高 杰

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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破解征地拆遷難題的策略探究

高 杰

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

摘 要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，征地拆遷的規(guī)模急劇擴(kuò)張.由于拆遷工作的復(fù)雜性，征遷過(guò)程中的各種矛盾日益凸顯，甚至演變成流血事件.如何破解征地拆遷難題逐漸成了研究熱點(diǎn).科學(xué)界定公共利益、合理定位政府角色、完善補(bǔ)償安置機(jī)制、保障公民全程參與、健全司法救濟(jì)制度等措施，是破解征地拆遷難題的有效途徑.

關(guān)鍵詞：征地拆遷；破解；策略

我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，因此目前我國(guó)的土地可分為兩種，即農(nóng)村的集體土地與城市中的國(guó)有土地.由于土地性質(zhì)的差異，在我國(guó)拆遷主要分為兩種，一是農(nóng)村的征地拆遷，二是城市的房屋拆遷.由于農(nóng)村土地是集體性質(zhì)的，所以農(nóng)村的拆遷行為主要包含兩個(gè)過(guò)程，將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有土地，才能對(duì)農(nóng)村居民的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除，而在城市不存在土地征收的問(wèn)題.鑒于實(shí)踐中二者出現(xiàn)的問(wèn)題基本相同，為了便于探討，一般將農(nóng)村征地拆遷和城市房屋拆遷一并歸結(jié)為征地拆遷范疇.

1 我國(guó)征地拆遷的現(xiàn)狀

1.1 征地拆遷的法律規(guī)制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，房屋不能單獨(dú)地體現(xiàn)出其價(jià)值，拆遷行為主要是由土地被征用所導(dǎo)致的.對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定完全隸屬于土地征用的規(guī)定中.國(guó)務(wù)院于1953年頒布、1958年修訂的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》是我國(guó)第一個(gè)涉及到房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī).改革開(kāi)放后，為了解決日益增多的拆遷矛盾和問(wèn)題，加快城市化建設(shè)，1991年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并于6月正式施行，2001年國(guó)務(wù)院對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著我國(guó)城市房屋拆遷行為開(kāi)始有了法律規(guī)制，改變了此前無(wú)法可依的局面.2007年10月1日《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》正式實(shí)施.《物權(quán)法》首次對(duì)公共利益拆遷和商業(yè)拆遷進(jìn)行了明確區(qū)分，對(duì)這兩種性質(zhì)完全不同的拆遷行為給予了不同的法律規(guī)制，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2011年1月19日正式施行，這標(biāo)志著我國(guó)城市征地拆遷工作正式步入了法制軌道上來(lái)[1].我國(guó)城市房屋拆遷法制經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程.然而，需要指出的是，無(wú)論是此前廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，還是先行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都只是將國(guó)有土地上的城市房屋拆遷行為作為調(diào)整對(duì)象，而目前矛盾爭(zhēng)議最大的集體土地上的農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題卻并未納入到規(guī)制范圍之內(nèi)，造成農(nóng)村房屋拆遷缺少具體可操作性的法律規(guī)制，集體土地上的房屋拆遷矛盾遲遲得不到解決.所以，如何解決農(nóng)村征地拆遷問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為政策制定者的一項(xiàng)重要任務(wù).

1.2 征地拆遷的補(bǔ)償方式

目前我國(guó)征地拆遷補(bǔ)償主要采取的是被拆遷人自主選擇的模式，即被拆遷人可以自主地選擇貨幣補(bǔ)償或者是產(chǎn)權(quán)置換.貨幣補(bǔ)償是指拆遷人將被拆房屋的價(jià)值以貨幣結(jié)算的方式補(bǔ)償給被拆遷人的補(bǔ)償方式.其最大的缺陷在于對(duì)于房屋面積較小的被拆遷人來(lái)說(shuō)其獲得的補(bǔ)償款往往無(wú)法從市場(chǎng)上買(mǎi)到滿足居住條件的房屋.產(chǎn)權(quán)置換是指將被拆遷人的房屋產(chǎn)權(quán)與拆遷人提供的、采用新建或者購(gòu)買(mǎi)的方式取得的完全產(chǎn)權(quán)的房屋進(jìn)行調(diào)換，在此基礎(chǔ)上根據(jù)房屋價(jià)值評(píng)估結(jié)果，相互結(jié)清差價(jià)的補(bǔ)償方式，也就是俗稱的回遷.但是實(shí)踐中回遷房屋的質(zhì)量往往難以保證，由此引起了拆遷人的不滿，引發(fā)了一些矛盾.當(dāng)然，還有其他一些補(bǔ)償方式，例如定銷(xiāo)商品房、供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房等[2].

1.3 征地拆遷中的公民參與

現(xiàn)階段公民已經(jīng)參與到征地拆遷過(guò)程中，開(kāi)始對(duì)政府的拆遷工作產(chǎn)生影響.但在實(shí)踐中間接利益主體參與不足，限制了公民參與的有效性.各級(jí)地方政府往往看重的是能夠完成拆遷，而并不關(guān)心達(dá)成決策的程序是否合法，結(jié)果造成公民參與流于形式.盡管我國(guó)針對(duì)城市房屋拆遷中的公民參與權(quán)在行政法規(guī)中已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定，新出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確地規(guī)定了房屋拆遷的聽(tīng)證制度，各地方政府也結(jié)合本地實(shí)際制定了本地區(qū)的房屋征收與補(bǔ)償政策法規(guī)，但仍然缺少相應(yīng)的具體制度和程序規(guī)定對(duì)其進(jìn)一步加以完善，所以在現(xiàn)實(shí)中存在執(zhí)行受阻的問(wèn)題[3].法律上雖然規(guī)定必須履行法定程序，但并不代表在具體執(zhí)行中可以順利貫徹，在現(xiàn)實(shí)中往往公民參與的各項(xiàng)權(quán)利得不到有效保障.

2 征地拆遷中存在的問(wèn)題

2.1 公共利益界定不清

當(dāng)國(guó)家動(dòng)用公權(quán)力實(shí)施帶有強(qiáng)制性的征地拆遷活動(dòng)時(shí)，其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是基于公共利益的需要.我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第十三條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行拆遷或者征用并給予補(bǔ)償.”《城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以拆遷國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益；拆遷個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被拆遷人的居住條件.具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定.《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以拆遷集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn).”[4]這些法律文件都強(qiáng)調(diào)滿足“公共利益”應(yīng)當(dāng)是征地拆遷的前提條件.然而，縱觀現(xiàn)行的各類法律文件都沒(méi)有對(duì)政府行使土地征用權(quán)所依據(jù)的“公共利益”的具體范圍予以清晰的界定，造成公共利益往往同商業(yè)利益相互混淆，許多商業(yè)拆遷項(xiàng)目搭乘“公共利益”的便車(chē)，違背了公共利益的原有精神.

2.2 地方政府角色不當(dāng)

在征地拆遷活動(dòng)當(dāng)中，政府角色定位不當(dāng)幾乎是地方政府普遍存在的問(wèn)題.地方政府職能定位不合理，錯(cuò)位、越位、缺位，非但沒(méi)能有效彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，反而加劇了社會(huì)矛盾.一些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益濫用拆遷行政許可權(quán)，在拆遷評(píng)估過(guò)程中對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)施加影響，造成了補(bǔ)償價(jià)格偏低、群眾不滿意等問(wèn)題.在征地拆遷過(guò)程中，政府既是政策法規(guī)的制定者、執(zhí)行者，又是拆遷過(guò)程的監(jiān)督者，還是拆遷矛盾的調(diào)節(jié)者，各種角色交叉匯集于一身，使得政府獲得了“絕對(duì)權(quán)力”，若拆遷涉及政府自身利益，則很難保證政府能夠合理地決策和公正地裁決[5].由此造成拆遷裁決程序不公正、不公開(kāi)，裁決機(jī)構(gòu)的調(diào)解和司法職能得不到充分發(fā)揮.

2.3 補(bǔ)償安置不合理

現(xiàn)階段我國(guó)征地拆遷糾紛的焦點(diǎn)集中在補(bǔ)償方面，主要存在兩方面的問(wèn)題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性比較大.當(dāng)前我國(guó)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定太過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，不利于被拆遷人權(quán)益的保護(hù).同時(shí)，安置工作也遠(yuǎn)未到位.現(xiàn)實(shí)中，政府與開(kāi)發(fā)商往往是先拆遷后安置，使得被拆遷人陷入被動(dòng)地位.二是房屋價(jià)值評(píng)估沒(méi)有充分考慮房屋及土地增值和其他潛在的價(jià)值.房屋的作用不僅僅是提供居住之處，同時(shí)能給工作生活提供便利，能夠創(chuàng)造收益，這是房屋的潛在價(jià)值.而這些價(jià)值在征地拆遷中沒(méi)有得到充分的考慮，對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)往往造成了無(wú)形的損失.在目前開(kāi)發(fā)商與被拆遷人地位不平等的條件下，被拆遷人的土地區(qū)位價(jià)值并沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償.

2.4 公民參與機(jī)制不健全

在我國(guó)征地拆遷中，由于公民正式參與渠道不暢通或者不能取得理想的效果，公民往往會(huì)選擇較為激進(jìn)的非制度化的方式來(lái)表達(dá)自身利益，以求得有關(guān)部門(mén)的重視.征地拆遷中的公民參與往往只存在部分環(huán)節(jié)當(dāng)中，其發(fā)揮作用的范圍很有限.補(bǔ)償安置方案的制定應(yīng)該是征地拆遷過(guò)程中的核心環(huán)節(jié)，而實(shí)踐中這一環(huán)節(jié)的參與卻嚴(yán)重缺失.政府往往是在補(bǔ)償方案確定公布之后，才向公眾征詢意見(jiàn)，這使得公眾參與的影響和作用都大打折扣.由于缺少拆遷人和被拆遷人的平等對(duì)話平臺(tái)，公眾從一開(kāi)始就處于被動(dòng)地位，話語(yǔ)權(quán)被剝奪，以至于拆遷的時(shí)間、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法等都由拆遷人單方面決定，公眾只能被動(dòng)接受.

2.5 救濟(jì)制度不完善

救濟(jì)制度是保障社會(huì)公平正義的最后一道防線.在征地拆遷中這一環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容包括對(duì)強(qiáng)制拆遷造成嚴(yán)重后果的責(zé)任追究，受理公眾申訴和聽(tīng)證協(xié)商等.雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置了行政裁決和司法救濟(jì)渠道，但實(shí)際缺乏良好的司法環(huán)境保證救濟(jì)制度的順利運(yùn)行.有些案例中公眾贏得了訴訟，也會(huì)存在裁而不行、行而未果的情況.公眾對(duì)司法途徑缺乏信任，造成被拆遷人利益受到損害時(shí)選擇較為激進(jìn)的方式來(lái)表達(dá)自身訴求.

3 破解征地拆遷難題的思路

3.1 科學(xué)界定公共利益

依照我國(guó)法律的規(guī)定，公共利益的界定是判斷政府能夠動(dòng)用強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的先決條件.征地拆遷中的公共利益必須是重大的、經(jīng)過(guò)慎重選擇的并且以達(dá)到某種公共目的為目標(biāo)，必須明確公益拆遷不得用于商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的原則.公益拆遷必須遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦?，保障公眾的充分參與，接受司法的監(jiān)督和審查.首先，地方政府在拆遷項(xiàng)目性質(zhì)的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)引入聽(tīng)證程序.在認(rèn)定公益拆遷項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)該充分征求和聽(tīng)取被拆遷人和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并在拆遷決策中給予考量和反映.其次，由于公共利益的內(nèi)涵具有復(fù)雜性，通過(guò)司法程序來(lái)界定公共利益成為必要[6].在征地拆遷中，政府的行政裁決往往帶有較為明顯的傾向性，成為拆遷人的“代言人”，同時(shí)在拆遷中也存在因被拆遷人漫天要價(jià)而導(dǎo)致拆遷成本增加，其他公眾利益受到影響等情形.因此，需要在制度上賦予法院對(duì)征地拆遷項(xiàng)目的公共性進(jìn)行個(gè)案審查的權(quán)力.

3.2 合理定位政府角色

建設(shè)“有限政府”的目標(biāo)要求各級(jí)政府在征地拆遷工作中要“有所不為”，即要求各級(jí)政府征收部門(mén)要進(jìn)一步理順與具體征收實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，指導(dǎo)有關(guān)單位規(guī)范地開(kāi)展工作.也就是說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)是征遷工作中的指導(dǎo)者，而不是實(shí)施者，不應(yīng)當(dāng)直接介入征地拆遷的具體工作.對(duì)于商業(yè)性的拆遷活動(dòng)，政府可以不介入，由開(kāi)發(fā)商與被拆遷人自主協(xié)商，完全按照市場(chǎng)化模式來(lái)運(yùn)作.只有當(dāng)二者出現(xiàn)難以化解的糾紛時(shí)，政府才應(yīng)當(dāng)站出來(lái)，充當(dāng)“裁判者”的角色.各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“公民本位”的理念，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，在不損害公共利益的前提下，做到對(duì)合法私權(quán)的有效保護(hù)，做到國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的整合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧.

3.3 完善補(bǔ)償安置機(jī)制

在補(bǔ)償原則上，政府應(yīng)當(dāng)確立對(duì)被拆遷人損失的完全補(bǔ)償原則.應(yīng)當(dāng)依據(jù)被拆遷人遭受的全部損失并充分考慮對(duì)其生存發(fā)展的長(zhǎng)期影響來(lái)確定補(bǔ)償金額.在補(bǔ)償?shù)姆秶?，?yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)和各項(xiàng)房屋預(yù)期收益進(jìn)行補(bǔ)償.同時(shí)，對(duì)于違法建筑也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償.對(duì)于那些雖然沒(méi)有進(jìn)行房屋登記但是被拆遷人已經(jīng)實(shí)際居住很多年，政府保持默許態(tài)度的違法建筑應(yīng)當(dāng)視為合法建筑予以補(bǔ)償.而臨時(shí)搭建的房屋則應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)合理的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)適度補(bǔ)償被拆人的建筑材料費(fèi)和人工成本[7-8].在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)按照土地和房屋的實(shí)際用途的不同，實(shí)行分類補(bǔ)償；按照土地和房屋與市中心的距離及其便利程度，實(shí)行級(jí)差補(bǔ)償.在房屋評(píng)估中要堅(jiān)持市場(chǎng)比較法優(yōu)先原則，采用市場(chǎng)化的房地產(chǎn)評(píng)估方法.要改革現(xiàn)行的房屋評(píng)估體制，房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由被拆遷人委托，保持評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，使評(píng)估機(jī)構(gòu)與拆遷管理部門(mén)相分離，切斷評(píng)估機(jī)構(gòu)與拆遷人的利益聯(lián)系[8-9].在補(bǔ)償方式上，要積極探索多樣化的補(bǔ)償安置辦法.應(yīng)當(dāng)確立以貨幣補(bǔ)償為主，輔之以實(shí)物補(bǔ)償、提供就業(yè)崗位、納入社保范圍、解決子女入學(xué)困難、創(chuàng)業(yè)財(cái)政與稅收優(yōu)惠等措施，確保被拆遷人的生產(chǎn)生活不因拆遷受太大影響[10].

3.4 保障公民全程參與

首先要改善公民參與的外部環(huán)境，在中央和地方法規(guī)的制定上要進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于落實(shí)公民參與權(quán)的相關(guān)規(guī)定.在利益導(dǎo)向上，政府要適當(dāng)向被拆遷人傾斜，以均衡各方的話語(yǔ)權(quán)，使各主體的地位相對(duì)平等.引入聽(tīng)證程序是保障公民參與的有效途徑.首先，要擴(kuò)大行政聽(tīng)證在征地拆遷中的適用范圍.一方面要建立征地拆遷決定的聽(tīng)證制度，另一方面要建立征地拆遷許可的聽(tīng)證制度.其次，確立案卷排他性原則實(shí)施聽(tīng)證.具體做法是拆遷人在申請(qǐng)房屋拆遷許可證時(shí)，必須向公眾公開(kāi)其應(yīng)當(dāng)向拆遷管理部門(mén)提交的有關(guān)材料，如果被拆遷人對(duì)上述材料有異議，則可以委托律師提請(qǐng)法院就爭(zhēng)議召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，法院以中立者的身份作出裁決.

3.5 健全司法救濟(jì)制度

司法救濟(jì)是公民維護(hù)自身權(quán)益的最后屏障，確保法院在征地拆遷案件當(dāng)中的司法公正顯得尤為重要.法院在征地拆遷糾紛的處理中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作：一是謹(jǐn)慎作出強(qiáng)拆決定.對(duì)于被拆遷人的合理訴求應(yīng)當(dāng)給予滿足，促成爭(zhēng)議雙方達(dá)成和解；二是規(guī)范司法程序.法院必須著力排除干擾，站在公正的立場(chǎng)上裁決征遷糾紛，做被拆遷人利益的捍衛(wèi)者；三是強(qiáng)化司法審查.根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，政府在作出強(qiáng)制拆遷決定并實(shí)施強(qiáng)制前必須接受法院的司法審查[11].為了公正地作出裁決，人民法院在審查期間，應(yīng)當(dāng)通過(guò)座談會(huì)、意見(jiàn)征詢等方式展開(kāi)調(diào)查，廣泛聽(tīng)取被拆遷人的訴求.

4 結(jié)論

由于公共利益界定困難、政府角色錯(cuò)位、補(bǔ)償安置不到位、公民參與不足、救濟(jì)渠道不暢通等一系列原因，現(xiàn)實(shí)中征地拆遷活動(dòng)常常步履維艱.在征地拆遷過(guò)程中各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)扮演好指導(dǎo)者的角色，著力化解矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定.在規(guī)則制定方面，要進(jìn)一步明確公共利益的界限，健全利益表達(dá)機(jī)制，完善救濟(jì)制度.在角色定位方面，要積極充當(dāng)被拆遷人利益的維護(hù)者.在補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)方面，要不斷探索新的補(bǔ)償安置方法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).同時(shí)，征地拆遷是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，需要各方在追求自身合法利益的基礎(chǔ)上，相互理解支持，培養(yǎng)社會(huì)責(zé)任感和道德意識(shí)，攜手推動(dòng)征地拆遷工作順利進(jìn)行.

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(責(zé)任編輯：沈鳳英)

Research on the Strategies to Solve the Problem of Land Acquisition and House Demolition

GAO Jie
(School of Management，Anhui University，Hefei 230601，China)

Abstract：With the rapid development of urbanization in China，the scale of land acquisition and house demolition is rapidly expanding.Because of the complexity of the demolition work，various contradictions in the process of resettlement are becoming more and more prominent，and even become bloody conflicts.Therefore，how to solve the problem of land acquisition and house demolition has gradually become a research hotspot. As suggested in this paper，it is a realistic approach to cracking this problem by scientifically defining public interests and the appropriate role of the governmen，ensuring the interested party’s whole-process participation, and improving the compensation mechanism，the judicial relief system and the like.

Key words：land acquisition and house demolition；crack；strategy

作者簡(jiǎn)介：高 杰(1988-)，男，安徽六安人，碩士生，主要從事行政管理研究.

基金項(xiàng)目：安徽大學(xué)2013級(jí)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究扶持項(xiàng)目(yfc100229)

收稿日期：2015-08-01；修回日期：2015-09-02

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5475(2015)04-0044-05