李宜強(qiáng)

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公管學(xué)院，南寧 53003）

一、引言

2009年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出：“進(jìn)一步加大對(duì)泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作的支持力度，推動(dòng)合作平臺(tái)和機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建南寧-新加坡經(jīng)濟(jì)走廊。”（1）根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“點(diǎn)-軸”理論，南新經(jīng)濟(jì)走廊（以下簡(jiǎn)稱“走廊”）具有十分廣闊的合作空間和發(fā)展前景：“走廊”正逐漸形成三級(jí)產(chǎn)業(yè)分工梯隊(duì)。第一階梯是珠三角、曼谷、吉隆坡和新加坡，第二階梯是廣西、越南，第三階梯是老撾、柬埔寨與緬甸。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，第一梯隊(duì)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力，呈現(xiàn)出向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)；第二梯隊(duì)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期間，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，并正大量吸收第一梯隊(duì)的勞動(dòng)密集和資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；第三梯隊(duì)自然資源豐富，非常需要外來(lái)資金、人才與技術(shù)投入以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，雖然區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等級(jí)差異有利于促進(jìn)各種資源和生產(chǎn)要素的跨區(qū)域、跨國(guó)流動(dòng)，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域分工，但是從實(shí)踐的角度看，沿線各國(guó)的利益剛性，使得相互之間的利益交換或讓渡很難實(shí)現(xiàn)，因此很難形成一種合作的激勵(lì)機(jī)制（2）。那么，什么是決定“走廊”建設(shè)成敗的關(guān)鍵？基于中國(guó)與東盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，“走廊”建設(shè)從根本上可以歸結(jié)為兩個(gè)難題：第一，如何打破沿線各國(guó)國(guó)界的自閉性。沿線各國(guó)的國(guó)界使本來(lái)應(yīng)該流動(dòng)的生產(chǎn)要素被分割成條條塊塊。這些大小不一的“條塊經(jīng)濟(jì)”往往受到沿線各國(guó)地緣政治的影響，從而對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)諸多不穩(wěn)定因素（3）。第二，如何建立激勵(lì)機(jī)制使處于不同發(fā)展階段的成員長(zhǎng)期合作?！白呃取毖鼐€地區(qū)發(fā)展的不平衡可能會(huì)促使沿線形成不同的產(chǎn)業(yè)鏈，有利于發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。但是，不同的發(fā)展水平與階段無(wú)疑會(huì)有不同的訴求與各自的利益，較易引起矛盾。同時(shí)，處于不同發(fā)展階段的沿線地區(qū)有各自互不兼容的法律、法規(guī)，增加了進(jìn)一步合作的成本。要解決這兩個(gè)難題，關(guān)鍵在于建立全新的資源配置平臺(tái)，促使各成員形成一個(gè)自我管理機(jī)制。

如何克服矛盾并形成有效的區(qū)域合作是區(qū)域科學(xué)研究中的重要領(lǐng)域。關(guān)于“走廊”的研究目前呈兩個(gè)特點(diǎn)，第一，“走廊”雖然具有重要的戰(zhàn)略意義（4），但在該領(lǐng)域尚未形成相關(guān)的研究社群。研究“走廊”的中國(guó)學(xué)者主要集中在云南、廣西等與東盟關(guān)系較密切的省區(qū)，其他省區(qū)的學(xué)者對(duì)此罕有關(guān)注；第二，缺乏深入的縱向思考與橫向的比較研究。從研究視角的選擇來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于以下三個(gè)方面：一是從中國(guó)-東盟經(jīng)濟(jì)合作以及泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)次區(qū)域合作的角度分析“走廊”的建設(shè)；二是從公共政策的視角分析“走廊”的構(gòu)建；三是研究如何構(gòu)建政府間的長(zhǎng)效合作機(jī)制。這些研究把政府推動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)合作視為構(gòu)建“走廊”的核心問(wèn)題，在客觀上推動(dòng)了“走廊”的建設(shè)，但局限性也十分明顯：首先，視野狹窄，即以“東盟研究東盟”，缺乏國(guó)際比較與實(shí)證研究，因此在理論與實(shí)踐上難以有所突破；其次，缺乏對(duì)“走廊”區(qū)域治理的“復(fù)雜性”研究，即忽視了全球治理背景下“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“公民社會(huì)”等在推動(dòng)“走廊”建設(shè)中不可替代的作用。因此，有必要從新的視角思考“走廊”的合作機(jī)制并進(jìn)行理論創(chuàng)新，從而進(jìn)一步厘清“走廊”建設(shè)的路徑。

從區(qū)域合作的本質(zhì)看，資源稀缺性的約束使得區(qū)域合作的各方必須相互依賴才能夠在有限的資源下增進(jìn)自身利益。中國(guó)與東盟各國(guó)構(gòu)建 “走廊”的共同目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“走廊”沿線合作各方的利益最大化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)與中南半島的無(wú)障礙貫通，加強(qiáng)中國(guó)與東盟之間的海陸聯(lián)動(dòng)，促使其成為太平洋西岸新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶。但另一方面，也正是由于資源的稀缺性造就了不同利益主體單位之間利益沖突的一面。上文所提到的關(guān)于構(gòu)建“走廊”的“兩個(gè)難題”恰恰是利益主體單位之間矛盾沖突的體現(xiàn)。但是從哲學(xué)的角度看，各方在相互矛盾沖突的同時(shí)，又是相互依存與依賴的。按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，處于文明社會(huì)中的各個(gè)成員都離不開(kāi)他人的活動(dòng)，“隨時(shí)有取得多數(shù)人的協(xié)作和援助的必要”［1］14，而且文明愈進(jìn)步，人們之間的相互依賴性也愈大。但相互依賴的充分顯現(xiàn)是需要條件的，這個(gè)條件是要有使相互依賴得以實(shí)現(xiàn)的“秩序”。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為“秩序”是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程不僅在政府缺席時(shí)能起作用，甚至當(dāng)政府的政策不對(duì)時(shí)，這個(gè)過(guò)程還能消除錯(cuò)誤政策的后果。這是西方學(xué)者首次將“秩序”運(yùn)用于對(duì)社會(huì)變革和社會(huì)協(xié)作的綜合分析。從區(qū)域科學(xué)的角度看，“秩序”在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著決定作用。這種決定作用既可以是“善治”，也可以是“惡政”，問(wèn)題的根本在于區(qū)域發(fā)展中能否有一個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)和制度。這個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)和制度就是區(qū)域公共管理（5），即借助于科層制、合作機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)機(jī)制等混合機(jī)制對(duì)目標(biāo)區(qū)域?qū)嵤岸嘀行摹敝卫?，協(xié)調(diào)、合作、伙伴關(guān)系、共贏是這種混合機(jī)制的關(guān)鍵詞。在這方面，歐盟一體化就是典型的區(qū)域公共管理案例。

二、歐盟一體化的制度基礎(chǔ)與政策工具

經(jīng)過(guò)逾60年的發(fā)展，歐盟成為世界區(qū)域一體化中最成功典范。它先后經(jīng)歷了歐洲煤鋼共同體（ECSC）、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）、歐盟（EU）三個(gè)階段。如今的歐盟已經(jīng)成為由27個(gè)國(guó)家組成的、世界上發(fā)展水平最高、規(guī)模最大的區(qū)域一體化組織。歐盟區(qū)域一體化成功經(jīng)驗(yàn)分析如下：

（一）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理機(jī)制

為打破行政區(qū)域分割，推動(dòng)歐盟區(qū)域一體化的順利發(fā)展，歐盟構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理機(jī)制。這個(gè)“機(jī)制”已經(jīng)超越了“三明治”狀的治理層次，形成了一個(gè)多層次、立體的、多中心的組織形式。

根據(jù)歐盟的基礎(chǔ)文件《馬斯特里赫特條約》精神，歐盟由歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院與歐洲審計(jì)院六個(gè)主要機(jī)構(gòu)組成。歐洲理事會(huì)（European Council），是歐盟的最高決策機(jī)構(gòu)與核心，由各成員國(guó)國(guó)家元首或政府首腦，以及歐盟委員會(huì)主席組成；歐盟理事會(huì)（Council of the European Union）是歐盟的主要決策機(jī)構(gòu)，由歐盟成員國(guó)政府的部長(zhǎng)組成；歐盟委員會(huì)（Commission of European Union），是歐盟的常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟條約和歐盟理事會(huì)作出的決定，處理聯(lián)盟的日常事務(wù)等；歐洲議會(huì) （European Parliament），是歐洲聯(lián)盟的執(zhí)行監(jiān)督、咨詢機(jī)構(gòu)，擁有部分立法權(quán)與預(yù)算決定權(quán)。歐洲法院是歐盟的仲裁機(jī)構(gòu)；歐洲審計(jì)院則負(fù)責(zé)審計(jì)和財(cái)政管理。

此外，歐盟在組織機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)內(nèi)還設(shè)置了三層專門(mén)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：

歐盟組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是第一層次，包括：第一，歐盟委員會(huì)內(nèi)設(shè)區(qū)域政策事務(wù)部，專門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域政策與歐盟成員國(guó)間聚合方面的事務(wù)；第二，歐盟理事會(huì)內(nèi)設(shè)有區(qū)域政策委員會(huì)；第三，歐洲議會(huì)設(shè)有二十個(gè)常務(wù)委員會(huì)，其中交通與旅游委員會(huì)、環(huán)境和公共衛(wèi)生與消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)、區(qū)域政策委員會(huì)等三個(gè)委員會(huì)與區(qū)域政策問(wèn)題密切相關(guān)。

歐盟成員國(guó)政府居于第二個(gè)層次，他們一般都擁有自身的區(qū)域政策，同時(shí)接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策協(xié)調(diào)和整合，其主要權(quán)力由中央政府或議會(huì)掌握，議會(huì)負(fù)責(zé)管理所有有關(guān)區(qū)域政策的法律，如批準(zhǔn)或否決援助措施以及成立或取消特定管理機(jī)構(gòu)等。

第三個(gè)層次是地方政府。地方政府參與歐盟區(qū)域問(wèn)題的決策的渠道主要有：第一，在地方層次設(shè)立區(qū)域政策機(jī)構(gòu)；第二，多數(shù)成員國(guó)地方政府在歐盟總部設(shè)有相應(yīng)代表處和代表；第三，德國(guó)和比利時(shí)規(guī)定，部長(zhǎng)理事會(huì)討論的問(wèn)題如屬于其地方政府管轄范圍，應(yīng)由地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人出席會(huì)議。

同時(shí)，歐盟橫向的區(qū)域協(xié)調(diào)組織也較多，如各利益團(tuán)體、工會(huì)、銀行聯(lián)盟、企業(yè)主聯(lián)盟等在區(qū)域政策的制定、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，從而形成了由公共部門(mén)、第三部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)連接而成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

（二）立體、多元的政策工具

歐盟是發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)共同體和成熟的法治社會(huì)，這與歐盟在一體化進(jìn)程中所采取的區(qū)域協(xié)調(diào)政策工具密切相關(guān)：

1.多層次、統(tǒng)一的法律工具。從歐盟及其成員國(guó)關(guān)系看，歐盟的法律呈三個(gè)層次：第一層次是歐盟法，歐盟法是指歐盟各機(jī)構(gòu)根據(jù)歐洲聯(lián)盟條約（TUE）和歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約（TFUE）制訂的規(guī)范。它具有模糊性和寬容的法律特性，是超國(guó)家性與局限性的統(tǒng)一，兼具國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法、公法與私法的特征［2］53-56。 如歐盟《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》，它規(guī)定了歐盟的政策目標(biāo)、政策工具以及政策行為主體的組織架構(gòu)。第二層次是各成員國(guó)的憲法。憲法是各成員國(guó)的根本大法，但“歐盟法的效力高于所有形式的國(guó)內(nèi)法，包括國(guó)內(nèi)憲法”［3］47。 因此，一旦各成員國(guó)憲法與歐盟法形成抵觸就必須重新修訂以適應(yīng)歐盟法的規(guī)定。第三層次是各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法。歐盟多層次、統(tǒng)一的法律促進(jìn)了歐盟與其成員國(guó)在法律體系上的融合，并為其區(qū)域一體化進(jìn)程提供了制度化、規(guī)范化的法律框架。

2.精細(xì)的基金與貸款工具?；鹋c貸款是歐盟的主要區(qū)域政策工具，主要解決不同發(fā)展水平的成員參與合作的激勵(lì)問(wèn)題。歐盟區(qū)域政策的基金工具主要包括聚合基金（Cohesion Fund）、團(tuán)結(jié)基金（The European Union Solidarity Fund）、結(jié)構(gòu)基金（Structural Fund）和入盟準(zhǔn)備基金（Pre-accession aid），它們分別從不同的方面支撐著歐盟的區(qū)域政策：聚合基金是幫助歐盟成員國(guó)縮小經(jīng)濟(jì)與社會(huì)差距和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)工具；團(tuán)結(jié)基金用于向歐盟成員國(guó)提供在遭遇特大自然災(zāi)害時(shí)所需的資金援助；結(jié)構(gòu)基金的目標(biāo)是改善歐盟成員之間發(fā)展的不平衡狀況；入盟準(zhǔn)備基金用于加快準(zhǔn)備加入歐盟的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)以上基金的交叉組合，歐盟有效地推動(dòng)了成員國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.規(guī)范、高效的行政工具。以結(jié)構(gòu)基金的使用為例，歐盟制訂了科學(xué)的機(jī)制與步驟：第一步，歐委會(huì)決定結(jié)構(gòu)基金的預(yù)算和基金使用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)算和基金使用標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定相關(guān)計(jì)劃，隨后將計(jì)劃提交到歐委會(huì)；第二步，成員國(guó)和歐委會(huì)協(xié)商各自的出資份額和其他相關(guān)內(nèi)容，雙方達(dá)成協(xié)議后，歐委會(huì)接受申請(qǐng)國(guó)的計(jì)劃并提供預(yù)付款。此時(shí)，申請(qǐng)國(guó)或地區(qū)當(dāng)局制定規(guī)劃的具體內(nèi)容，并提交歐委會(huì)備份；第三步，基金管理當(dāng)局選擇最符合歐委會(huì)基金目標(biāo)的項(xiàng)目并通知項(xiàng)目的執(zhí)行方。此時(shí)，被選中的項(xiàng)目執(zhí)行者開(kāi)始實(shí)施項(xiàng)目，并按時(shí)間表及時(shí)完成項(xiàng)目；第四步，基金管理當(dāng)局在監(jiān)管委員會(huì)的協(xié)助下定期監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)程，同時(shí)告知?dú)W委會(huì)項(xiàng)目的進(jìn)度并提供證據(jù)表明基金得到合理的使用。

（三）多元的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功不可沒(méi)，主要有以下四點(diǎn)：

1.對(duì)落后區(qū)域的評(píng)估與幫扶機(jī)制。歐盟成員的發(fā)展差異過(guò)大成為阻礙社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的主要矛盾之一。對(duì)此，歐盟主要是通過(guò)聚合基金資助落后區(qū)域。各受援地區(qū)年度所獲指導(dǎo)性的聚合基金數(shù)額是由一系列指標(biāo)確定的，包括：國(guó)家財(cái)富、人口、失業(yè)率與區(qū)域財(cái)富等。該基金用于人均GDP低于歐盟人均GDP75%的成員，受援成員國(guó)在獲得資金的同時(shí)必須接受相應(yīng)條件，如把本國(guó)財(cái)政赤字必須控制在GDP的3%以內(nèi)等［4］36。

2.跨流域區(qū)域治理機(jī)制。歐盟境內(nèi)有眾多國(guó)際河流，如伏爾加河、多瑙河、萊茵河，流域的協(xié)調(diào)發(fā)展和合作治理問(wèn)題尤為突出。通過(guò)長(zhǎng)期的摸索與實(shí)踐，歐盟形成了一套成熟高效的流域治理模式：一是成立了跨國(guó)治理委員會(huì)，如1950年成立的“萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)”（IKSR）；二是簽訂相關(guān)河流治理框架性協(xié)議，如奠定了萊茵河流域管理國(guó)際協(xié)調(diào)和發(fā)展基礎(chǔ)的《伯爾尼公約》；三是吸收河流治理相關(guān)利益者特別是非政府組織的參加，它們以觀察員的身份監(jiān)督各國(guó)工作計(jì)劃的實(shí)施。

3.跨界合作機(jī)制?？缃绾献鳈C(jī)制在歐盟國(guó)家區(qū)域整合中十分常見(jiàn)，分為跨國(guó)合作模式和跨行政區(qū)協(xié)作模式?？缧姓^(qū)協(xié)作模式在歐盟誕生之前就已經(jīng)出現(xiàn)。如法國(guó)的市鎮(zhèn)聯(lián)合早在1891年就已經(jīng)出現(xiàn)。截至2005年，法國(guó)各級(jí)各類地方組合總數(shù)已達(dá)到2，510個(gè)，囊括了32，223個(gè)市鎮(zhèn)，占法國(guó)市鎮(zhèn)總數(shù)的88.1%，居民總數(shù)超過(guò)5，000萬(wàn)，占法國(guó)總?cè)藬?shù)的84.3%［5］149。它們有力地促進(jìn)了行政區(qū)邊緣區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且提升了核心區(qū)域和邊緣區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟跨境合作模式的典型代表則是“奧爾胡斯區(qū)域合作”（Oresund Region）。它被經(jīng)合組織（OECD）稱為“跨境區(qū)域合作的佼佼者”［6］8。奧爾胡斯區(qū)域合作之所以取得巨大成功，關(guān)鍵在于這種合作有成熟、健全的制度銜接機(jī)制，形成了包括兩國(guó)中央政府間、區(qū)域各相關(guān)利益主體間和各級(jí)政府間的區(qū)域合作機(jī)制。

4.區(qū)域發(fā)展模式的創(chuàng)新。由于擔(dān)心區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異與“技術(shù)鴻溝”的擴(kuò)大，歐盟從1994年開(kāi)始實(shí)施區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略（RIS），旨在幫助非核心區(qū)域在科研、技術(shù)開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新等領(lǐng)域進(jìn)行趕超，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛。2001年，歐盟根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的要求，制訂了區(qū)域創(chuàng)新綜合評(píng)價(jià)表，包括17個(gè)創(chuàng)新活動(dòng)指標(biāo)。近10年來(lái)，這些競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制與創(chuàng)新政策推動(dòng)了約200個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)的涌現(xiàn)。

總之，歐盟為打破國(guó)界阻隔、實(shí)現(xiàn)跨界區(qū)域協(xié)作治理，將中央政府、各民族國(guó)家間政府、地方政府及其聯(lián)合體納入?yún)^(qū)域治理的主體，這恰恰說(shuō)明了區(qū)域公共問(wèn)題的復(fù)雜性。從政治學(xué)角度看，區(qū)域公共問(wèn)題的復(fù)雜性源于政治學(xué)中國(guó)家與公民的關(guān)系，即是“國(guó)家的公民”還是“公民的國(guó)家”這個(gè)問(wèn)題之爭(zhēng)［7］12。“國(guó)家的公民”意味著公民必須存在于國(guó)家之中，公民是國(guó)家的公民；“公民的國(guó)家”則與社會(huì)契約的思想一道，表明國(guó)家對(duì)公民的強(qiáng)制已經(jīng)被大革命所廢除，人民重新掌握了國(guó)家。在現(xiàn)代國(guó)家中，這個(gè)問(wèn)題往往表現(xiàn)為整體主義與地方主義之爭(zhēng)，秩序與自由之爭(zhēng)。在西方國(guó)家，文藝復(fù)興之前的整體國(guó)家即意味著整體治理，國(guó)家主義在政治學(xué)上擁有重要地位；法國(guó)大革命之后，人權(quán)在西方開(kāi)始得到根本性的提升，政治學(xué)開(kāi)始從公民權(quán)利的視角來(lái)反思社會(huì)公共生活。兩股力量的相互沖擊與交織，最終使得國(guó)家主義與人權(quán)自由、地方主義之間的貫通，成為西方政治與社會(huì)治理的一個(gè)主要特征。但在亞洲，由于各國(guó)缺乏公民權(quán)利的啟蒙，國(guó)家的概念一直位于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活的首位，因此治理無(wú)疑是國(guó)家性的。在單一政府體制下的亞洲國(guó)家，政府的存在是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家一體化而非地方化和區(qū)域化，所以亞洲國(guó)家的地方主義的崛起是有限的。近年來(lái)東亞區(qū)域一體化道路的坎坷在一定程度上恰好說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

三、“走廊”區(qū)域合作機(jī)制的創(chuàng)新：從簡(jiǎn)單化到精細(xì)化

借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合“走廊”沿線各地區(qū)的實(shí)際，目前應(yīng)考慮構(gòu)建如下合作機(jī)制。

（一）將“走廊”建設(shè)合作升級(jí)為大湄公河次區(qū)域合作（6）

將“走廊”建設(shè)合作升級(jí)為“中國(guó)-東盟‘10+1’框架”下的大湄公河次區(qū)域合作（以下簡(jiǎn)稱GMS）項(xiàng)目，主要基于兩個(gè)原因：首先，有利于從國(guó)家層面推進(jìn)“走廊”建設(shè)。中國(guó)與東南亞各國(guó)傳統(tǒng)的政府觀側(cè)重于國(guó)家主義，國(guó)家的整體性遏制了地方性，也扼殺了“走廊”建設(shè)合作的其他可能性，因此“走廊”建設(shè)的本質(zhì)是整體國(guó)家之間的合作。GMS是一個(gè)由發(fā)展中國(guó)家聯(lián)合的、互利合作的機(jī)構(gòu)，擁有一個(gè)通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的務(wù)實(shí)的機(jī)制。將“走廊”建設(shè)置于GMS合作的框架內(nèi)有助于其上升為國(guó)家層面的合作，從而加快它的建設(shè)步伐。

其次，有助于實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)治理。“走廊”的建設(shè)合作意味著沿線各地區(qū)將打破國(guó)界，從行政區(qū)科層制管理轉(zhuǎn)向跨國(guó)界聯(lián)合管理，它有利于構(gòu)建協(xié)作性區(qū)域公共管理模式，從而超越傳統(tǒng)科層制管理模式的分割與局限。組織網(wǎng)絡(luò)具有兩個(gè)特征：第一，它擁有多元的決策主體，包括私人部門(mén)、地方團(tuán)體和各種非政府組織；第二，它打破了國(guó)界的限制，可以降低官僚體制的成本，提高制度效率。GMS正符合以上兩個(gè)特征：首先，它是由多元主體構(gòu)成的、開(kāi)放的次區(qū)域合作組織。其成員包括十多個(gè)國(guó)家、地區(qū)與國(guó)際組織，只要將新加坡和馬來(lái)西亞納入GMS合作，就能將“走廊”建設(shè)合作納入GMS的合作框架下。其次，GMS多層次的決策、實(shí)踐與協(xié)調(diào)機(jī)制也保證了其區(qū)域合作的順利進(jìn)行。在決策層面，GMS確立了領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議作為最高決策機(jī)構(gòu)，以部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議為日常決策機(jī)構(gòu)的主要機(jī)制；在實(shí)踐層面，有司局級(jí)高官會(huì)議和包括交通、能源等各領(lǐng)域的論壇及工作組會(huì)議，并定期向部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議匯報(bào)；在協(xié)調(diào)方面，各成員都設(shè)置了負(fù)責(zé)參與GMS經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)的具體職能部門(mén)。

（二）構(gòu)建多中心治理機(jī)制

1.將“中國(guó)-新加坡合作”作為推進(jìn)“走廊”建設(shè)合作的發(fā)動(dòng)機(jī)。從歐盟一體化經(jīng)驗(yàn)看，法德軸心發(fā)揮了關(guān)鍵作用。二戰(zhàn)后，德法兩國(guó)摒棄前嫌，從戰(zhàn)略高度出發(fā)，使德國(guó)的經(jīng)濟(jì)力量與法國(guó)的政治、軍事力量互相補(bǔ)充和平衡，從而帶動(dòng)了整個(gè)歐盟一體化進(jìn)程。

東盟自1999年正式建立以來(lái)，區(qū)域一體化進(jìn)程面臨著一系列問(wèn)題。如東盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相似，各國(guó)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)直接影響了東盟的經(jīng)濟(jì)一體機(jī)進(jìn)程；東盟成員國(guó)政治制度存在較大差異，多元化的政治制度使東盟成員國(guó)缺乏相互的信任與向心力；在外交方面，東盟缺乏代表自身利益的核心大國(guó)，不但影響經(jīng)濟(jì)政治合作的基礎(chǔ)，在發(fā)生區(qū)域性危機(jī)時(shí)更是無(wú)法整合內(nèi)部力量來(lái)抵御和克服，易出現(xiàn)群龍無(wú)首的狀態(tài)。因此，到區(qū)域外尋求穩(wěn)定的、友好的戰(zhàn)略合作伙伴是東盟一體化必須要解決的緊迫問(wèn)題。在“走廊”沿線各國(guó)中，新加坡是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是世界主要金融、航運(yùn)和對(duì)外貿(mào)易中心之一。憑借自身發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和優(yōu)越的地理位置，新加坡在推動(dòng)?xùn)|盟內(nèi)部一體化和擴(kuò)大東盟與周邊國(guó)家的合作中一直發(fā)揮著積極的作用。中國(guó)與新加坡在經(jīng)濟(jì)上互補(bǔ)，在文化、語(yǔ)言方面具有很多相通之處，并不存在重大利益沖突；因此，應(yīng)當(dāng)考慮將“中國(guó)-新加坡合作”置于中國(guó)-東盟合作關(guān)系中的首要地位，使其成為雙方對(duì)外關(guān)系中的重大戰(zhàn)略核心之一。這不僅能推動(dòng)“走廊”建設(shè)，還對(duì)泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)次區(qū)域合作乃至整個(gè)中國(guó)-東盟“10+1”關(guān)系格局都將起到全局指導(dǎo)作用。

2.建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距的基金。“走廊”沿線各國(guó)成員之間的發(fā)展差異很大，這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)上，還體現(xiàn)為發(fā)展環(huán)境及發(fā)展目標(biāo)上。如柬埔寨、老撾一方面要改善發(fā)展環(huán)境，如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立健全法制，另一方面還要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?！白呃取北仨氷P(guān)注并有助于這些國(guó)家的發(fā)展需求，否則就很難使發(fā)展落后的成員對(duì)“走廊”有足夠的向心力。要增強(qiáng)“走廊”的凝聚力，建立帶有各種專項(xiàng)功能的基金以資助“走廊”沿線國(guó)家是一個(gè)可行辦法。一是用于發(fā)展落后國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施，如改造東南亞國(guó)家鐵路，將其“米軌”升級(jí)成為能直接對(duì)接我國(guó)的“準(zhǔn)軌”；二是資助面臨結(jié)構(gòu)性困難的沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?！白呃取毖鼐€的榮市、他曲、那空帕農(nóng)、孔敬、檳城都在努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，急需資金支持。三是支持沿線落后地區(qū)的人力資源培訓(xùn)。從現(xiàn)實(shí)情況看，發(fā)展資金可以來(lái)源于三個(gè)方面：其一，亞洲銀行的資助。亞行是GMS項(xiàng)目的主要出資人和融資協(xié)調(diào)人。一旦“走廊”建設(shè)合作納入GMS項(xiàng)目，亞行將自動(dòng)履行相關(guān)出融資義務(wù)。其二，中國(guó)－東盟投資合作基金。中國(guó)在2009年設(shè)立了規(guī)模為100億美元的“中國(guó)－東盟投資合作基金”及150億美元的“東盟信貸基金”，并重點(diǎn)用于雙方基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源等領(lǐng)域重大投資合作項(xiàng)目。有必要爭(zhēng)取國(guó)家支持，通過(guò)與“走廊”沿線各國(guó)的溝通與協(xié)商，爭(zhēng)取部分投資合作基金的用于“走廊”建設(shè)。其三，沿線相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資助?！白呃取毖鼐€較發(fā)達(dá)的城市有南寧、河內(nèi)、曼谷、吉隆坡、新加坡，可考慮在各國(guó)中央政府的協(xié)調(diào)下由其履行一部分的出資義務(wù)，同時(shí)基金資助應(yīng)附有條件，即接受基金資助者應(yīng)該按照“走廊”總體規(guī)劃做出相應(yīng)政策配合，以激勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

3.構(gòu)建完善的法律、法規(guī)框架?！白呃取苯ㄔO(shè)跨境，并屬于沿線各國(guó)中央和地方合作治理的范圍，這就決定了區(qū)域立法的重疊性、交叉性與復(fù)雜性?！白呃取毖鼐€地區(qū)存在著 “七國(guó)”、“兩制”、“三法系”、“七法域”的現(xiàn)象，即兩種社會(huì)制度：社會(huì)主義制度與資本主義制度；三種法律體系：中華法系、英美法系與大陸法系；七個(gè)法律領(lǐng)域：走廊沿線七國(guó)，進(jìn)而發(fā)生極為復(fù)雜的法律沖突，分別表現(xiàn)為中華法系與大陸法系、英美法系之間的沖突；社會(huì)主義法與資本主義法的沖突；沿線七個(gè)法域之間的沖突。根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，可以從兩個(gè)方面著手化解沖突：第一，沿線各國(guó)中央政府簽署區(qū)域合作協(xié)議，如 《大湄公河次區(qū)域便利運(yùn)輸協(xié)定》、《GMS便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》等，中央政府間簽訂的協(xié)議主要集中在“走廊”的交通、通信、能源等行業(yè)方面的合作、制定宏觀的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策。二是沿線地方性法律或法規(guī)支持。地方立法的主體主要是沿線各地方政府，它們應(yīng)當(dāng)在各中央政府簽訂的區(qū)域合作文件的基礎(chǔ)上聯(lián)合制定一體化的區(qū)域政策和行業(yè)規(guī)范、區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管體系、區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等。

四、結(jié)語(yǔ)

歐盟一體化經(jīng)驗(yàn)以及構(gòu)建 “走廊”的路徑表明，跨界的區(qū)域一體化的挑戰(zhàn)在于需要我們摒棄傳統(tǒng)的合作思維模式，因?yàn)閱我还潭ǖ牡胤秸爡^(qū)是無(wú)法根據(jù)不同的公共物品的規(guī)模而做相應(yīng)的調(diào)整的?，F(xiàn)行的政府在區(qū)域一體化中“不僅變得太小以至于無(wú)法解決大的問(wèn)題，而且也變得太大以至于無(wú)法解決小問(wèn)題”［8］9。 所以，必須建立一種更加寬廣的視野去思考政府結(jié)構(gòu)性的變革以 “重塑政府”，從而形成能夠包容各種不同利益而且還能統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同利益和參與者要求的游戲規(guī)則和制度框架。在這個(gè)框架內(nèi)，無(wú)論是民族國(guó)家、國(guó)際組織還是民間自組織都只是其中的一層；“區(qū)域內(nèi)的公民同時(shí)屬于幾個(gè)地方政府，他們?nèi)〉霉参锲返姆绞娇瓷先ビ行?fù)雜，但也不外乎如同在不同的商店購(gòu)物，一些是綜合百貨店，另一些是專賣店?！保?］98這也許就是對(duì)區(qū)域公共管理的最恰當(dāng)?shù)谋扔髁恕?/p>

注釋：

（1）“南新經(jīng)濟(jì)走廊”是指從廣西南寧南下，縱穿越南河內(nèi)、胡志明市，柬埔寨金邊，老撾萬(wàn)象，泰國(guó)曼谷，馬來(lái)西亞吉隆坡直到3800公里外的新加坡，該走廊通過(guò)在建的南廣高速鐵路還可延伸連接廣州、香港。

（2）中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞洲太平洋研究所研究員陸建人指出，“南新經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)面臨三座“大山”：第一，如何調(diào)動(dòng)各方的積極性；第二，如何增進(jìn)互信，理順敏感關(guān)系；第三，如何多渠道融資，助解資金難題。

（3）2010年以來(lái)，中國(guó)與越南、馬來(lái)西亞、菲律賓在南海問(wèn)題上出現(xiàn)領(lǐng)土爭(zhēng)端。越南等國(guó)有意將南海問(wèn)題國(guó)際化的做法，為推進(jìn)“南新經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)帶來(lái)了負(fù)面影響。

（4）“南新經(jīng)濟(jì)走廊”經(jīng)由新加坡可以到達(dá)毗鄰的馬六甲海峽，是中國(guó)至東盟的“陸上馬六甲”。因此，它具有維護(hù)中國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與能源安全等重大戰(zhàn)略意義。

（5）中山大學(xué)陳瑞蓮教授在其著作《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中認(rèn)為，區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門(mén)，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)。

（6）大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作于1992年由亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)起，涉及流域內(nèi)的6個(gè)國(guó)家（中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南），旨在通過(guò)加強(qiáng)各成員國(guó)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

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