張鋒學(xué)（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理系，廣東 廣州 510507）

1974年，“食品安全”概念由聯(lián)合國(guó)組織提出，并從三個(gè)方面詳細(xì)闡釋了其內(nèi)涵，隨后，英國(guó)、歐盟、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家先后出臺(tái)適合本國(guó)國(guó)情的食品安全法律法規(guī)［1］。在中國(guó)，近幾年來，食品安全問題已經(jīng)成為各大媒體反復(fù)報(bào)道的持續(xù)熱點(diǎn)話題。從表面上看，媒體的反復(fù)報(bào)道已經(jīng)讓該話題似乎不再有新聞價(jià)值，但是，由于相關(guān)法律規(guī)制體系的立法缺失，以及政府相關(guān)監(jiān)管部門工作人員的監(jiān)管不力，導(dǎo)致公眾對(duì)中國(guó)食品安全現(xiàn)狀和未來的擔(dān)憂日益加劇。目前，黨中央已經(jīng)將食品安全問題上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度加以重視，這就使如何有效保障中國(guó)食品安全的問題再次擺在各級(jí)政府監(jiān)管部門的面前。事實(shí)上，如何從根本上杜絕食品安全問題，已經(jīng)成為社會(huì)各界面臨的一個(gè)重大難題。

1 中國(guó)現(xiàn)行食品安全法律規(guī)制的現(xiàn)狀

目前，中國(guó)食品安全問題日趨嚴(yán)峻，各種危害食品安全案件高頻率出現(xiàn)，但是，中國(guó)現(xiàn)行食品安全法規(guī)規(guī)制的現(xiàn)狀卻難以令人滿意。

（1）中國(guó)食品安全法律體系太單薄，僅僅只有一部《食品安全法》，并沒有形成完整的法律體系，與其他國(guó)家相比，現(xiàn)有法律沒能充分反映新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求，而且中國(guó)對(duì)不同種類的食品以及針對(duì)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定的法律法規(guī)也還很欠缺［2］。目前，中國(guó)與食品安全監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)很多。其中法律共計(jì)21部、行政法規(guī)共計(jì)40部，行政規(guī)章共計(jì)150部。從數(shù)量上看，似乎已經(jīng)形成了完善的法律、法規(guī)體系。但事實(shí)上，如此龐雜混亂的法律、法規(guī)體系直接導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)定的實(shí)際可操作性較差。

在實(shí)踐中，由于各種位階的法律文件銜接不緊密，使得處罰的實(shí)際效果和對(duì)食品犯罪的震懾作用大打折扣的現(xiàn)象屢見不鮮。一些本應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的食品安全犯罪行為僅僅被處以行政處罰。這種以罰代刑的處罰方式不僅大大降低了犯罪的成本，還為相關(guān)監(jiān)管部門的腐敗提供了土壤。從立法技術(shù)的角度看，如此龐雜的法律、法規(guī)體系不僅不能有效防范食品安全犯罪，反而是造成監(jiān)管不力的罪魁禍?zhǔn)?。目前眾多危害食品安全的案例中，犯罪嫌疑人為生產(chǎn)和銷售企業(yè)居多。但是，盡管中國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律規(guī)制體系龐雜，但真正涉及企業(yè)社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任的部分并不多。企業(yè)社會(huì)責(zé)任的外部動(dòng)力機(jī)制主要包括政府、國(guó)際組織、非政府組織、公民運(yùn)動(dòng)等主題對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的推進(jìn)［3］。如果沒有足夠的法律震懾力，不僅不能有效預(yù)防生產(chǎn)和銷售的企業(yè)從事犯罪活動(dòng)，反而會(huì)變相刺激和鼓勵(lì)從事生產(chǎn)、銷售的企業(yè)基于利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)積極主動(dòng)地去從事危害食品安全的事情。

（2）中國(guó)現(xiàn)行刑法對(duì)食品安全犯罪的規(guī)制存在明顯缺陷。中國(guó)刑法143條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，144條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。中國(guó)現(xiàn)行《食品安全法》頒布實(shí)施后，將食品衛(wèi)生問題直接提升到了食品安全問題。《食品安全法》第98條關(guān)于違反食品安全的處罰規(guī)定，實(shí)際上是將處罰的具體規(guī)定推給了刑法，但是，中國(guó)現(xiàn)行刑法并沒有為之作出相應(yīng)的修改?？紤]到兩部法律對(duì)違法犯罪范圍的界定大不相同，基于后法優(yōu)于前法的基本法理，就導(dǎo)致《食品安全法》的規(guī)定直接因?yàn)槿狈π谭ǖ呐涮滓?guī)制而流于形式。事實(shí)上，對(duì)比中國(guó)現(xiàn)行《刑法》與《食品安全法》不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”中的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)“有毒、有害食品的認(rèn)定”、對(duì)“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的客觀方面的表現(xiàn)形式的具體要求”等方面，兩部法律的規(guī)定差異較大。兩部法律具體內(nèi)容未能有效銜接，將導(dǎo)致監(jiān)管部門在適用法律時(shí)產(chǎn)生困惑，從而引起不作為的現(xiàn)象大量發(fā)生。

（3）對(duì)食品安全犯罪的危害性認(rèn)識(shí)不足，缺乏具有實(shí)際可操作性的監(jiān)管失職人員問責(zé)制度。在中國(guó)傳統(tǒng)刑法中，不作為行為與持有行為也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。有學(xué)者［4］認(rèn)為，不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，但持有型行為則應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。筆者認(rèn)為，持有型行為也有擴(kuò)大化之趨勢(shì)，即只要某人對(duì)某種事態(tài)應(yīng)該控制、能夠控制卻沒有控制而令其發(fā)生的，就應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。認(rèn)識(shí)上的不足不應(yīng)成為免于刑事處罰的理由。危害食品安全的犯罪存在雙重客體，即國(guó)家的經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家安全；但是，中國(guó)現(xiàn)行刑法卻將該罪歸類到“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”中，這種歸類顯然低估了危害食品安全犯罪對(duì)國(guó)家安全的危害。盡管現(xiàn)代刑罰理念強(qiáng)調(diào)輕刑化，但由于該罪不僅危害經(jīng)濟(jì)秩序，還對(duì)公民人身健康與安全，乃至對(duì)國(guó)家安全都造成了巨大的威脅，因此將該罪從破壞經(jīng)濟(jì)層面提升到危害國(guó)家安全的戰(zhàn)略層面顯得尤為重要。

從立法技術(shù)的角度來看，中國(guó)現(xiàn)行《刑法》與《食品安全法》銜接的脫節(jié)也反映了立法者對(duì)食品安全犯罪的危害性存在明顯的認(rèn)識(shí)不足。立法層面上的認(rèn)識(shí)不足造成的直接不良后果就是政府相關(guān)監(jiān)管失職人員問責(zé)制度形同虛設(shè)。

目前，現(xiàn)行的對(duì)監(jiān)管失職人員的問責(zé)規(guī)定主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院第310號(hào)令頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。從這2個(gè)文件的內(nèi)容來看，立法者并不想真正追究政府機(jī)關(guān)相關(guān)失職人員的責(zé)任。食品安全由多個(gè)部門聯(lián)合監(jiān)管，一旦發(fā)生食品安全事件，容易出現(xiàn)各個(gè)部門之間相互推諉、逃避責(zé)任的局面；同時(shí)中國(guó)食品安全監(jiān)管過程中，一般只重視審批環(huán)節(jié)，忽略監(jiān)管環(huán)節(jié)。因此，《食品安全法》以及其他相關(guān)法律更應(yīng)該對(duì)政府的監(jiān)管責(zé)任加以重視，統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化部門職權(quán)，設(shè)置失職人員問責(zé)制，以追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任［5］。但是，現(xiàn)行問責(zé)制度的確無法對(duì)監(jiān)管人員的失職產(chǎn)生震懾，這也是造成中國(guó)危害食品安全犯罪日益增多的根本原因之一。

2 中國(guó)食品安全刑法規(guī)制路徑的探討

考慮到中國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)危害食品安全的違法犯罪行為預(yù)防和查處存在明顯不足。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)立法和執(zhí)法，強(qiáng)化刑法規(guī)制，以達(dá)到徹底遏制危害食品安全犯罪行為的目的。具體來說，可以從以下幾個(gè)方面著手：

（1）建立以刑法規(guī)制為主，行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)制為輔的法律規(guī)制體系。目前，中國(guó)食品安全問題的現(xiàn)狀已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的行政處罰所能解決。行政處罰在面對(duì)食品安全犯罪震懾力明顯不夠，這就使犯罪成本相對(duì)巨額犯罪利潤(rùn)來說變得微不足道。盡管相關(guān)政府監(jiān)管部門進(jìn)行了一些查處，但由于犯罪成本與犯罪利潤(rùn)的嚴(yán)重失衡導(dǎo)致危害食品安全的犯罪行為層出不窮。

為了有效預(yù)防和懲處危害食品安全的犯罪，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是設(shè)法大幅度提高危害食品安全犯罪的犯罪成本?？紤]到當(dāng)前危害食品安全的犯罪已經(jīng)泛濫成災(zāi)，有必要采取“亂世用重典”的防治理念。該理念應(yīng)堅(jiān)持以刑罰為主、行政處罰為輔，打罰結(jié)合逐步建立從食品種植到消費(fèi)的一體化防治體系。

刑法規(guī)制與行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)制的合成規(guī)制體系首先應(yīng)統(tǒng)一食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。在通常情況下，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)是由行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策來規(guī)定的?？紤]到全社會(huì)預(yù)防與處罰一盤棋的需要，沒有必要授權(quán)各個(gè)地方政府自行制定食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)參照國(guó)外其他食品安全監(jiān)管較好的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，制定既符合中國(guó)國(guó)情又具有中國(guó)特色的標(biāo)準(zhǔn)。制定該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒必要把自己定位為發(fā)展中國(guó)家并降低食品安全標(biāo)準(zhǔn)，為了保護(hù)落后的產(chǎn)業(yè)而有意降低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最終只會(huì)毀了這個(gè)產(chǎn)業(yè)。相反，要通過高標(biāo)準(zhǔn)來刺激技術(shù)落后的企業(yè)積極主動(dòng)地提升企業(yè)的技術(shù)水平，政府應(yīng)該參照國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家通用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)來確立中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，只有?yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)才能為社會(huì)提供安全系數(shù)較高的放心食品。全國(guó)統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)頒布后，還需按照該標(biāo)準(zhǔn)制定達(dá)到危害食品安全程度的危害標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)制定后將作為適用中國(guó)《刑法》追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的唯一依據(jù)。也就是說，該標(biāo)準(zhǔn)將成為犯罪嫌疑人罪與非罪的唯一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于中國(guó)《食品安全法》的相關(guān)條文直接與中國(guó)《刑法》的刑罰內(nèi)容掛鉤，便于及時(shí)查處危害食品安全的犯罪行為。以刑法規(guī)制為主，行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)制為輔的法律規(guī)制體系可以有效防止各種規(guī)范性文件的相互沖突，也可以防止出現(xiàn)各種規(guī)范性文件都不對(duì)相關(guān)違法犯罪行為進(jìn)行規(guī)范的犯罪真空。

（2）應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各種現(xiàn)行的危害食品安全犯罪的罪名。這是因?yàn)樯鐣?huì)和科技的發(fā)展日新月異，我們隨時(shí)會(huì)面對(duì)新的的食品和食品犯罪形式。如果采取一一列舉的方式來增設(shè)各種新出現(xiàn)的危害食品犯罪行為的罪名，違反了刑法經(jīng)濟(jì)的基本原則，其結(jié)果將導(dǎo)致刑法篇幅十分冗長(zhǎng)。考慮到法律的頒布和實(shí)施具有滯后性，即使不斷地增設(shè)罪名，也可能無法趕上社會(huì)發(fā)展的客觀需要。為此，筆者認(rèn)為用一個(gè)總的“危害食品安全罪”來取代所有食品領(lǐng)域的犯罪顯然更為高效。鑒于危害食品安全行為的巨大社會(huì)危害性，應(yīng)該擴(kuò)大該罪的處罰范圍并將該罪名放在“危害公共安全”一章中。諸如“非法生產(chǎn)、銷售食品行為”、“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品行為”、“違反食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)的行為”、“食品安全事故不上報(bào)行為”等，只要與食品安全有關(guān)且又屬于危害食品安全的行為，無論該行為是間接的還是直接的，都應(yīng)將其納入刑罰的范疇?！拔：κ称钒踩铩钡母采w范圍應(yīng)遍及生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售等所有環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)將每一個(gè)環(huán)節(jié)入罪的具體標(biāo)準(zhǔn)量化，以便實(shí)際問責(zé)時(shí)具有較強(qiáng)的可操作性。當(dāng)然，刑罰作為一種嚴(yán)酷的處罰手段，不到萬不得已不宜加重使用?？紤]到中國(guó)食品安全的現(xiàn)狀已經(jīng)達(dá)到觸目驚心、無法容忍的地步，適當(dāng)加重處罰反而體現(xiàn)了政府重視民生、保護(hù)民生的決心。為此，即將在2015年10月1日正式實(shí)施的新的食品安全法充分貫徹了重典治亂的立法思想。該法針對(duì)現(xiàn)行食品安全法中存在的 “監(jiān)管不力”、“雜亂管理”、“小攤小販仍處監(jiān)管真空”等急需解決的問題制定了號(hào)稱“史上最嚴(yán)厲”的懲罰措施，強(qiáng)化了民事法律責(zé)任的追究，這些措施的實(shí)施有望在一定程度上緩解中國(guó)的食品危機(jī)現(xiàn)狀。

另外，從中國(guó)的歷史來看，“亂世用重典”固然有立竿見影的效果，但也不能一味采取“無情打擊”的方式置人于死地。事實(shí)上，將行政處罰作為輔助方法來規(guī)制輕微危害食品安全的行為還是很有必要的。在重視行政處罰的輔助作用的同時(shí)，還必須防止以罰代刑的極端懲處方式。要達(dá)到這個(gè)目的，就必須做到行政法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性文件都有明確具體的適用行政處罰的危害食品安全的規(guī)范，避免采用含糊的、籠統(tǒng)的，缺乏實(shí)際可操作性的用語。法規(guī)、規(guī)章的制定在避免負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法者享有過大自由裁量權(quán)的同時(shí)，還要避免因具體法規(guī)、規(guī)章過多、過雜，給執(zhí)法者帶來適用上的困惑。事實(shí)上，新的即將實(shí)施的食品安全法已將行政拘留作為一種新的處罰措施納入處罰體系。

食品安全犯罪作為經(jīng)濟(jì)型犯罪的一種，除了運(yùn)用罰金刑、資格刑進(jìn)行懲治外，還應(yīng)該完善社會(huì)監(jiān)督體系，達(dá)到預(yù)防食品安全犯罪的目的［6］。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)懲監(jiān)管失職人員。在日常生活中，盡管每一個(gè)人都不愿意吃到有毒、有害食品，但是，當(dāng)面臨巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑時(shí)，生產(chǎn)者和銷售者僅憑良心去完成生產(chǎn)和銷售顯然很不現(xiàn)實(shí)。目前，社會(huì)公共道德日益淪喪，利己主義瘋狂流行，已經(jīng)觸及社會(huì)能夠容忍的底線。只有加強(qiáng)宣傳，通過對(duì)全社會(huì)進(jìn)行廣泛有效的宣傳，努力提高普通民眾，尤其是從事生產(chǎn)和銷售的民眾對(duì)從事有毒、有害食品生產(chǎn)和銷售的認(rèn)識(shí)，教育他們自覺抵制有毒、有害食品的生產(chǎn)和銷售，才能斷絕有毒、有害食品的源頭。

當(dāng)前，危害食品安全的行為之所以泛濫成災(zāi)，根本原因之一在于監(jiān)管不力。從目前中國(guó)食品安全監(jiān)督體系中相關(guān)環(huán)節(jié)和主體之間的協(xié)調(diào)溝通質(zhì)量和水平來看，與食品安全質(zhì)量監(jiān)管的要求還有差距［7］。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員的不作為行為不僅助長(zhǎng)了犯罪嫌疑人的氣焰，還間接為危害食品安全犯罪行為充當(dāng)了保護(hù)傘。為此，中國(guó)《刑法修正案（八）》中新增了追究食品安全監(jiān)督管理人員“食品監(jiān)管瀆職罪”的內(nèi)容，即“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑”?！搬咚轿璞追盖翱钭锏?，從重處罰?！?/p>

筆者認(rèn)為，前述條文中的導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果在實(shí)踐中仍然缺乏實(shí)際可操作性。從監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)來看，事故發(fā)生后，官員的注意力都放在如何掩蓋事實(shí)和如何減少負(fù)面影響上。大事化小、小事化無是官場(chǎng)常見的處理方式。雖然中國(guó)《刑法修正案（八）》將監(jiān)管人員失職納入刑罰的范疇，但追究相關(guān)責(zé)任人尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)的公職監(jiān)管人員的刑事責(zé)任，在實(shí)踐中依然罕見?？紤]到危害食品安全的行為每天依舊大量發(fā)生，有必要進(jìn)一步細(xì)化《刑法修正案（八）》的問責(zé)規(guī)定，使刑法不僅對(duì)實(shí)施危害食品安全的犯罪嫌疑人起到預(yù)防作用，同時(shí)還要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的公職監(jiān)管人員實(shí)施不作為行為時(shí)起到震懾作用。只有迫使相關(guān)監(jiān)管人員努力提高監(jiān)管水平，積極主動(dòng)地完成食品監(jiān)管的艱巨任務(wù)，才能使公眾真正消費(fèi)到放心的食品。

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2 李紅，張?zhí)?食品安全政策與標(biāo)準(zhǔn)［M］.北京：中國(guó)商業(yè)出版社，2008：11.

3 王丹.政府推進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任法律問題研究［M］.北京：法律出版社，2010：2.

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6 王牧.中國(guó)犯罪對(duì)策研究［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2004：237～243.

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