廖家勤，石 琳

(暨南大學 經(jīng)濟學院，廣東 廣州 510632)

軟預算約束下中國地方政府過度負債的形成機制分析

廖家勤，石 琳

(暨南大學 經(jīng)濟學院，廣東 廣州 510632)

中國地方政府存在過度負債的行為傾向，這與預算約束呈現(xiàn)了背離之勢。研究地方政府突破預算約束而過度負債的行為機制，可以從客觀和主觀兩方面入手：客觀上，由于分稅制、項目制、晉升激勵機制等體制的不完善，導致地方政府負債過度；主觀上，地方政府和金融機構“經(jīng)濟人”的本質誘發(fā)道德風險而使地方政府過度負債。抑制地方政府過度負債的行為，關鍵在于建立規(guī)范的地方融資舉債機制，避免金融道德風險。

地方政府債務；軟預算約束；道德風險

一、引言與文獻綜述

1994年《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！币虼?，從理論上來講，各級地方政府不可能有負債。但是，國家審計署的調查結果顯示，中國地方政府債務規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴張趨勢(見圖1)，從2007年的4萬億元增長到2013年的17.9萬億元；而《中國地方債務管理研究》課題組根據(jù)其他國際組織的測算結果表明，中國地方政府債務的規(guī)模遠超過上述數(shù)字，到2013年底已超過20萬億，居高不下的地方政府債務規(guī)模與《預算法》的規(guī)定相背離。2015年實施的新《預算法》的立法宗旨就是“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束”，為此，分析地方政府過度負債的形成機制至關重要，只有真正搞清了地方政府過度負債的形成機制，才能夠實現(xiàn)新《預算法》的立法宗旨。

軟預算約束是由科奈爾(Kornai，1979，1980，1986)在解釋社會主義計劃經(jīng)濟體制下政府對面臨虧損的國有企業(yè)不斷進行救助的現(xiàn)象時提出的經(jīng)濟學概念[1]。迪瓦特里龐和馬斯金(Dewatripont and Maskin，1995)通過建立多期動態(tài)投資模型，從信息不對稱的角度指出軟預算約束是一種沉沒成本的動態(tài)激勵問題，從而突破了軟預算約束與社會主義體制的聯(lián)系[2]。但是軟預算約束并沒有被用來解釋地方政府過度負債問題，直到20世紀90年代地方債務危機的爆發(fā)使得各國經(jīng)濟的發(fā)展受到嚴重威脅，經(jīng)濟學家們才重點關注存在過度負債的地方政府問題。

關于軟預算約束引起地方政府過度負債的問題，國外學者的主要研究有：鮑丁諾和馬斯諾(Bordingnon and Massirno，2001)指出由于時間不一致的存在，上級政府為了使整個政府效率最大化必然會對由于過度負債陷入危機的地方政府進行救助，從而使地方政府在事前借債時產(chǎn)生了良好的預期，從而突破預算約束而過度負債[3]。雅佳和加藤(Akai and Motohiro，2005)通過構建動態(tài)博弈模型分析指出地方事前激勵與中央事后救助相結合就會產(chǎn)生過度負債行為[4]。懷爾德森(Wildasin，2004)，鮑德威和特姆博(Boadway and Trembal，2005)等研究指出如果地方政府面臨軟預算約束，就會導致其過度支出、過度負債并忽視投資收益的沖動[5]。麗奈特(Lynette，2011)在研究中國政府預算后得出，雖然已經(jīng)建立了某種“市場維護型聯(lián)邦主義”，但是由于軟預算約束和財政紀律的缺乏，常會由于地方過度負債從而使中央政府陷于債務風險之中[6]。這些研究不論在理論分析上還是在實證探討上都較為新穎深刻，但與中國的國情不太相符。

國內學者結合中國的國情，主要從制度性因素研究了中國地方政府突破預算約束過度負債的問題。林毅夫等(2000)指出由于政策性負擔的存在，當?shù)胤秸疅o力償還債務時，中央政府無法區(qū)分是地方有意為之還是政策性負擔所致[7]。馬駿、劉亞平(2005)將地方政府債務分為主動負債和被動負債，從“逆向軟預算約束”理論的視角分析了地方債務不斷積累是由于制度環(huán)境、官員激勵和約束機制導致的[8]。陳健(2007)通過建立相應的理論模型，用“多而不倒”來解釋軟預算約束，即由于違反者眾多，中央政府在事后判斷出地方政府的過度負債行為是有意為之仍無法實施有效的處罰[9]。類承曜(2011)指出地方政府在借債時代理成本很高且具有一定的外部性，同時中國的債務市場、選民約束和中央政府的行為控制機制不完善而不能有效約束地方政府負債行為[10]。莫蘭瓊和陶凌云(2012)將軟預算約束導致的地方政府債務過度歸因于中央對地方的軟約束，金融體系對地方的軟約束以及地方人大對政府監(jiān)督的軟約束[11]。

有別于傳統(tǒng)意義上軟預算約束，本文結合新預算法和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定(國發(fā)[2014]45號)》涉及的有關預算約束的概念，將軟預算約束界定為：地方政府在財政收支的實際執(zhí)行過程中，并未按照各級人大批準的預算去執(zhí)行，地方政府不遵守各級人大批準的預算約束不會被追究責任。例如就廣東省近五年來社會保障與就業(yè)支出的執(zhí)行情況來看(見圖2)，財政支出并未按照約定的預算執(zhí)行，每年的執(zhí)行情況的差異度在5%～10%。廣東省政府并未按照人大批準的預算數(shù)執(zhí)行，也沒有被追究責任，導致預算約束的軟化。

二、軟預算約束下地方政府過度負債的客觀形成機制分析

(一)分稅制

中國自1994年實行分稅制改革以來，財權的層層上解使得地方政府的財政收入比重逐漸降低，事權的層層下放導致地方政府的支出比重不斷增加(見圖3、圖4)。地方政府的財政收入比重在不足50%的情況下，卻承擔了80%左右的財政支出。這些財政支出除了地方政府自身建設的需要外，還要承擔來源于上級政府的政策性目標。雖然中央政府在提出政策性目標時通過轉移支付的方式向地方政府提供了一定的資金，但是轉移支付制度不完善，地方政府仍然存在大量的資金缺口。在預算資金不足的情況下，地方政府為了彌補資金缺口，不得不尋求更多的預算外資金，并通過“創(chuàng)造超支的辦法，比如挪用?？?，向政府基金借款”、增加各種隱性債務等方式不斷增加債務的規(guī)模[12]，這些“超支”并沒有獲得人大的審批，游離于預算管理之外，使得預算約束軟化。

(二)項目制

項目制，是指分稅制改革之后中國的收入越來越傾向于集權，但是資金在向下分配的過程中卻出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運行的情況[13]。專項轉移支付制度使得各種財政資金開始以“專項”和“項目”的方式向下分配，且這種財政支出手段越來越普遍[14]。由于地方政府之間的競爭日趨激烈，地方政府官員在晉升機制的刺激下，在項目制的權威誘導下，每天都在“想項目，盼項目”，因為項目資金作為上級政府的下放資源，得到總比沒有好。為此，在口徑較為寬松的預算下，地方政府可以通過先做小額預算順利通過審批立項后，再以資金不足不能完工等理由申請追加資金，雖然通過編制預算調整方案經(jīng)人大審批后可以獲得追加撥款，但是這部分信息并沒有及時公開。是私自追加還是人大同意撥款？我們不得而知。同時，1994年的預算法還規(guī)定對于專項轉移支付地方政府還應建立相應的配套資金，這種“釣魚工程”的存在使得地方政府想方設法獲取轉移支付后還必須為此增加更多的資金。在這些“項目”的壓力之下，地方政府財力不足時只能通過增加負債的方式來籌集項目所需配套資金，從而使得地方政府過度負債。

(三)晉升激勵機制

面對地方政府財政吃緊的局面，地方政府的官員們卻在高度集中的政治管理體制下“艱難”存活。他們在選擇各項支出行為時必然考慮到該項經(jīng)濟行為會給自己帶來多少的政績。在晉升激勵機制的誘導下地方政府有著很強的競爭行為，這些行為使得地方政府支出結構嚴重扭曲，各種 “寅吃卯糧”的行為使得地方政府債務規(guī)模擴大。

從微觀層面考慮，地方政府作為公共物品提供的代理人，其經(jīng)濟人的特性仍然是不可忽視的。中國政府官員在其3至5年較短的任期時間內，很難做出較大且長期的政績。在以GDP為考核依據(jù)的“晉升錦標賽”下，中央政府考核地方政府官員的標準主要看一些經(jīng)濟增長指標，如國民生產(chǎn)總值增長率、招商引資的力度、城市發(fā)展水平等，正如周雪光(2005)指出的那樣，這些指標誘使地方政府官員關注任期內的“政績工程”[15]。并且由于中央政府和地方政府“委托—代理”關系的存在，上下級政府之間存在嚴重的信息不對稱。地方基層政府官員為了傳達自己的政績信號往往傾向于資源消耗型政績工程的建設，比如成本高、產(chǎn)出不穩(wěn)定、回收期較長的項目。同時，由于中國政府官員的晉升是一種“典型的逐級淘汰的錦標賽結構”，這種政治競爭加上中央對每一級別的行政干部任職最高年齡的限制[16]，使得地方政府官員之間存在類似于“囚徒困境”的博弈。

從宏觀層面考慮，各地方政府為了追求晉升而大量開展地區(qū)競爭，示范效應使得同級其他官員亦傾向于投資資源密集型工程以突顯短期政績，否則，就會在競爭中處于不利地位以至于被淘汰。為了籌集短期內資源密集型工程所需資金，在當前地方財政吃緊的狀況下，地方政府官員突破預算約束不斷增加負債的規(guī)模就成了不二之選[17]。

(四)中央政府的“兜底”

地方政府官員為何能夠有恃無恐地不斷增加債務規(guī)模呢？最主要的原因就是中央政府對于下級政府債務的“兜底”。中國政府的體制不同于西方聯(lián)邦制的國家，地方政府并沒有建立相應的破產(chǎn)機制。中央與地方之間除了存在“委托代理”關系，更重要的是有一種“父子關系”，出于“父愛主義”的考慮，一旦地方出事中央政府絕不會見死不救。這種父愛主義使得地方政府對中央政府的救助產(chǎn)生了良好的預期。同時還會對其他地區(qū)形成消極的示范效應，作為競爭對手的同級政府官員，為了能在晉升錦標賽中取得勝利，不得不增加更多的負債進行投資以擴大自己的政績，這種惡性競爭循序使得地方政府債臺高筑，這種“大而不倒”的軟預算約束，導致地方政府過度負債。

三、軟預算約束下地方政府過度負債的主觀形成機制分析

(一)地方政府道德風險

1.追求隱性收入

在中央政府與地方政府這一委托代理關系中，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府表現(xiàn)出很強的道德風險傾向。地方政府在完成上級政府各項考核指標時，還會通過擴大預算支出的途徑最大化自己的各項隱性收入，比如建設奢華的辦公室和購置豪華的辦公設施等。擴大了的預算支出滿足了地方政府官員的權利欲望的同時使得地方官員擁有更大的資金量從而帶來更多的尋租機會，以謀求更多的隱性收入。在這種背景下地方政府為突出政績而搞的“政績工程”，不顧效益而搞的“形象工程”和因為盲目決策而出現(xiàn)的“廢墟工程”就成為一種符合理性的選擇[18]，而這些工程所需的大部分資金都是地方政府脫離了預算約束通過大規(guī)模舉債籌集的。

2.債務的“代際傳遞”

由于中國政府官員存在一定的任期限制，考核激勵機制的不完善使得基層政府官員通過大量的舉債投資于規(guī)模大、回收期長的項目來創(chuàng)造短期政績。隨著任期的結束，債務大都還沒有到期，至此債務的償還義務逐漸傳遞給下屆官員，筆者將這種現(xiàn)象稱為債務的“代際傳遞”。但是，當下的中國普遍存在這樣一種現(xiàn)狀，舊一屆的政府官員離任之后，新上任的領導卻堅持不為前任留下的賬“埋單”。例如，2008年，廣東茂名政府機構改名換姓后，新單位不接舊債務，“賴”工程款長達13年；2010年7月，媒體曝出新疆博爾塔拉蒙古自治州博樂市城建局新上任的領導不認舊賬，致使新疆一企業(yè)身陷困局；同年8月，河南登封曝出新官上任不認舊賬，12位農民5年討不回工程欠款……這種“新官不理舊賬”的例子屢見不鮮，導致地方政府應該償還的債務并沒有隨著到期而償還。同時，新一任的官員仍然是“經(jīng)濟人”，為了追求晉升機會，會“鋪新攤子”搞新建設，并不為這些入不敷出的債務承擔相應的責任，使得債務的規(guī)模累積和擴張[19]。

3.地方政府隱性擔保

政府作為權力機構，為了實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展、維持社會穩(wěn)定等職能往往會干預各類金融機構的信貸行為，但政府卻不必承擔此類活動的經(jīng)濟責任，而只是承擔一定的行政責任。政府為了促進當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展以謀求自身效用最大化，經(jīng)常會以政府信用為擔保幫助企業(yè)借債，如果企業(yè)無力償還債務就會由政府來承擔，這些“隱性擔保債務”的存在增加了地方政府幫助企業(yè)脫逃債務的道德風險。尤其是在1997年以后，一些地方政府幫助企業(yè)以假破產(chǎn)、債轉股等手段逃廢債務，信譽較好的企業(yè)借此降低債務負擔，信譽較差的企業(yè)惡意脫逃銀行貸款。因此，地方政府充當著為企業(yè)催促銀行貸款、躲避債務償還的中介角色，并從中獲得了正的外部性收益[20]。這些正的外部效益進一步擴大了政府的道德風險，使得政府更加傾向于幫助企業(yè)擔保借債。但是，如果地方政府無法幫助企業(yè)逃脫債務負擔，這部分隱性擔保債務就變成了政府的債務，從而擴大了政府應履約的債務規(guī)模。

(二)金融道德風險

1.金融機構道德風險

金融機構作為一種特殊的資金融通和信用提供企業(yè)，仍然具有追求利潤最大化的本質。發(fā)放貸款作為獲取收益最主要的方式之一，加之現(xiàn)有的金融機構實行的基本工資與效益工資及獎金相結合的薪酬管理制度，使得金融機構及其信貸人員在發(fā)放貸款時極易發(fā)生道德風險。

一方面，金融機構在放貸時會考慮債務人的風險水平，而政府融資平臺作為一項政府行為，被銀行認為是無風險的。因此銀行等金融機構通過競相降低信貸標準爭奪政府融資項目。從單個公司、單個項目蔓延到幾乎所有政府背景項目。大型銀行以省級機構為平臺紛紛實施或著手與地方政府建立合作關系，簽訂整體授信協(xié)議。地方性中小金融機構也偏離市場定位和經(jīng)營主業(yè)，加入到政府性融資項目的競爭。另一方面，在審批政府貸款或者政府擔保貸款時，金融機構為了追求企業(yè)高效益和灰色收入，通過降低審貸的力度、減少貸款的監(jiān)控等行為對政府貸款“放水”，甚至通過游說政府官員的行為擴大放款的金額，而政府官員也能從增加的貸款中撈取更多的隱性收入，甚至滋生腐敗[21]。但事實上，由于地方債務鏈條的透明度低，法律法規(guī)不健全，銀行在發(fā)放貸款時難以了解地方的財政收支狀況，無法監(jiān)控信貸資金的流向，更難以對還款來源、風險大小進行有效的預測。同時，部分政府性負債以財政收入作為償還保證，由于多頭授信和重復擔保，政府信用這一“膨化劑”放大了政府融資項目信貸“泡沫”，使得地方政府過度負債。那些有財政收入作為擔保的貸款，由于財政預算收支須經(jīng)地方人大審議批準，動用財政收入償債必須經(jīng)過嚴格的法定程序，實際發(fā)生貸款違約時，合同承諾的財政收入償債條款實際難以履行。

2.最后貸款人的救助

在中國，國家充當著最后貸款人的角色，為解決銀行的不良資產(chǎn)和流動性不足問題，政府會對其實施救助甚至過度保護，從而誘發(fā)一系列道德風險。例如，1999年中國政府為了剝離國有銀行經(jīng)營活動中產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，先后成立了華榮、長城、信達、東方四家資產(chǎn)管理公司；2004年動用了450億美元的外匯儲備來為中國銀行、中國建設銀行兩家國有銀行股份制改革提供必要的資金支持；2005為中國工商銀行補充資本金又動用了150億美元的外匯儲備……這些過度保護的行為雖然短期內推動了銀行業(yè)的發(fā)展，但是面對這些保護，信貸機構的機會主義傾向愈加明顯，“經(jīng)營失敗后總會由政府來進行救助”的觀念根深蒂固，從而放松了對信貸資金的安全審查力度。有國家或者說中央政府作為最后貸款人，地方政府在接受銀行等金融機構的融資時更加不會衡量自身的償債能力水平，從而肆無忌憚地增加負債。

四、簡要結論

綜上所述，軟預算約束下地方政府過度負債的成因，客觀上講，由于分稅制引起的財權上解事權下放使得地方政府財力吃緊，政府在項目制和晉升機制的激勵下通過大量舉借債務促進地方經(jīng)濟增長[22]。主觀上講，政府官員追求隱性收入，提供各種擔保，債務的代際傳遞誘發(fā)的道德風險，以及金融機構為了追求效益而游說政府官員，放松審查力度等金融道德風險使得地方政府債務不斷增加。雖然新預算法賦予地方政府依法適度舉債的權限，但是要增強預算對地方債務的約束力，防止債務規(guī)模的進一步擴大，除了大多數(shù)學者提到的合理劃分政府間財權事權、改革官員晉升機制等制度創(chuàng)新之外，更重要的是要遏制主觀機制產(chǎn)生的過度負債。一方面通過逐步建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制并嚴格限定政府舉債程序和資金用途[23]等方式防止在融資過程中地方政府的道德風險。同時，加強對地方債的考核問責機制建設，并將其納入到官員考核指標之中。另一方面，面對地方政府過度投資的沖動，銀行等金融機構應該保持足夠的冷靜，將原來只注重短期利益而不考慮長期效益的經(jīng)營行為摒棄，同時加強金融職業(yè)道德培訓，改善從業(yè)人員的績效考核機制。要將風險管理放在首要位置，及時建立地方政府的早期預警機制，將地方政府公司化運作的企業(yè)貸款量控制在合理的范圍之內。

[1]KORNAI J.The soft budget constraint[J].Kyklos，1986,39(1):3-30.

[2]DEWATRIPONT M，MASKIN E.Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies[J].The Review of Economic Studies,1995,62(4)：541-556.

[3]BORDIGON M,MASSIRNO P,TABELLINI G.optimal regional redistribution under asymmetric information[J].American Economic Reiew,2001,91(3)：709-723.

[4]AKAI N,SATO M.Decentralized leadership meets soft budget[Z].CIRJE Discussion Papers,2005.

[5]BOADWAY R,TREMBLAY J-F.A Theoty of Vertical Fiscal Imbalance[M].Queen’s University Press,2005.

[6]Lynrtte H Ong,Fiscal Federalism and Soft Budget Constraints:The Case of China[J].International Political Science Review,2011,33(4)：455-474.

[7]林毅夫，譚富國.自生能力、政策負擔、責任歸屬和預算軟約束[J].經(jīng)濟社會體制比較，2000(7)：54-58.

[8]馬駿，劉亞平.中國地方政府財政風險研究：“逆向軟預算約束”理論的視角[J].學術研究，2005(11)：77-84.

[9]陳健.財政聯(lián)邦制、非正式財政與地方債務[J].財經(jīng)研究，2007(3)：90-99.

[10]類承曜.我國地方政府債務增長的原因：制度性解釋框架[J].經(jīng)濟研究參考，2011(38):23-32.

[11]莫蘭瓊，陶凌云.我國地方債務問題分析[J].上海經(jīng)濟研究，2012(8)：100-116.

[12]時紅秀.中國地方政府債務的形成機制和化解對策[J].山東財政學院學報(雙月刊)，2005(1):3-11.

[13]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例社會學分析[J].中國社會科學，2011(7):126-148.

[14]周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2011(1):1-37.

[15]周雪光.“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學，2005(2)：132-143.

[16]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007(7)：36-50.

[17]王敘果，張廣婷，沈紅波.財政分權、晉升激勵與預算軟約束：地方政府過度負債的一個分析框架[J].財政研究，2012(3):10-15.

[18]高健.論我國轉型期城建領域的政府利益和道德風險[J].當代財經(jīng)，2006(4)：33-37.

[19]朱圣明.地方政府性債務：“主動舉債”抑或“被動舉債”？——以浙江W市為例[J].天津行政學院學報，2012(1):85-94.

[20]劉錫良，曾欣.中國金融體系的脆弱性與道德風險[J].財貿研究，2003(1):25-96.

[21]周小川.保持金融穩(wěn)定，防范道德風險[J].金融研究，2004(4)：1-7.

[22]繆小林，伏潤民.地方政府債務對縣域經(jīng)濟增長的影響及其區(qū)域分化[J].經(jīng)濟與管理研究，2014(4)：35-40.

[23]國務院.關于深化預算管理制度改革的決定[Z].國發(fā)[2014]45號，2014-9-26.

(責任編輯：姚望春)

Research of Soft Budget Constraint Leading to Local Government’s Over-debts in China

LIAO Jiaqin，SHI Lin

(Economic School of Jinan University,Guangzhou 510632,China)

It is a general tendency that local governments’ debts in China are excessive,which is a violation to the budget constraint.To research the mechanism of the excessive debts,the authors starts from two aspects——objective and subjective.Objectively,as the systems of tax allocation,project system and promotion incentives are imperfect,local governments need to live on loans.And subjectively,because local governments and financial institutions have the nature of “economic person” inducing moral hazards,which lead governments into debts.The key to restrain the excessive debts of local governments is to establish a standardized debt financing mechanism and to avoid financial moral hazards.

debts of local governments;soft budget constraint;moral hazards

2015-03-02

教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“和諧社會視角下深化地方預算編制制度改革研究”(11YJA810007)

廖家勤(1967—)，男，暨南大學經(jīng)濟學院教授，博士后；石琳(1990—)，女，暨南大學經(jīng)濟學院碩士研究生。

F812.7

A

1008-2700(2015)04-0076-07