(xiàn)擴(kuò)大的情況，歐洲議會(huì)在一份報(bào)告中分析了區(qū)域政策未達(dá)到預(yù)期效應(yīng)的基本原因：（1）投入該任務(wù)的資源不夠；（2）資助的項(xiàng)目和計(jì)劃在地理分布和功能上不夠集中；（3）未能準(zhǔn)確地分析項(xiàng)目的選擇；（4）未遵循附加原則。

區(qū)域一體化的首要目標(biāo)是追求在更大范圍內(nèi)資源配置的優(yōu)化，提高資源利用的效率，增進(jìn)區(qū)內(nèi)國家的社會(huì)福利，使每一個(gè)成員國能獲取比單獨(dú)一國時(shí)更大、更多的利益。在歐盟區(qū)域政策實(shí)施的初期，區(qū)域資金是以成員國為單位來發(fā)放，即對每個(gè)成員國分配配額。盡管對歐洲社會(huì)基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保障基金的指導(dǎo)部分援助的缺乏優(yōu)勢地區(qū)有一定的優(yōu)先，歐洲區(qū)域發(fā)展基金有一個(gè)特定的區(qū)域投入，但所資助的項(xiàng)目和計(jì)劃在地理分布和功能上都不夠集中。歐盟這樣做有其合理的理由，至少每一個(gè)成員國都從這些基金的發(fā)展中獲得好處。最終導(dǎo)致這些基金的使用在地理上很分散，未能集中在最落后的地區(qū)。如1975-1986年，歐洲區(qū)域發(fā)展基金總額為140億埃居，分配給了10個(gè)成員國的近25000個(gè)項(xiàng)目。1979年后，根據(jù)共同體區(qū)域政策的目標(biāo)，歐洲區(qū)域發(fā)展基金的年度撥款金額，改由歐共體委員會(huì)、區(qū)域發(fā)展委員會(huì)根據(jù)各成員國申請項(xiàng)目的輕重緩急，進(jìn)行審核和分配。歐共體委員會(huì)獲得了支配5%區(qū)域發(fā)展發(fā)展基金的權(quán)利，可以此支持未被成員國政府選中的地區(qū)項(xiàng)目。在歐共體委員會(huì)關(guān)于結(jié)構(gòu)基金改革的建議中，提出結(jié)構(gòu)基金覆蓋的人口應(yīng)限制在共同體總?cè)丝诘?0%的范圍，但區(qū)域資金散布面太寬的問題依然存在。一些成員國批評歐盟委員會(huì)在劃分空間目標(biāo)時(shí)隨意性大并缺乏連貫性，嚴(yán)重偏離了結(jié)構(gòu)基金多年來恪守的集中原則。歐共體委員會(huì)認(rèn)為，共同體援助應(yīng)該達(dá)到區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，但僅占共同體國內(nèi)生產(chǎn)總值0.3%的公共投入仍低于在其他聯(lián)邦國家對缺乏優(yōu)勢地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。［4］

歐共同體用于區(qū)域發(fā)展的資金本來就很有限，而有限的資金又未能集中于最需要援助的地區(qū)和領(lǐng)域，再加上成員國在資金管理上的不足，制約了歐盟區(qū)域援助資金使用的有效性。正如學(xué)者王繼平所言：“對資金需求不加考慮的分配平均主義，過程監(jiān)督、跟蹤不足的純粹轉(zhuǎn)移傾向，不重視基礎(chǔ)設(shè)施改善，結(jié)構(gòu)政策實(shí)施初期的這一系列缺陷大大影響了一段時(shí)間的趨同效應(yīng)?！保?］正是為了提高區(qū)域援助的有效性，歐盟在1988年區(qū)域政策的改革中確定了使用結(jié)構(gòu)基金的新原則和區(qū)域政策援助的5個(gè)目標(biāo)，糾正和調(diào)整了在此之前的撒胡椒面式的資金利用方式，并加強(qiáng)了對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。通過多次改革，歐盟區(qū)域政策的集中原則逐步得到落實(shí)。2000-2006年期間，新的結(jié)構(gòu)基金規(guī)則將資金集中在了歐盟目標(biāo)1區(qū)域，即人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均值的75%的區(qū)域。

在關(guān)于2014-2020年財(cái)政框架的建議（Proposals for the 2014-2020 Financial Framework）中，歐盟委員會(huì)認(rèn)為結(jié)構(gòu)基金應(yīng)當(dāng)將援助集中在數(shù)量更少的、與“歐洲2020戰(zhàn)略”有關(guān)的優(yōu)先目標(biāo)上，同時(shí)聚焦援助效應(yīng)、監(jiān)督協(xié)議目標(biāo)的進(jìn)展情況、簡化支付程序。

三、歐盟區(qū)域政策在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題與矛盾

（一）在區(qū)域干預(yù)權(quán)限和預(yù)算上面臨著來自一些成員國和地區(qū)的阻力

歐洲一體化的發(fā)展是一個(gè)成員國主權(quán)讓渡不斷深化的過程。1992年《馬斯特里赫特條約》的簽訂標(biāo)志著歐共體從經(jīng)濟(jì)實(shí)體向經(jīng)濟(jì)政治實(shí)體過渡，向更具國家性質(zhì)的歐洲聯(lián)盟的轉(zhuǎn)化。至今沒有任何其他主權(quán)國家像歐盟國家一樣，把如此之多的國家權(quán)力讓渡給一個(gè)超國家機(jī)構(gòu)。2009年12月1日《里斯本條約》的生效及此前首任歐洲理事會(huì)常任主席（被稱為歐盟“總統(tǒng)”）、歐盟外交和安全政策高級代表（被稱為歐盟“外長”）的誕生，讓歐盟的超國家色彩更加明顯，但畢竟不是主權(quán)國家，而是由主權(quán)國家建立的超國家組織?！懊褡鍑以诮y(tǒng)一的歐洲中仍然是非常重要的，因?yàn)槭紫人鼈優(yōu)橛辛Φ膮^(qū)域政府提供了國內(nèi)憲政框架和政策支持。 ”［6］

長期以來，歐盟成員國及地區(qū)之間在區(qū)域政策領(lǐng)域就存在著矛盾和斗爭，首先，“是否應(yīng)該有一個(gè)共同的區(qū)域政策”一直就是有爭議的問題。一些反對者認(rèn)為，共同體區(qū)域政策的推行，損害了國家主權(quán)，主張把區(qū)域政策下放或者歸還給成員國，由成員國自己管理。德國主張把目前歐盟負(fù)責(zé)管轄的某些政策領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)政策、區(qū)域政策等下放或者歸還各成員國管理，而法國則反對將在歐盟范圍內(nèi)已經(jīng)確定和執(zhí)行的各項(xiàng)政策再退回到各自國家政策的老路上去。在國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，一國落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常被視為主權(quán)國家的內(nèi)部事務(wù)。在實(shí)踐中，“雖然共同區(qū)域政策框架內(nèi)的資源再分配政策沒有遭到成員國的強(qiáng)烈反對，但某些國家權(quán)力向歐盟機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移不會(huì)如此容易?！保?］

隨著歐洲一體化的不斷深化和成員國數(shù)量的增加，歐盟對區(qū)域發(fā)展干預(yù)的力度日益加大，用于區(qū)域發(fā)展的主要財(cái)政工具結(jié)構(gòu)基金的數(shù)額已占到歐盟預(yù)算的三分之一以上。然而，“歐盟在地區(qū)政策問題上的積極態(tài)度有時(shí)卻導(dǎo)致了成員國消極抵制心理的產(chǎn)生?！保?］在現(xiàn)實(shí)中，歐盟區(qū)域政策和措施常常受到來自部分成員國和地區(qū)的阻力。如在歐盟窮國和富國之間就圍繞2000-2006年結(jié)構(gòu)基金預(yù)算安排展開了激烈的爭論，德國、英國、奧地利、瑞典等富國都不愿意增加歐盟預(yù)算，并提出了多種理由，如減少國內(nèi)財(cái)政不平衡等，要求減少捐款。富國的態(tài)度受到窮國尤其是葡萄牙、西班牙、愛爾蘭和希臘等的強(qiáng)烈反對，它們認(rèn)為富國不應(yīng)忘記其從歐盟內(nèi)部市場擴(kuò)大以及從結(jié)構(gòu)基金資助的項(xiàng)目中所得到的利益。同時(shí)，由于歐盟和成員國都有自己的區(qū)域政策，在資源的支配權(quán)力和政策實(shí)施目標(biāo)選擇方面容易產(chǎn)生二者的分歧。歐盟的不斷擴(kuò)大，使其內(nèi)部發(fā)展不平衡問題日益突出，成員國在預(yù)算開支的分配使用尤其是在共同農(nóng)業(yè)政策和區(qū)域政策上的矛盾加劇。

（二）在區(qū)域政策的實(shí)施中面臨“輔助性”和“附加性”原則帶來的矛盾

根據(jù)歐盟的“輔助性”原則，只有當(dāng)出現(xiàn)成員國政府不能有效地實(shí)施某項(xiàng)政府職能時(shí)，且由于所擬行動(dòng)的規(guī)模或影響，最好由共同體來實(shí)現(xiàn)時(shí)，才能由超國家組織來接替該項(xiàng)職能?！案郊有浴痹瓌t是歐盟運(yùn)用結(jié)構(gòu)基金時(shí)的基本原則之一。該原則要求歐盟委員會(huì)遵從資金投入上的附加原則，即結(jié)構(gòu)基金并非對成員國的一種補(bǔ)貼，更不是替代成員國在區(qū)域發(fā)展中的公共職能，只是一種補(bǔ)充，成員國必須為歐盟所資助的地區(qū)項(xiàng)目提供相應(yīng)的配套資金。根據(jù)這一原則，成員國對地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的資金支持力度應(yīng)相當(dāng)于其從結(jié)構(gòu)基金中獲得的數(shù)額，對此，在規(guī)劃通過時(shí)、在中期檢查時(shí)和結(jié)束時(shí)，成員國都需向歐盟委員會(huì)提供關(guān)于援助項(xiàng)目的必要信息。

按照“輔助性”原則和“補(bǔ)充性”原則，成員國自身在促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，歐盟的援助只起一個(gè)補(bǔ)充性的作用，而非取代各國自身的援助，然而成員國又是歐盟區(qū)域政策的具體實(shí)施主體，“這種雙重身份和似是而非的邏輯，勢必使結(jié)構(gòu)措施及其效應(yīng)陷入困境。成員國必然會(huì)盡最大可能將自身的責(zé)任轉(zhuǎn)移為爭取更多的歐盟結(jié)構(gòu)政策援助，結(jié)構(gòu)性措施的目的和效率自然被擺在了次要位置?！保?］因此，共同體的援助可能越來越多地被用于替代成員國的努力，而不是激勵(lì)和和補(bǔ)充成員國的努力。其結(jié)果必然會(huì)影響到歐盟區(qū)域政策實(shí)施的有效性，降低成員國之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和地域聚合的程度。

（三）在援助資金的分配和援助方案的制定上存在著許多分歧

維護(hù)民族利益、保護(hù)民族特性是主權(quán)國家的基本責(zé)任。作為獨(dú)立的主權(quán)國家，各成員國都會(huì)盡力維護(hù)本國在歐盟內(nèi)的利益。一體化程度越高，成員國讓渡的權(quán)力就越多，一體化組織就越具有超國家的性質(zhì)，對成員國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響就越大。

就歐盟區(qū)域政策而言，成員國在結(jié)構(gòu)基金以及聚合資金等財(cái)政資源的分配和援助方案的制定上，一直存在著許多分歧。如針對歐盟區(qū)域資金使用日益集中的趨勢，支持者認(rèn)為，歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)既然是消除經(jīng)濟(jì)上的差距，資金的使用當(dāng)然應(yīng)集中于最需要的地方，并且將資金用于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將有助于提高所有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平，使干預(yù)效應(yīng)最大化。根據(jù)歐盟“第二屆歐洲聚合論壇報(bào)告”，聚合政策不僅有利于接受財(cái)政援助的地區(qū)，而且也有利于其他地區(qū)，這些非受援地區(qū)都通過其他地區(qū)產(chǎn)生的對商品和勞務(wù)需求的日益增長和歐盟整體競爭力的增強(qiáng)來獲益；批評者則認(rèn)為，歐盟預(yù)算基金不應(yīng)過分集中于少數(shù)地區(qū)，而應(yīng)該更均衡地分配到各成員國和各地區(qū)。有的批評者指出，改革后的聚合政策只是對某類聚合問題給予優(yōu)先，即只關(guān)注地區(qū)之間空間上的經(jīng)濟(jì)差距，幾乎沒有把重點(diǎn)放在成員國和地區(qū)內(nèi)部社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人之間的差別上。因此，歐盟“2000年議程”提出將結(jié)構(gòu)基金的援助目標(biāo)有此前的6個(gè)縮減為3個(gè)，并將歐盟為探索解決影響整個(gè)聯(lián)盟的問題而設(shè)計(jì)的特殊計(jì)劃——共同體倡議（Community Initiatives）的數(shù)目從 13個(gè)削減到 4個(gè)，各國均贊同此縮減計(jì)劃，但對于如何簡化和協(xié)調(diào)原有目標(biāo)，各國卻存在分歧。與此同時(shí)，一些成員國對于把歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和擔(dān)?；鹨约皻W洲社會(huì)基金等政策工具放在一起使用是否能保證其應(yīng)有的效率也表示疑慮。

（四）在區(qū)域政策目標(biāo)的選擇上會(huì)受到歐盟政治考慮的影響

歐盟不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，更是政治和社會(huì)聯(lián)盟。推進(jìn)歐洲一體化、最終實(shí)現(xiàn)“大歐洲”的夢想，成為歐洲人避免戰(zhàn)爭、享受和平與繁榮的有效途徑，該政治目標(biāo)一直是歐洲一體化發(fā)展的一個(gè)巨大的驅(qū)動(dòng)力。

作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)與政治聯(lián)盟，歐盟區(qū)域政策往往是其內(nèi)部政治妥協(xié)的產(chǎn)物，基于政治上的考慮往往多于經(jīng)濟(jì)上的安排。歐盟區(qū)域政策也不例外。從1975年開始，區(qū)域政策成為歐共體委員會(huì)一項(xiàng)獨(dú)立自主的政策，但區(qū)域政策的制定上仍然會(huì)受到歐盟政治考慮的影響。正如學(xué)者馮興元所指出的：“經(jīng)常受到指責(zé)的是區(qū)域政策往往把政治考慮和促進(jìn)問題區(qū)域混淆在一起，往往成為一種再分配工具。從發(fā)展角度看，歐盟區(qū)域政策通過幾次大小不同的改革逐漸在擺脫其充當(dāng)再分配工具的形象?！保?0］長期以來，歐盟成員國之間就為攤款和利益分配問題而爭吵不休，成員國對區(qū)域資金如何支出以及誰有資格獲得援助，施加著極大的影響。在實(shí)踐中，區(qū)域政策成為了歐盟協(xié)調(diào)和平衡成員國利益的重要工具。如在結(jié)構(gòu)基金目標(biāo)中，歐盟曾專門增設(shè)了針對芬蘭和瑞典的目標(biāo)，即促進(jìn)人口稀少地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展。芬蘭和瑞典其實(shí)相當(dāng)富裕，按照歐盟此前的援助標(biāo)準(zhǔn)，它們無法獲得結(jié)構(gòu)基金的援助。對中東歐國家而言，歐盟成員國身份如此值得擁有的一個(gè)原因就是他們期望加入后可以獲得大量的結(jié)構(gòu)基金和聚合基金。

歐洲一體化的發(fā)展是一個(gè)成員國利益博弈和協(xié)調(diào)的過程。一體化的深化和成員國的增加，使歐盟內(nèi)部的利益關(guān)系更加復(fù)雜，協(xié)調(diào)起來更難，歐盟區(qū)域政策的制定和實(shí)施不會(huì)一帆風(fēng)順。然而，要維護(hù)歐盟的整體利益和長遠(yuǎn)利益，推動(dòng)歐洲一體化的向前發(fā)展，成員國之間又必須作出妥協(xié)和讓步。

四、區(qū)域政策與其他具有空間影響的歐盟政策之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏

在歐盟，除了區(qū)域政策，其他具有空間影響的歐盟政策也對歐盟成員國及其地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。1996年出版的歐盟“第一份經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聚合報(bào)告（First Report on Economic and Social Cohesion）”認(rèn)為，成員國之間的差距趨于縮小，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)域集中正在加劇，這是與空間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏有關(guān)的，因此歐盟要求區(qū)域政策進(jìn)一步加強(qiáng)與其他政策之間的協(xié)調(diào)，以提高區(qū)域援助資金使用的效應(yīng)。

歐盟2002年發(fā)布的“第一份經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聚合進(jìn)展報(bào)告 （FirstProgress Reporton Economic and Social Cohesion）”指出：聚合也不應(yīng)該限定于結(jié)構(gòu)政策，其他共同體政策，尤其是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策、環(huán)境和交通運(yùn)輸政策，也須為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)作出更有效的貢獻(xiàn)。歐盟“第二份經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聚合報(bào)告”將共同體政策對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聚合的貢獻(xiàn)分為兩個(gè)部分，一是結(jié)構(gòu)政策的貢獻(xiàn)；二是其他政策如經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)一體化政策、競爭政策、共同農(nóng)業(yè)政策、就業(yè)政策、交通運(yùn)輸政策、人力資源發(fā)展政策、企業(yè)政策、共同漁業(yè)政策等的貢獻(xiàn)，這些政策被歐盟視為具有“空間影響的政策”，對解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題有著不同程度、甚至不同方向的影響。歐盟委員會(huì)經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)總司認(rèn)為，結(jié)構(gòu)基金的效應(yīng)相差很大，甚至當(dāng)援助強(qiáng)度相同的時(shí)候，結(jié)構(gòu)基金的效應(yīng)依賴于總體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和結(jié)構(gòu)基金支出的特定的制度設(shè)計(jì)，結(jié)構(gòu)基金支出效益的差異不僅是由于管理上的差異，而且還由于對基礎(chǔ)設(shè)施、教育和培訓(xùn)的戰(zhàn)略優(yōu)先以及對私有企業(yè)的援助上的差異。因?yàn)椤叭魏握叨紩?huì)產(chǎn)生區(qū)域效應(yīng)，這是因?yàn)槿祟惖娜魏位顒?dòng)，包括政府政策機(jī)制和措施都存在空間和時(shí)間維度。隨著時(shí)間的流逝，政府的政策措施對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的分布產(chǎn)生直接或間接的影響。 ”［11］

在大多數(shù)情況下，歐盟經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)并沒有空間特征，但它們對整個(gè)聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理分布有重要影響，因此，歐盟通過每年的“經(jīng)濟(jì)政策指南”進(jìn)行協(xié)調(diào)。但在實(shí)踐中，歐盟區(qū)域政策與其他相關(guān)政策之間的協(xié)調(diào)面臨著不少困難。如經(jīng)濟(jì)與貨幣一體化政策的實(shí)施要求有相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策予以配合，以消除由于市場競爭加劇造成的地區(qū)發(fā)展不平衡問題。但歐元區(qū)只是一個(gè)貨幣聯(lián)盟，統(tǒng)一的貨幣政策與分散的財(cái)政政策之間形成了一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)制。當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，歐元區(qū)成員國只能通過擴(kuò)張性的財(cái)政政策、增加財(cái)政赤字進(jìn)行調(diào)節(jié)，但各國財(cái)政赤字要受到約束。歐元區(qū)統(tǒng)一的貨幣政策難以充分照顧到成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異和需要。在歐洲一體化進(jìn)程中，市場自由化的推進(jìn)所帶來競爭的加劇，往往有利于擁有更好區(qū)位條件的發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是地理位置在歐洲內(nèi)部大市場中心的區(qū)域。對此，歐盟地區(qū)委員會(huì)提出歐盟市場的進(jìn)一步統(tǒng)一和自由化應(yīng)當(dāng)與區(qū)域政策相協(xié)調(diào)。

有歐洲學(xué)者指出：單一市場的建立過程也要求成員國放棄了一些本來可以被用來改善國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的重要政策工具，例如，那些參加了歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的國家不能運(yùn)用它們的匯率工具來幫助落后地區(qū)，并且在歐盟競爭政策背景下，成員國政府能夠用于其區(qū)域的補(bǔ)助的數(shù)量也有限制。國家的區(qū)域援助是歐盟成員國影響其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分配和經(jīng)濟(jì)增長的工具之一。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，如果區(qū)域援助被慎重和合理地使用，并被集中到最缺乏優(yōu)勢的歐盟區(qū)域，就能夠起到一個(gè)積極的作用，否則會(huì)削弱結(jié)構(gòu)基金的效率。共同體條約對扭曲或有可能扭曲歐洲內(nèi)部大市場競爭的國家援助是禁止的，無論資金是源自國家財(cái)政還是結(jié)構(gòu)基金，其所資助的項(xiàng)目必須與共同體的競爭政策相符合，但有例外，尤其是對旨在促進(jìn)生活水平異常低下或存在嚴(yán)重失業(yè)的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域援助。然而由于各成員國的情況不一樣，通常最富裕國家財(cái)力雄厚，能夠提供高水平的區(qū)域援助，而較貧困的國家能夠提供的區(qū)域援助相對有限，這會(huì)損害歐盟和成員國在最薄弱區(qū)域推行區(qū)域政策努力的有效性，不利于成員國之間發(fā)展差距的縮小。

現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施是影響區(qū)位的一個(gè)重要因素，基礎(chǔ)設(shè)施的差異，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的差異。歐盟落后地區(qū)距經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常較遠(yuǎn)，鐵路、公路密度較低，交通不便、運(yùn)輸成本高成為制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。由于缺乏足夠的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，歐盟的山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)、島嶼地區(qū)、邊緣地區(qū)等在與其他地區(qū)的競爭中處于不利的地位，缺乏有吸引力的投資和生活環(huán)境，因此改善基礎(chǔ)設(shè)施條件是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。在2001年歐盟委員會(huì)發(fā)布的歐洲至2010年的運(yùn)輸政策白皮書中，再次強(qiáng)調(diào)要關(guān)注交通運(yùn)輸在地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題。歐盟委員會(huì)要求成員國對鐵路項(xiàng)目給予特別的關(guān)注。歐盟在電訊網(wǎng)絡(luò)發(fā)展方面取得了較大的進(jìn)步，但位于中心的成員國的區(qū)域和聚合國家的區(qū)域之間以及在成員國內(nèi)部的區(qū)域之間在電訊發(fā)展方面的空間差異依然存在，這要求歐盟交通運(yùn)輸政策、電信政策等要從因地制宜，進(jìn)一步加大對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的援助和支持力度。

一般而言，一項(xiàng)共同政策的實(shí)行都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的利益。但由于各國、各地區(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、社會(huì)文化等方面存在差異，這些利益在各成員國及各地區(qū)之間往往難以達(dá)到均衡分配，一些政策的實(shí)施可能對某些成員國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利的影響，進(jìn)而加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡。如歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，它是歐盟實(shí)施的第一項(xiàng)、也是最重要的一項(xiàng)共同政策。2004年以來歐盟的三次擴(kuò)大，使歐盟區(qū)域政策與共同農(nóng)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)尤其重要，因?yàn)橹袞|歐國家的農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中占的比重較高。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，在擴(kuò)大的聯(lián)盟中，共同農(nóng)業(yè)政策將是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的至關(guān)重要的工具，但共同農(nóng)業(yè)政策對實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)，從總體看卻是有限的。歐盟對共同農(nóng)業(yè)政策的地域影響進(jìn)行研究后認(rèn)為：市場政策支持往往是有利于擁有大農(nóng)場和失業(yè)率更低以及人口增長率高于平均水平的更發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)更多地是集中在歐洲北部和西部的核心區(qū)域，而在歐洲東部和南部的邊緣區(qū)域較少，因?yàn)槭袌鲋С植皇轻槍酆夏繕?biāo)而設(shè)計(jì)的。［12］據(jù)歐盟委員會(huì)估計(jì)，僅占?xì)W盟農(nóng)場主總數(shù)5.6%的大農(nóng)場主幾乎領(lǐng)取了歐盟近一半的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。人均收入高的區(qū)域從歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金中所獲得的人均資助額反而更高。1996年，大約20%的處于最不利地位區(qū)域所獲得的共同農(nóng)業(yè)政策支持支出額少于平均水平。這說明了在當(dāng)年，共同農(nóng)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響屬于負(fù)效應(yīng)?！皝碜悦绹蜌W盟的證據(jù)表明，當(dāng)前的以補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的政策不能有效地解決農(nóng)村社區(qū)面臨的一些最緊迫的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，對整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的影響是不平衡的?！保?3］

歐盟區(qū)域政策與其它政策之間的協(xié)調(diào)是必要的，但又是十分艱難的。隨著歐洲一體化的發(fā)展，內(nèi)部邊界日益失去其分離的特征，代之以成員國城市和區(qū)域更密切的關(guān)系和相互依賴。這意味著，在一個(gè)成員國，區(qū)域、國家或共同體項(xiàng)目的效應(yīng)對其他成員國的空間結(jié)構(gòu)有一個(gè)很大的影響?！叭绻麉^(qū)域政策要實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，它必須擁有足夠的資源。而且考慮到預(yù)算的約束，與過去相比，在今天，更多的共同體其他政策將需要與聚合政策協(xié)調(diào)?！保?4］為了使歐盟區(qū)域政策與有顯著區(qū)域效應(yīng)的其他政策相協(xié)調(diào)，歐盟已開始對所有重要的歐盟政策的區(qū)域效應(yīng)進(jìn)行評估，其目的是確保一項(xiàng)政策在提案階段就考慮區(qū)域因素，如果該項(xiàng)政策提案不符合區(qū)域政策目標(biāo)，“區(qū)域效應(yīng)評估”報(bào)告就會(huì)對其提出警告或修改意見，以使該政策與歐盟的區(qū)域政策目標(biāo)想一致，以減輕其負(fù)面的區(qū)域影響。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，歐盟推出了一系列促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)和完善聯(lián)盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)治理的措施。

五、對歐盟區(qū)域政策及實(shí)踐的簡要評析

作為一個(gè)國家與超國家特征高度統(tǒng)一的獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)政治實(shí)體，歐盟的政策制定和實(shí)施過程充斥著眾多的利益主體和復(fù)雜的利益需求，政策的制定和實(shí)施更多地體現(xiàn)為艱難的利益平衡過程，一切能夠?qū)W盟政策構(gòu)成影響的因素都在其中發(fā)揮作用。歐盟委員會(huì)區(qū)域政策總司認(rèn)為，歐盟區(qū)域發(fā)展政策建立在政治原則和經(jīng)濟(jì)原則基礎(chǔ)上。對歐盟而言，區(qū)域政策首先是一項(xiàng)團(tuán)結(jié)政策。在歐盟內(nèi)，公平目標(biāo)和效率目標(biāo)同樣重要。作為獨(dú)立的主權(quán)國家，各成員國都會(huì)盡力維護(hù)本國在歐盟內(nèi)的利益，成員國的個(gè)體利益和歐盟的整體利益之間的矛盾協(xié)調(diào)起來并非易事。

歐盟區(qū)域政策不僅在制定和實(shí)施過程面臨著一些特殊的問題和矛盾，同時(shí)還受到包括區(qū)域政策在內(nèi)的成員國社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的極大影響。一方面，歐盟的各項(xiàng)政策會(huì)影響成員國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面，各成員國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策又可以看作是歐盟區(qū)域政策的組成部分。正如歐盟委員會(huì)“第一份經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聚合報(bào)告”所指出的：“成員國的政策是聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)聚合的基本工具。從這個(gè)意義上講，‘聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)是始于國內(nèi)’。并且，成員國有自己可任意支配的政策工具，其公共支出占到全國GDP的40%-60%，而共同體的預(yù)算僅占聯(lián)盟GDP的約1.2%?！保?5］歐盟成員國通過將資源從國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)來促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，其區(qū)域政策大約覆蓋了歐盟總?cè)丝诘?6.7%，其中約有一半是用于最不發(fā)達(dá)區(qū)域。

歐盟的不斷擴(kuò)大使之成為一個(gè)規(guī)模巨大而又日益多樣化的區(qū)域，這不僅使歐盟區(qū)域政策更加重要，同時(shí)也對區(qū)域政策的效率提出了更高的要求，歐盟區(qū)域政策“已經(jīng)成為涉及歐盟整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合性政策”［16］。根據(jù)歐盟對區(qū)域政策目的的新的闡釋，歐盟區(qū)域政策是一項(xiàng)投資政策，它支持就業(yè)創(chuàng)造、競爭力提高、經(jīng)濟(jì)增長、生活質(zhì)量的改善和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)正在向歐盟所有區(qū)域投資，更多的資金被用于環(huán)境保護(hù)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。創(chuàng)新在歐盟2007-2013年、2014-2020年規(guī)劃期區(qū)域政策中位于核心地位。對歐盟而言，如何將多層次、多部門的相關(guān)政策有機(jī)地協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌起來，并嘗試制定解決區(qū)域問題的綜合性行動(dòng)計(jì)劃，是其面臨的一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)。歐盟區(qū)域政策需要在實(shí)踐中不斷地改革和創(chuàng)新，使之能更好地適應(yīng)并促進(jìn)歐洲一體化的發(fā)展。

歐盟區(qū)域政策的實(shí)踐對我國區(qū)域政策的制定和完善具有一定借鑒意義。西歐是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和區(qū)域政策的發(fā)源地。我國與歐盟在自然條件、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化等多方面有很大差異，但地域遼闊、人口眾多、多樣性突出、區(qū)域差距大，是雙方共同的特點(diǎn)，都面臨著許多相似的挑戰(zhàn)，并且在實(shí)現(xiàn)區(qū)域更加均衡發(fā)展上有著相似的目標(biāo)。2004年12月在荷蘭海牙舉行的第七屆中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，平衡發(fā)展和區(qū)域政策成為雙方希望共享信息和經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵主題領(lǐng)域。2006年5月中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)與歐盟委員會(huì)在北京舉辦了第一屆中歐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會(huì)并簽署了區(qū)域政策合作諒解備忘錄，雙方正式建立了“中歐區(qū)域政策對話機(jī)制“，旨在交流雙方區(qū)域治理的成就與經(jīng)驗(yàn)，探討區(qū)域發(fā)展中的重大理論和實(shí)際問題，謀劃雙方合作的領(lǐng)域與途徑。2006年以來，中歐區(qū)域政策高層研討會(huì)已舉行了10次。第九次中歐區(qū)域政策高層研討會(huì)是2014年11月28日在成都召開的，會(huì)議的主題是“區(qū)域創(chuàng)新和城市可持續(xù)發(fā)展”。在2007年10月舉行的第二屆中歐區(qū)域政策高級研討會(huì)上，國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任杜鷹指出，要高度重視學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，特別是歐盟的經(jīng)驗(yàn)。2013年開始，中歐雙方啟動(dòng)了示范城市合作試點(diǎn)，積極推動(dòng)示范城市進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。2015年6月29日，第10次中歐區(qū)域政策合作研討會(huì)在布魯塞爾展開，中歐雙方聯(lián)合發(fā)布了《中歐區(qū)域政策合作報(bào)告（2006-2015）》，共同簽署了《全面深化中歐區(qū)域政策合作聯(lián)合聲明》。

借鑒歐盟區(qū)域政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對我們更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，完善我國的區(qū)域政策，更好地兼顧公平與效率兩個(gè)目標(biāo)，加強(qiáng)中央政策和地方政策、區(qū)域政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的有機(jī)協(xié)調(diào)，處理好區(qū)域發(fā)展中的各種利益關(guān)系，改善區(qū)域政策實(shí)施的效果，加快西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興和中部崛起，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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