孔德軍

（濟(jì)南市水利局，山東 濟(jì)南 250099）

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家不斷加大對(duì)水利行業(yè)的投資力度，但是，目前很多政府投資水利項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。以濟(jì)南市國(guó)家規(guī)劃的河道治理項(xiàng)目為例，根據(jù)省水利廳2015-02-28公布的《全省中小河流治理情況通報(bào)》，濟(jì)南市“13國(guó)家規(guī)劃”河道治理工程驗(yàn)收排序在全省第12位，投資完成情況排序在全省第15位，進(jìn)展一直位于全省較低位次，這與省會(huì)城市的要求相去甚遠(yuǎn)，也影響著濟(jì)南市的形象。因此分析水利項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，改進(jìn)水利項(xiàng)目的建設(shè)管理，如期實(shí)現(xiàn)水利項(xiàng)目的進(jìn)度目標(biāo)、投資目標(biāo)和質(zhì)量目標(biāo)，具有特別重要的意義。

1 水利項(xiàng)目進(jìn)度目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的原因

1.1 管理原因

未尊重政府投資水利項(xiàng)目管理的客觀(guān)規(guī)律，對(duì)政府投資水利項(xiàng)目的特殊性認(rèn)識(shí)不足。由于政府項(xiàng)目中政府可能兼具“出資人、使用人、管理者”三重身份，這對(duì)政府項(xiàng)目實(shí)施能否實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理、滿(mǎn)足項(xiàng)目可研擬定的投資效益和公共利益提出了疑問(wèn)。政府投資項(xiàng)目的特殊性，決定了對(duì)其應(yīng)該有與一般投資項(xiàng)目不同的管理方式。各級(jí)水利部門(mén)是政府投資水利項(xiàng)目的重要參與方。具體哪一級(jí)水利部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目法人，這一般根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和投資而定，規(guī)模越大，組建項(xiàng)目法人的水利部門(mén)級(jí)別越高，因此存在多重委托-代理關(guān)系。項(xiàng)目資金來(lái)源不同，具體的決策管理部門(mén)也不同，各級(jí)水利部門(mén)對(duì)應(yīng)本級(jí)資金負(fù)責(zé)。進(jìn)度目標(biāo)是由上級(jí)水利部門(mén)制定的，有時(shí)上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的批復(fù)耗時(shí)較長(zhǎng)，這在一定程度上造成了工期滯后。上級(jí)水利部門(mén)的作用還體現(xiàn)在項(xiàng)目前期決策和項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)督兩項(xiàng)，而項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)督主要就是進(jìn)度目標(biāo)能否按時(shí)實(shí)現(xiàn)。如何讓項(xiàng)目法人切實(shí)負(fù)責(zé)的履行職責(zé)是化解我國(guó)所有政府投資項(xiàng)目所存問(wèn)題的關(guān)鍵因素。

1.2 法規(guī)原因

水利項(xiàng)目必須使用“四制”的規(guī)定限制了其它工程項(xiàng)目管理模式的使用。當(dāng)前濟(jì)南市水利項(xiàng)目管理模式單一，均為DBB（設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造）模式，這一模式的運(yùn)作周期較長(zhǎng)，不利于進(jìn)度控制。雖然濟(jì)南市也有少部分項(xiàng)目采用BT模式，但這一模式主要是解決融資問(wèn)題，不是解決進(jìn)度問(wèn)題的模式。

1.3 資金原因

當(dāng)前濟(jì)南市水利項(xiàng)目實(shí)施中受影響較大的原因主要有資金原因，一是縣區(qū)配套資金不到位，縣區(qū)由于多是“吃飯財(cái)政”，配套資金不到位，僅依靠上級(jí)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，造成資金缺口，形成了大量的“胡子工程”。二是一些單位利用權(quán)力擠占、或者巧立名目挪用建設(shè)資金；三是一些單位隨意進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，擴(kuò)大工程規(guī)模，套取國(guó)家資金，存在“釣魚(yú)”行為；四是政府資金的撥付計(jì)劃不能滿(mǎn)足工程進(jìn)展的需要。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，雖然與腐敗有關(guān)，但也與政府投資水利項(xiàng)目的資金支付制度不完善有關(guān)。

1.4 設(shè)計(jì)原因

設(shè)計(jì)不合理。這主要表現(xiàn)為設(shè)計(jì)人員脫離實(shí)際，設(shè)計(jì)不合理、設(shè)計(jì)的可施工性差，設(shè)計(jì)變更頻繁。甚至個(gè)別工程建成就不能使用。原因是設(shè)計(jì)與施工的分離，設(shè)計(jì)人員難以積累施工生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，而施工人員則遠(yuǎn)離設(shè)計(jì)活動(dòng)，兩者知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的鴻溝，以及信息不對(duì)稱(chēng)的情況日趨嚴(yán)重。

1.5 外圍原因

干擾的形式有阻撓征地拆遷，上訪(fǎng)、打鬧甚至暴力沖突。其中的原因可以分為合理和不合理兩類(lèi)。合理的原因可能是補(bǔ)償?shù)陀趪?guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方私吞補(bǔ)償資金；項(xiàng)目方案不合理，老百姓不認(rèn)可，方案未征求公眾意見(jiàn)，公眾擔(dān)心不能產(chǎn)生實(shí)際效益；還有項(xiàng)目建成后管理模式不合理，老百姓不認(rèn)可。不合理的原因則是老百姓蓄意鬧事，爭(zhēng)取超高補(bǔ)償金和承攬工程。

1.6 信息技術(shù)原因

水利工程信息化管理程度較低。當(dāng)前在“互聯(lián)網(wǎng)+”的影響下，制造業(yè)的效率提高了，但建筑業(yè)的信息化程度較低，信息丟失的現(xiàn)象嚴(yán)重，這影響了建筑業(yè)效率的提升。

2 確保進(jìn)度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施

2.1 組織措施

組織是目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的決定性因素。一是應(yīng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)在建項(xiàng)目的進(jìn)度控制，項(xiàng)目法人應(yīng)為第一責(zé)任人，并在項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)中設(shè)置專(zhuān)門(mén)的工作部門(mén)和專(zhuān)人負(fù)責(zé)進(jìn)度控制。二是當(dāng)前濟(jì)南市水利項(xiàng)目的管理多采用職能式結(jié)構(gòu)，這一模式比較適合行政機(jī)關(guān)，不太適合工程項(xiàng)目，應(yīng)推廣采用矩陣式結(jié)構(gòu)。

2.2 行政措施

一是應(yīng)當(dāng)借鑒省水利廳對(duì)各地級(jí)市的通報(bào)和約談制度，實(shí)施市局對(duì)縣區(qū)的通報(bào)和約談，給縣區(qū)政府施加壓力，促使縣區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)水利項(xiàng)目的重視，為水利項(xiàng)目施工掃清外圍障礙，使得承包商順利入場(chǎng)施工。二是將承包商無(wú)理由拖延工期計(jì)入其誠(chéng)信檔案，視為違約，利用現(xiàn)代信息管理工具建立黑名單制度，各級(jí)水行政主管部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行行政處罰，并限制其參與以后的本地水利工程投標(biāo)。三是應(yīng)當(dāng)細(xì)化政府投資水利工程的管理程序和規(guī)則。由于政府也是經(jīng)濟(jì)人，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，這就要求對(duì)政府的行為應(yīng)有明確的程序和規(guī)則，這些程序和規(guī)則的制定應(yīng)該是宜細(xì)不宜粗，越明確越好，從而要求上級(jí)政府能更有效地監(jiān)督下級(jí)政府。應(yīng)當(dāng)制定實(shí)行其他項(xiàng)目管理模式的法律法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)《濟(jì)南市建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》在試行的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化。四是確保進(jìn)度目標(biāo)科學(xué)、可行。有時(shí)上級(jí)水利部門(mén)為了趕進(jìn)度，制訂的進(jìn)度目標(biāo)偏緊，增大了進(jìn)度目標(biāo)完成的難度。五是應(yīng)為政府投資水利項(xiàng)目編寫(xiě)特殊的合同文本。政府投資水利項(xiàng)目的資金來(lái)源于稅收，受關(guān)注的程度較高，所以對(duì)政府投資水利項(xiàng)目必須采用相對(duì)于一般非政府投資工程嚴(yán)格得多的合同條件，以回應(yīng)公眾關(guān)切，可以借鑒世界銀行（或FIDIC）制定的合同條件。

2.3 管理措施

借助中介機(jī)構(gòu)直接管理政府投資水利項(xiàng)目。中介機(jī)構(gòu)的參與應(yīng)不止局限于代建，還可以采用咨詢(xún)、顧問(wèn)等方式。受限于政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，政府部門(mén)的工程管理能力有限，通過(guò)借助中介機(jī)構(gòu)的活動(dòng)為政府投資水利項(xiàng)目，特別是大型工程項(xiàng)目提供決策和技術(shù)支持。這對(duì)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮政府在建設(shè)市場(chǎng)中的主導(dǎo)和宏觀(guān)調(diào)控作用都有較大的好處。

2.4 參與措施

積極引導(dǎo)公眾參與，創(chuàng)新民主管理項(xiàng)目新模式。水利項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，關(guān)系老百姓切身利益，老百姓對(duì)于項(xiàng)目有著自己的關(guān)切，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中通過(guò)項(xiàng)目公示征求意見(jiàn)、舉行聽(tīng)證會(huì)、參與式管理等民主管理項(xiàng)目新模式，讓老百姓滿(mǎn)意項(xiàng)目?jī)?nèi)容，也才能有利于拆遷，有利于項(xiàng)目進(jìn)度控制。但也不是什么項(xiàng)目都要公眾參與，問(wèn)題的關(guān)鍵是要考慮決策的有效性，依據(jù)是政策專(zhuān)業(yè)性和項(xiàng)目可接受性。政策專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)可接受性大的事情，可以政府決策；政策專(zhuān)業(yè)性弱可接受性差的項(xiàng)目，不能關(guān)門(mén)決策，要與老百姓整體協(xié)商；介于兩者之間的可以共同決策或分散協(xié)商。水利工程能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵是每個(gè)項(xiàng)目管理政策與實(shí)際情況的結(jié)合，因此老百姓參與管理是必選項(xiàng)。

2.5 經(jīng)濟(jì)措施

一是各級(jí)資金的下達(dá)時(shí)間及金額應(yīng)能滿(mǎn)足項(xiàng)目進(jìn)展的需要，避免因資金問(wèn)題影響項(xiàng)目進(jìn)展。應(yīng)規(guī)定各級(jí)資金扮演的角色，避免資金不到位現(xiàn)象的發(fā)生。二是在做預(yù)算時(shí)，應(yīng)設(shè)置考慮加快進(jìn)度所需要的資金，為以后工程實(shí)施中加快進(jìn)度提高保障。三是對(duì)承包商是否完成進(jìn)度目標(biāo)實(shí)行獎(jiǎng)懲，提前完工的給予獎(jiǎng)勵(lì)，逾期完工的處以罰款。四是可以考慮按資金類(lèi)型劃分項(xiàng)目，取消地方配套的規(guī)定，所建項(xiàng)目全部來(lái)源于一種資金類(lèi)型，劃分為中央項(xiàng)目、省級(jí)項(xiàng)目、市級(jí)項(xiàng)目等，這樣劃分既可以減輕縣區(qū)配套資金的壓力，也有利于上級(jí)部門(mén)監(jiān)管。

2.6 擔(dān)保措施

政府投資水利項(xiàng)目要實(shí)行工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度。由于政府投資水利工程項(xiàng)目一般為公益項(xiàng)目，社會(huì)影響比較大，事關(guān)政府形象和廣大人民群眾的根本切身利益，因此要保證政府投資水利項(xiàng)目保質(zhì)保量地順利完成，保證項(xiàng)目的成功，不能承擔(dān)較大的合同風(fēng)險(xiǎn)和工程風(fēng)險(xiǎn)。因此政府投資水利工程項(xiàng)目要實(shí)行工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度。一是充分利用好現(xiàn)有的擔(dān)保慣例，如工程承包類(lèi)保證擔(dān)保類(lèi)的投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、付款擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、維修擔(dān)保、保留金擔(dān)保，和業(yè)主責(zé)任履行類(lèi)保證擔(dān)保的回墾擔(dān)保、地塊開(kāi)發(fā)責(zé)任擔(dān)保、完工擔(dān)保和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保。二是采用創(chuàng)新性的工期保函。選擇這一措施并不是讓承包商承擔(dān)不應(yīng)由他承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而是為了促使承包商更有責(zé)任心的管理應(yīng)由他管理的風(fēng)險(xiǎn)，采取積極有力的各項(xiàng)措施，確保工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只要合同雙方同意，就可以簽訂這樣的保證措施。在履約保函的基礎(chǔ)上，再簽訂工期保函可以強(qiáng)化承包商的責(zé)任意識(shí)，減少由于承包商原因造成的工期延誤。三是項(xiàng)目法人應(yīng)做忠誠(chéng)擔(dān)保。這樣做可以增強(qiáng)項(xiàng)目法人的個(gè)人誠(chéng)信和責(zé)任心，使國(guó)家和公眾免于或減輕項(xiàng)目法人失職或腐敗而蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

2.7 信息管理措施

應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+水利工程”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)水利項(xiàng)目進(jìn)度控制的信息化管理。推廣計(jì)算機(jī)動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的管理方法，利用計(jì)算機(jī)收集處理信息，及時(shí)修正施工進(jìn)度計(jì)劃，杜絕信息的丟失，克服信息不對(duì)稱(chēng)，確保工程按時(shí)竣工。