文 （中共四川省委黨校，四川成都 610072）

今年二月二日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上講話指出，要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認識全面依法治國與其他三個“全面”的關系，努力做到四個全面相輔相成，相互促進，相得益彰。可以說，我國的依法治國方略已經(jīng)進入快車道，步入新常態(tài)。在此背景下各地各級政府及部門已經(jīng)開始普遍聘請政府法律顧問參與政府決策和咨詢，參與重大事項的論證或糾紛處理等，政府法律顧問工作開始在政府工作中發(fā)揮積極作用。

一、政府法律顧問工作現(xiàn)狀

我國的政府法律顧問制度起源于上個世紀80年代，它經(jīng)歷了從試點到逐步成熟的不同階段。1989年司法部發(fā)布了 《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》，1993年國務院批轉(zhuǎn)了 《司法部關于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關等有關部門和單位中進行政府律師試點。1999年6月吉林省組建了全國首家省級政府法律顧問團。從全國范圍來看，目前已組建8200多個政府法律顧問機構，其人員主要由政府法制部門人員、公職律師、法學專家、執(zhí)業(yè)律師等組成，其法律專業(yè)性大大加強。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至目前，約有23500名律師受聘擔任各級政府部門的法律顧問，占全國律師總數(shù)的 1/10 以上［1］。

從目前全國政府法律顧問制度運行模式來看，主要包括以下三種形式：由政府司法行政部門建立公職律師制度，由公職律師擔任政府法律顧問；由各級政府及政府部門直接聘請專家、律師法律顧問；由各級政府法制辦負責，組建政府法律顧問機構。而在這三種模式中，第三種模式較為普遍，即通過各級政府的法制部門牽頭，整合學者、律師等社會各個領域的法律人才，組建政府法律顧問隊伍［2］。針對政府法律顧問制度的建設，許多地方也進行了一些有益的探索，但總的來說，政府顧問律師發(fā)揮的作用普遍較小，一般都是僅限于外圍工作，政府法律顧問制度基本流于形式。政府法律顧問參與政府權力運行的工作機制處于 “講起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬境地。

因為政府聘請法律顧問時一般不支付對價，故大多數(shù)政府法律顧問工作僅僅作為一種律師榮譽而出現(xiàn)，政府法律顧問的工作積極性普遍不高。許多沒有專業(yè)素養(yǎng)的律師憑借關系進入政府法律顧問隊伍。由此政府法律顧問的工作質(zhì)量也不令人滿意。

二、政府法律顧問工作保障措施之完善

仔細分析，造成這種兩難局面的原因很多，政府法律顧問工作未得到及時全面有效保障即是原因之一。如何完善政府法律顧問的工作保障呢？筆者認為應當注意以下方面的問題。

（一）提高領導干部和普通民眾的法律思維意識，為政府法律顧問工作提供觀念和外部環(huán)境保障。

改革開放三十年，國家的法治建設取得了一定成績，但必須清醒地看到，我們是在嚴重缺乏法治傳統(tǒng)的基礎上進行法治建設，也正因如此，十八大提出，要全面推進依法治國，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，在全社會培育法治精神，弘揚道德正氣。

同時領導干部在國家治理和社會管理中起主導作用，是推動依法治國的“關鍵少數(shù)”。當前領導干部應該說政治思維、經(jīng)濟思維能力較強，但普遍缺乏法律思維，突出表現(xiàn)在很多干部遇事不找法，辦事不依法，解決問題不用法，日常工作中很少想到法，部分干部甚至有凌駕于法律之上的極端想法。譬如前幾年曝光的一名地方領導的名言“法律是什么？平時我管它，出事了它管我”。這導致政府違法運行的情形不在少數(shù)，譬如很多地方都是用“先上車后買票”的違法方式解決項目建設用地和耕地保護之間的矛盾。由此政府法律顧問工作能夠正當開展與否，開展得好與壞都很大程度上取決于領導干部的法律意識。

因此，讓領導干部自覺運用法律解決問題，不斷提高公民和干部的法律意識是政府顧問律師工作的思想和外部環(huán)境保障。

（二）堅持黨的領導，處理好與黨委的關系是政府法律顧問工作的方向和道路保障。

要正確認識黨和法的關系，堅決破除“黨大還是法大”的迷思，以理論上的清醒保證政治上的定力，堅定走中國特色社會主義的法治道路，把黨的領導貫穿于依法治國的全過程和各個方面，堅持黨對立法的領導，黨保證執(zhí)法，黨支持司法，黨帶頭守法。徹底破除一談到依法治國就完全迷信西方所鼓吹的“三權鼎立”、“民主自由”等錯誤思想。

當然，我們在強調(diào)黨的領導時必須貫徹黨也要在法律的規(guī)范范圍內(nèi)執(zhí)政，黨規(guī)必須嚴于法律，黨員的行為規(guī)范必須高于法律規(guī)范。不允許黨超越法律或凌駕于法律之上執(zhí)政。

同時，我們在堅持黨的領導時也須堅決反對極少數(shù)個別黨員或領導假借堅持黨的領導名義貫徹個人意志的行為，其實質(zhì)就是貫徹個人專制，這種行為是絕對錯誤的。我們所堅持的黨的領導必須是黨員的集體意志，是黨組織的意志，是依據(jù)黨的既定程序形成的意志，不是黨員個人的意志。

由此，堅持黨的領導，正確處理與黨委的關系是政府法律顧問工作的方向和道路保障。

（三）設立首席法律顧問，為政府一把手提供專門法律服務，排除其他不當干擾。

美國聯(lián)邦政府建立之初并沒有設立司法部，但總統(tǒng)為工作需要專門設立了一個職位：“首席代理人”（Attorney General），其職責是應美國總統(tǒng)要求，就法律問題提出意見和建議。內(nèi)戰(zhàn)后美國建立司法部，總統(tǒng)的“首席代理人”直接出任美國政府司法部部長，司法部長是美國總統(tǒng)和政府的首席法律顧問，其職責是替美國總統(tǒng)和政府處理法律事務。司法部雇傭大量律師處理聯(lián)邦政府的法律事務，各部門也相繼設立了自己的部門法律顧問辦公室，辦公室設法律總顧問，該職由總統(tǒng)任命，其基本職責是向部門首長提供法律意見，對業(yè)務官員給予法律指導，工作還包括審查所有的工作計劃和行政規(guī)則。

另外，香港政府在英國統(tǒng)治期間承襲英國制度，在1855年便組建律政司（當時稱為律政署，1997年回歸后改稱律政司，兩者職能和政府地位相同，只是名稱作了變化），其長官是香港政府首席法律官員，直接向香港總督負責。香港回歸后，律政司司長是香港特別行政區(qū)僅有的三名司長級官員之一，他既是行政長官、政府、政府各決策局、部門及機構的首席法律顧問，也是行政會議成員。

既借鑒上述經(jīng)驗又基于我國實際，我認為我們也應當設立政府首席法律顧問，讓其為政府一把手提供專門法律服務，這既可以排除其他部門和人員的不當干擾，又可以專門履職，為其工作提供時間、空間等保障。基于現(xiàn)實，擔任此首席法律顧問職務的人員最好為政府法制辦主任，他既熟悉政府規(guī)程，也有足夠的時間，同時也聯(lián)系工作方便。

（四）完善政府法律顧問部門的設置，為政府法律顧問提供組織保障

我國現(xiàn)行的政府法律顧問制度源于政府法制部門固有的工作模式，政府法律顧問兼任雙重角色：即接受國家公職人員的制度的約束，并接受律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的調(diào)整。政府法律顧問以一個專業(yè)法律人士的身份，為政府提供法律服務，而政府既要為這些法律顧問從政府的角度提供工作便利，又要使他們提供的法律服務能在實行行政首長制的政府機關中直接轉(zhuǎn)化成為政府的行為。但這實際上有悖于律師業(yè)自由的原則，可能會影響到律師在處理具體事務的法律至上和獨立思維的原則。當前有學者認為，如果將政府的具體法律事務交由社會執(zhí)業(yè)律師來承擔，又會存在一些問題：一是社會執(zhí)業(yè)律師在為行政機關提供法律服務時，如果其本身不接觸政府事務，對政府的運作程序和規(guī)則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務中的立場，從而無法為政府提供高效的服務；二是社會執(zhí)業(yè)律師擔任政府法律顧問不是終身聘用，一旦解聘，如果在行政糾紛中被管理相對人所聘用，難免可能將因擔任政府法律顧問獲得的信息轉(zhuǎn)而為委托人謀利，可能產(chǎn)生對行政機關不利的局面，或?qū)唧w法律事務的處理帶來不良影響。

目前我們解決問題的方法可以借鑒海南、深圳等地做法，制定政府法律顧問工作運行規(guī)則，在該工作運行規(guī)則中明確成立政府法律顧問室。鑒于政府法制機構在政府法律顧問工作中的主導地位，建議參照深圳的做法，政府法律顧問室與政府法制機構合署辦公，法律顧問室設秘書處，負責處理日常工作，法制辦領導兼任法律顧問室主任，為政府首席法律顧問。同時向社會公開招聘一些獲得律師資格的人員作為公職律師成為法律顧問處的成員，享受公務員的身份和待遇，同時對于現(xiàn)有的法制辦工作人員鼓勵其參加司法考試，一旦通過，同樣錄用為公職律師，這也可解決部分人員分流問題。由此設立專門的法律顧問機構是政府顧問律師開展工作的組織保障。

（五）實行政府法律顧問資格制度，為政府顧問提供人員保障

政府法律顧問人員組成應該是以政府法制人員為主、法學專家和執(zhí)業(yè)律師為輔，這是政府工作性質(zhì)決定的。因為作為國家機關的成員，相對于一般執(zhí)業(yè)律師更熟悉政府工作的操作程序，能準確把握政府工作的著力點，容易通過法律方式把政府的工作意圖準確地予以體現(xiàn),能較好體現(xiàn)法律顧問的參與性、參謀性和顧問性。法學專家擔任政府法律顧問主要是利用他們精深的法學理論，著重對政府制定的規(guī)范性文件提出修改和補充建議。一般執(zhí)業(yè)律師則通過他們的訴訟經(jīng)驗豐富政府法律顧問組的服務手段。對法學專家、執(zhí)業(yè)律師擔任政府法律顧問也應當制定出具體的條件，不是說只要是法學專家、執(zhí)業(yè)律師，不管其實際能力如何都可以聘任為顧問。由此我們可以設立政府法律顧問資格制度，在法學專家和社會律師中選拔出部分優(yōu)秀人員進入政府法律顧問處，并頒發(fā)資質(zhì)證書。同時對于政府法制人員也要求其通過司法考試，對符合條件者，可選任為公職律師，否則只能作為一般公務后勤人員。當然在選拔社會律師時，對愿意擔任公職律師的社會律師也可允許轉(zhuǎn)變身份，讓其擔任公務員，成為專職公職律師。

（六）完善政府法律顧問的待遇，通過專門預算制度為其提供物質(zhì)保障

推動政府對政府顧問律師的經(jīng)費保障，把政府購買法律服務費用納入各級政府年度財政專項預算，及時足額支付政府法律顧問費用。

加強對政府顧問律師參與涉法涉訴信訪、參與公共法律服務的經(jīng)費保障，探索形成以案定補、以事定補的經(jīng)費保障機制，并逐步提高保障水平。對專職的公職律師也要提高其待遇，讓其專心本職工作。

（七）明確法律顧問的主要工作職責工作方式、工作程序、紀律要求、責任追究等，為政府法律顧問提供剛性運行的制度保障。

要建立重大決策、規(guī)范性文件出臺前法律顧問咨詢論證制度，促進政府決策規(guī)范化、法律化；要建立政府重大工程、重大經(jīng)濟項目、重大投資等決策前法律風險評估制度，組織政府法律顧問進行合法性和可行性論證，防止和減少決策風險；要建立法律咨詢建議書、重大決策合法性論證書、法律審查書等法律文書備案制度，防止有關領導干部以“不懂法、不知法”等借口推諉責任；要建立行政機關重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對于上述重大事項未經(jīng)政府法律顧問出具論證報告的一律不予進入上會報討論等下一步程序，讓法律顧問工作剛性運行起來，這既可以真正發(fā)揮顧問律師的作用，也可以考核顧問律師工作的質(zhì)量。

另外，積極組織法律顧問協(xié)助政府處理日常法律事務，積極參與行政訴訟和政府投資、采購等非訴訟法律事務，有效化解爭議，解決涉法事務。組織政府法律顧問及專業(yè)律師協(xié)助政府依法處理信訪問題，促進有關部門規(guī)范執(zhí)法，公正司法，引導群眾依法反映訴求。組織法律顧問協(xié)助政府開展法制宣傳教育，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)進行法律咨詢等政府基本公共法律服務工作。充分發(fā)揮政府法律顧問在參與重大、突發(fā)、敏感事件處置中的作用，協(xié)助政府依法制定實施處置方案，妥善處理矛盾糾紛和善后工作。

這樣，通過對上述顧問律師工作職責、方式、程序等的明確，為顧問律師工作提供制度保障，讓顧問律師工作剛性有效得以開展。

（八）設立政府采購法律專家?guī)旌吐蓭熓聞账鶄溥x單位，為顧問律師工作提供質(zhì)量保障。

各位聘任的公職律師和政府法律顧問的專業(yè)是有局限性的，而政府工作涉及的法律事則可能涉及各個領域，必然要求各個專業(yè)的律師提供專業(yè)顧問意見；另外，由于公職律師和聘任的政府顧問的人數(shù)也是有限的，政府不可能也無必要聘任這么多的律師常年支付費用。為了解決這些矛盾，各級政府可以設立政府采購法律專家?guī)旌吐蓭熓聞账鶄溥x單位，一旦遇上專門性很強的法律問題，可以臨時聘請相關法律專家提供專門性法律意見。對于出現(xiàn)大量的甚至大型的法律事項，可以采取法律外包方式解決，從政府法律服務備選律師事務所中公開招標選聘合適單位接受委托事項，選聘方式為一事一聘，選聘過程應公平公開。

通過上述法律專家?guī)旌蛡溥x律師事務所制度的建立，一者可以解決政府顧問律師的專業(yè)局限性，二者可以讓聘任律師盡職盡責。如果其不認真履職，政府部門完全可以對外另行委托專家和備選事務所的律師從事臨時法律顧問服務，這也從另外一方面為政府顧問工作提供了質(zhì)量保障。

［1］劉露.淺談政府法律顧問制度現(xiàn)狀及完善［J］.法制博覽，2015（15）.

［2］王小耘，劉峻.中美政府法律顧問制度的比較［J］.上海律師，2002（6）.