方 栓 喜

(中國(海南)改革發(fā)展研究院 公共政策研究所，海南 海口 570311)

深化以簡政放權(quán)為重點的政府改革
——“十三五”：全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

方 栓 喜

(中國(海南)改革發(fā)展研究院 公共政策研究所，海南 ?？?570311)

到2020年實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標，關(guān)鍵在于深化以簡政放權(quán)為重點的政府改革?！笆濉蹦芊褚岳眄樥c市場關(guān)系為主線實現(xiàn)行政體制改革的實質(zhì)性突破，既是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重大挑戰(zhàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)。

簡政放權(quán)；負面清單；市場監(jiān)管；法治政府

走向服務(wù)業(yè)大國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對深化以簡政放權(quán)為重點的政府改革提出了新的要求：服務(wù)業(yè)市場對內(nèi)、對外開放倒逼負面清單管理的全面推行；無論是簡政放權(quán)還是形成公平競爭的市場秩序，都要求盡快實現(xiàn)市場監(jiān)管由以行政審批為主向以法治為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型；新階段創(chuàng)新公共服務(wù)體制機制，重在全面推行政府購買公共服務(wù)?！笆濉币岳眄樥c市場關(guān)系為主線的行政體制改革， 政府發(fā)展理念的深刻變革，需要盡快形成適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的政府發(fā)展理念。

一、 全面實施負面清單管理

服務(wù)業(yè)市場無論是對內(nèi)開放還是對外開放，都需要以實施負面清單管理為重點，實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理方式的重大變革。總的判斷是：隨著行政審批制度改革和上海自貿(mào)區(qū)負面清單管理的深入推進，“十三五”全面實施負面清單管理的時機與條件基本成熟；全面實施負面清單管理將使我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級獲得新的“制度紅利”，充分釋放服務(wù)業(yè)市場潛力和激發(fā)服務(wù)業(yè)市場活力。

(一) 以實施負面清單管理破題政府轉(zhuǎn)型

1. 行政審批制度改革到了“最后突破期”。

第一，行政審批制度改革取得重要進展。行政審批制度改革是新一屆政府實現(xiàn)自我革命最重要的改革。2013年年初，國務(wù)院總理李克強在履職后承諾將1 700多項行政審批事項再減少1/3作為本屆政府任期內(nèi)的重要目標，當年國務(wù)院取消和下放了416項行政審批等事項；2014年，進一步下放和調(diào)整一批行政審批項目等事項403項，已基本實現(xiàn)本屆政府任期內(nèi)減少1/3的目標。

第二，行政審批制度改革在激發(fā)市場活力上成效顯著。據(jù)國家工商總局統(tǒng)計，自2014年3月1日商事制度改革開始實施，截至2014年12月8日，全國新登記注冊市場主體1 004.71萬戶，同期增長16.65%，平均每天新注冊企業(yè)由改革前的6 900戶上升至1.04萬戶。

第三，開放服務(wù)業(yè)市場客觀上要求行政審批制度改革的新突破。進入服務(wù)業(yè)市場開放的新階段，雖然國家提出了企業(yè)可以進入法律未禁止的領(lǐng)域，但無論是教育、醫(yī)療、文化，還是金融服務(wù)業(yè)，社會資本和外資進入仍面臨著繁瑣的行政審批和某些限制條件。

2. “十三五”：以實施負面清單管理倒逼行政審批制度改革。

第一，上海自貿(mào)區(qū)實施負面清單管理是行政審批制度改革的超前探索。我國的負面清單管理始于上海自貿(mào)區(qū)的探索。負面清單管理是對傳統(tǒng)行政審批制度的系統(tǒng)性顛覆。在傳統(tǒng)行政審批制度模式下，政府可以以多種名義對企業(yè)的市場準入加以審查和限制，而負面清單管理的重要特征是實現(xiàn)市場主體“法無禁止即可為”，公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”，讓企業(yè)明明白白知道哪些不能做，哪些是需要通過審批核準的，就能夠最大限度地減少企業(yè)面臨的繁瑣的行政審批手續(xù)。

第二，上海自貿(mào)區(qū)負面清單管理模式逐步完善。負面清單管理在推動行政審批改革上的作用取決于清單的長度。負面清單的長度越短，表明需要審批的事項越少。2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)成立后公布的2013版針對外商投資的負面清單的長度多達190條，2014年7月發(fā)布的2014年版負面清單則減少到139條，比2013版減少了51條，清單長度縮短了26.8%。[1]

第三，自貿(mào)區(qū)的擴容擴大了負面清單管理試點范圍。根據(jù)2014年12月28日全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院新批三家自貿(mào)區(qū)以及擴容上海自貿(mào)區(qū)并暫停相關(guān)法律法規(guī)的會議決定，上海自貿(mào)區(qū)新擴進陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)，同時又新批廣東、天津、福建三個自貿(mào)區(qū)。未來的發(fā)展趨勢是，新擴建的上海自貿(mào)區(qū)和新批的三個自貿(mào)區(qū)共用一個負面清單。

第四，全面實施負面清單管理應(yīng)當成為行政審批制度改革的目標。負面清單管理既能夠體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，克服企業(yè)的負面行為，又能夠有效地限制政府權(quán)力，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府管理經(jīng)濟的有效形式。為此，中共十八屆三中全會《決定》明確提出：“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域?！?/p>

3. “十三五”：以實施負面清單管理帶動政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，實施負面清單管理有利于明確界定政府與市場邊界。正面清單管理可以在政府與市場邊界模糊的條件下施行，而實現(xiàn)負面清單管理首先需要重新界定政府與市場、政府與企業(yè)的邊界，在規(guī)范政府干預(yù)市場裁量權(quán)的同時，實現(xiàn)政府職能履行的公開透明。

第二，實施負面清單管理有利于政府向市場放權(quán)的到位。從改革實踐看，負面清單如果過長的話就會失去意義。實施負面清單管理的關(guān)鍵是盡可能減少政府干預(yù)市場的權(quán)力， 并把過泛、過濫干預(yù)市場的政府權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里。

第三，實施負面清單管理有利于倒逼行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。推行負面清單管理，涉及行政審批、市場監(jiān)管等權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更涉及深層次的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重新配置，以及中央和地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第四，實施負面清單管理有利于建設(shè)法治政府，并實現(xiàn)政府與市場關(guān)系法定化。實現(xiàn)負面清單管理的重要前提是政府依法管理經(jīng)濟，要求政府與市場關(guān)系明確化、法定化，由此倒逼法治政府的建設(shè)進程。

(二) 從中央到地方全面走向負面清單管理

1. 全面實施負面清單的條件逐步成熟。

第一，全面實施負面清單帶來巨大的改革紅利。以上海自貿(mào)區(qū)為例，其負面清單管理實施一年多以來，新增企業(yè)1.26萬家，超過原上海綜合保稅區(qū)過去20年的存量。

第二，上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗可以在全國其他地方復制。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，就是要為全國探索出一條充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的新路子。目前，上海自貿(mào)區(qū)已形成五十多項可復制推廣的改革措施，其中21項已在全國或部分地區(qū)推廣，三十多項具備復制推廣的基礎(chǔ)。

第三，負面清單管理可以對內(nèi)、外資同步實施。例如，上海自貿(mào)區(qū)實施的“先證后照”改“先照后證”、注冊資本實繳改認繳等措施，已經(jīng)在全國行政審批制度改革中進行推廣。

2. 盡快推出自貿(mào)區(qū)負面清單管理升級版。

第一，高標準打造自貿(mào)區(qū)負面清單管理升級版。推廣上海自貿(mào)區(qū)試點經(jīng)驗，不僅要拓展到廣東、天津、福建三個自貿(mào)區(qū)，而且要在全國推行“法無禁止皆可為”的“負面清單”、“法無授權(quán)不可為”的“權(quán)力清單”、“法有規(guī)定必須為”的“責任清單”。這就需要盡快在自貿(mào)區(qū)建立高水平且與國際接軌的負面清單管理模式，為全國的政府轉(zhuǎn)型與改革探路。

第二，進一步精簡自貿(mào)區(qū)負面清單。盡管上海自貿(mào)區(qū)成立一周年來取得了很大的成績，但負面清單仍需要進一步縮短。例如，按照世界銀行的統(tǒng)計數(shù)字，在上海設(shè)立一個企業(yè)需要11道手續(xù)，共需30天才可以完成；相比之下，在新加坡成立一個企業(yè)只需要走3道手續(xù)，平均耗時僅需2.5天。[2]建議經(jīng)過2到3年的努力，最大可能地減少清單條目。

第三，探索建立有效的市場監(jiān)管體制。從近年來地方行政審批改革的實踐看，如果市場監(jiān)管跟不上，政府向市場放權(quán)就會出現(xiàn)“一放就亂”的新問題。為此，自貿(mào)區(qū)打造負面清單管理升級版，還需要把建立有效的市場監(jiān)管體制作為重點，為負面清單管理模式在全國其他地區(qū)的實施提供更多的可復制的經(jīng)驗。

3. 把從中央到地方實施負面清單管理作為政府轉(zhuǎn)型的重要目標。

第一，強化負面清單管理的頂層設(shè)計和頂層推動。從上海自貿(mào)區(qū)的實踐看，負面清單管理模式涉及中央部委審批權(quán)向地方下放、行政審批與市場監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、不同部門審批權(quán)整合等問題。如果沒有中央層面的頂層設(shè)計和頂層推動，負面清單管理在全國范圍內(nèi)實施相當困難。

第二，加快上海自貿(mào)區(qū)可復制經(jīng)驗的推廣。建議在1到2年內(nèi)，將上海自貿(mào)區(qū)實行的企業(yè)年報信息公示、經(jīng)營異常名錄、企業(yè)注冊“一口受理”、外資廣告企業(yè)審批改備案、監(jiān)管信息共享機制、綜合執(zhí)法體系等向全國推廣；在2到3年內(nèi)，將上海自貿(mào)區(qū)可復制經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)普遍實行；在3到5年內(nèi)，從中央到地方實行統(tǒng)一、規(guī)范的負面清單管理模式。

第三，以負面清單管理倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。負面清單管理是政府經(jīng)濟管理方式、流程的系統(tǒng)性重構(gòu)，涉及行政審批、市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公共服務(wù)等方面的變革。建議“十三五”期間，圍繞負面清單管理轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府機構(gòu)改革實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開，行政審批與宏觀調(diào)控嚴格分開；在建立以事后監(jiān)管為主的市場監(jiān)管體制框架的同時，建立公平競爭導向的宏觀調(diào)控，以政府購買公共服務(wù)為重點創(chuàng)新公共服務(wù)體制。

(三) 制定并實行各級政府的權(quán)力清單、責任清單

1. 明確政府的權(quán)力清單、責任清單。

2014年以來，在簡政放權(quán)和反腐敗同步推進的特定背景下，一些地方政府不作為的問題引發(fā)了社會的關(guān)注。一些地方政府過去是管了大量不該管、管不了、管不好的事情，現(xiàn)在卻出現(xiàn)了不愿管、不去管的現(xiàn)象?？陀^地看，政府的權(quán)力清單、責任清單不明確，不完備，對官員難以追責是一個重要原因。為此，應(yīng)當盡快推出從中央到地方的權(quán)力清單和責任清單，并向社會公布，讓各級政府能夠明明白白地行使權(quán)力，履行職責，讓社會能夠明明白白地監(jiān)督政府。

2. 建立和完善政府的權(quán)力清單制度。

第一，中央政府開啟了公開權(quán)力清單的改革。2014年年初，國務(wù)院決定向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數(shù)”，接受社會監(jiān)督。2014年3月，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公布國務(wù)院部門行政審批事項匯總清單，共有60個部委公布了權(quán)力清單。

第二，地方政府公開權(quán)力清單的步伐加快。2014年10月，中共十八屆四中全會明確提出推行政府權(quán)力清單制度的任務(wù)。一些地方政府加快制定了權(quán)力清單，到2014年底，已有1/3的省份公布了權(quán)力清單。

第三，形成中央、地方建立權(quán)力清單的改革方案。盡管中央各部委率先公布了權(quán)力清單，但地方層面的權(quán)力清單公布還沒有約束的時限。建議盡快明確地方層面實行權(quán)力清單制度的時間表，爭取在2到3年內(nèi)全面普及權(quán)力清單管理制度。在1到2年內(nèi)，推動中央各部委對外公開權(quán)力清單規(guī)范化、制度化，充分利用新聞發(fā)言人制度對社會做出合理的解釋，自覺接受社會監(jiān)督，營造政府改革新風氣，樹立良好的政府形象；在2到3年內(nèi)，鼓勵和支持地方各級政府明確和普及權(quán)力清單制度，由省級政府帶頭，實現(xiàn)權(quán)力清單制度向市、縣級政府普及，在轉(zhuǎn)變政府權(quán)力理念、建設(shè)服務(wù)型政府上取得新突破。

3. 建立和完善政府的責任清單制度。

第一，以建設(shè)有為政府為目標加快公開各級政府責任清單。2014年，有不少省份，如浙江省和山東省，對公布政府責任清單進行了部署。建議通過1到2年的努力，實現(xiàn)在各級政府公布權(quán)力清單，在防止行政不作為、亂作為上取得重要突破。

第二，突出市場監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域的責任清單制度。當前，地方政府不作為集中表現(xiàn)在市場監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域職能的薄弱。建議在建立責任清單制度上應(yīng)當突出重點，突出市場監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域政府職責的設(shè)計，并以此形成倒逼市場監(jiān)管和公共服務(wù)體制改革的新局面。

第三，強化對官員不作為的問責。圍繞權(quán)力清單，建立規(guī)范的官員問責制，實現(xiàn)問責公開化、透明化，對社會意見大、造成較大危害的不作為官員堅決問責；建立官員引咎辭職制度，并逐步使其常態(tài)化，形成官員主動承擔責任的良好政風。

二、 “十三五”：建立統(tǒng)一、有效的市場監(jiān)管體制

市場監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的基本職責。只有政府有效地履行市場監(jiān)管職責，才能在全面推行負面清單管理中避免政府放權(quán)“一放就亂”的問題。建議“十三五”期間實現(xiàn)由行政審批為基礎(chǔ)向法治為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離，在消費市場領(lǐng)域、反壟斷領(lǐng)域、金融領(lǐng)域建立統(tǒng)一、有效的市場監(jiān)管體制。

(一) 實現(xiàn)由行政審批為基礎(chǔ)向法治為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變

1. 以行政審批為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管難以為繼。

第一，行政審批與市場監(jiān)管合為一體的特征突出。在傳統(tǒng)體制下，市場監(jiān)管以前置性的行政審批為主，通過行政審批為企業(yè)層層把關(guān)，由此嚴重抑制了市場活力，而事后的市場監(jiān)管職能履行則相對薄弱。

第二，以行政審批取代監(jiān)管的矛盾比較突出?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，行政審批與市場監(jiān)管是性質(zhì)不同的權(quán)力，都需要于法有據(jù)。在目前的體制安排下，有關(guān)部門既管審批又管監(jiān)管，既有前置性審批過多的問題，又有事后監(jiān)管的失靈問題。

第三，負面清單管理下市場監(jiān)管面臨方向性選擇。隨著負面清單管理的全面實施，無論是消費市場領(lǐng)域、反壟斷領(lǐng)域，還是金融領(lǐng)域，在大幅度削減行政審批事項的同時，都面臨著重構(gòu)現(xiàn)有市場監(jiān)管的問題。

2. 現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的市場監(jiān)管以法治為基礎(chǔ)。

第一，市場監(jiān)管以事后監(jiān)管為主。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，有效的市場監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，而不是前置性的審批。對于前置性的審批盡可能做到越少越好，對于必須保留的審批事項，則采用負面清單的管理形式。

第二，無論是事前監(jiān)管還是事后監(jiān)管，都以法治為基礎(chǔ)。市場監(jiān)管是政府的微觀規(guī)制職能。事前監(jiān)管和事后監(jiān)管都應(yīng)當以法律為依據(jù)，包括監(jiān)管部門的權(quán)力，都需要依法賦予。

第三，以法治為基礎(chǔ)才能確保公平公正。市場監(jiān)管只有于法有據(jù)，才能避免行政審批的主觀性和隨意性，才能使市場主體信服。例如，2014年的反壟斷，不少外資企業(yè)被查處，一些外資企業(yè)認為反壟斷主要針對外資不公平。雖然外資的說法未必正確，但反映了在目前服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放的新階段，市場監(jiān)管確實需要建立在法治基礎(chǔ)之上。

3. 將依法監(jiān)管作為市場監(jiān)管改革的基本目標。在走向法治市場經(jīng)濟的特定背景下，市場監(jiān)管改革的基本目標是運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能，加強事中、事后監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)法治化市場環(huán)境。2014年6月，國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》明確提出：“要確保行政機關(guān)均須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，市場監(jiān)管部門不得作出影響市場主體權(quán)益或增加其義務(wù)的決定；市場監(jiān)管部門參與民事活動，要依法行使權(quán)利，履行義務(wù)，承擔責任?！苯ㄗh“十三五”前期盡快形成市場監(jiān)管立法修法計劃，爭取到2020年基本建成以法治為基礎(chǔ)、體制比較成熟、制度定型的市場監(jiān)管體制。

(二) 實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離

1. 行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離勢在必行。多年來，行政審批與市場監(jiān)管不分的體制不僅導致重審批、弱監(jiān)管的問題，同時還帶來嚴重的尋租腐敗問題。據(jù)報道，2013年下半年以來，全國范圍內(nèi)多位現(xiàn)任或曾任發(fā)改委系統(tǒng)的官員落馬。這些官員落馬背后重要的體制根源在于行政審批與市場監(jiān)管沒有嚴格分開，官員所掌握的行政審批權(quán)過大。改革開放36年來，建立公平競爭的市場秩序?qū)π姓徟c市場監(jiān)管職能的嚴格分離提出多方面的改革訴求：只有行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離，才能真正落實行政審批與市場監(jiān)管各自的主體責任；只有行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離，才能在市場監(jiān)管機構(gòu)改革上破題；只有行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離，才能克服封閉式的監(jiān)管模式，走向公開透明的市場監(jiān)管，有效克服權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。

2. 全面推進行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離。

第一，推進行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離。目前，負面清單管理模式已經(jīng)開始在多個領(lǐng)域探索。以證券市場為例，其下一步的改革目標是實現(xiàn)IPO的注冊制，這意味著證券市場的準入將告別行政審批時代，由此需要在行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離的基礎(chǔ)上重點強化證券市場的監(jiān)管職能。未來2到3年，隨著金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域負面清單管理模式的推行，各個領(lǐng)域都要實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴格分離，強化市場監(jiān)管職能。

第二，把行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分離作為市場監(jiān)管機構(gòu)改革的重點。分離行政審批職能的關(guān)鍵在于整合分散在不同部門的監(jiān)管權(quán)力，組建統(tǒng)一有效的市場監(jiān)管機構(gòu)。在推行負面清單管理的同時，盡快組建市場監(jiān)管機構(gòu)，并強化政府的反壟斷職能。

第三，實現(xiàn)市場監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，市場監(jiān)管的權(quán)威性主要靠監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性來實現(xiàn)，而非簡單地依靠部門領(lǐng)導“拍腦袋”來實現(xiàn)。市場監(jiān)管部門如果頻繁受上級領(lǐng)導干預(yù)，很難公正、獨立地行使監(jiān)管權(quán)。例如，股票市場的IPO不能由上級領(lǐng)導打招呼就可以讓公司上市。建議借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，賦予市場監(jiān)管機構(gòu)享有同級政府或行政部門所享有的制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件的準立法權(quán)限和行政裁決權(quán)，推進市場監(jiān)管機構(gòu)去行政化。

3. 實現(xiàn)市場監(jiān)管方式由市場主體為主向市場行為為主的轉(zhuǎn)變。

第一，把市場行為作為監(jiān)管的主要對象。以行政審批為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)監(jiān)管方式主要以市場主體為監(jiān)管對象，其結(jié)果是監(jiān)管機構(gòu)既管企業(yè)也管企業(yè)行為，不利于集中做好企業(yè)行為的監(jiān)管。建議強化生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任，讓企業(yè)為自己的行為負責，市場監(jiān)管機構(gòu)不再直接管企業(yè)，而是把主要的精力放在企業(yè)不正當行為的監(jiān)管上。

第二，建立和完善市場監(jiān)管的標準體系。完善市場監(jiān)管體制，需要監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)標準監(jiān)管，以避免監(jiān)管的主觀性、隨意性。我國1988年通過的《標準化法》為市場監(jiān)管提供了重要依據(jù)，但當時所規(guī)定的標準范圍主要限于工業(yè)產(chǎn)品、工程建設(shè)和環(huán)境保護。在我國走向服務(wù)業(yè)大國的新形勢下，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域存在著在無標準可依或者標準陳舊的情況。建議盡快啟動《標準化法》的修訂工作，強化服務(wù)業(yè)標準體系的規(guī)定，使得市場監(jiān)管能夠適應(yīng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域公平競爭的需要。

第三，實現(xiàn)反壟斷行為和反不正當競爭行為的全覆蓋。完善反壟斷法、反不正當競爭法、價格法，強化對損害競爭、損害消費者權(quán)益以及妨礙創(chuàng)新和技術(shù)進步的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位行為的監(jiān)管；以反行政壟斷為重點，加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域反壟斷審查力度，為服務(wù)業(yè)市場開放創(chuàng)造條件；改革自然壟斷行業(yè)監(jiān)管辦法，對非自然壟斷環(huán)節(jié)放開市場，引入競爭，對自然壟斷環(huán)節(jié)加強監(jiān)管；完善查處仿冒名牌、虛假宣傳、價格欺詐、商業(yè)賄賂、違法有獎銷售、商業(yè)詆毀、銷售無合法進口證明商品等不正當競爭行為監(jiān)管的體制機制，在建立知識產(chǎn)權(quán)法院，依法保護各類知識產(chǎn)權(quán)，打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為等方面取得新突破。

4. 改革市場監(jiān)管執(zhí)法體制。

第一，推行綜合性監(jiān)管執(zhí)法。下大決心改變市場監(jiān)管執(zhí)法中的“九龍治水”，整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，推進各類市場領(lǐng)域的跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權(quán)，凡能夠由一個部門執(zhí)法的，盡可能設(shè)置在一個部門；嚴格落實執(zhí)法主體責任，使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)Ω鱾€環(huán)節(jié)的違法行為進行全過程的監(jiān)管。

第二，理順從中央到地方的縱向監(jiān)管權(quán)力。目前，我國從中央到地方各級政府都擁有一定的市場監(jiān)管權(quán)力，重復監(jiān)管和監(jiān)管效率低下的矛盾比較突出。在重復監(jiān)管的條件下，難以落實對監(jiān)管不力的問責?！笆濉逼陂g需要加快建立中央、地方市場監(jiān)管職責分工體制，對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項，實行中央政府統(tǒng)一監(jiān)管；對食品安全、商貿(mào)服務(wù)等實行分級管理的事項，厘清不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責，原則上實行屬地管理，由市、縣政府負責監(jiān)管；加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。

第三，實現(xiàn)市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接。建立法治化的市場監(jiān)管體制，需要依法監(jiān)管，同時也需要執(zhí)法與司法的有效銜接。建議完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定；建立市場監(jiān)管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間的案情通報機制。

第四，推行陽光執(zhí)法。從近年來各個領(lǐng)域市場監(jiān)管的實踐看，市場監(jiān)管執(zhí)法的不公開、不透明是導致監(jiān)管機構(gòu)官員尋租腐敗的重要原因，也是市場監(jiān)管失靈的重要原因。建議推行地方各級政府及其市場監(jiān)管部門權(quán)力清單制度，嚴格要求依法公開權(quán)力運行流程；推行政務(wù)公開，公示行政審批事項目錄，公開審批依據(jù)、程序、申報條件等；依法公開監(jiān)測、抽檢和監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)、內(nèi)容、標準、程序和結(jié)果，自覺接受社會監(jiān)督。

(三) 組建綜合性、強有力的市場監(jiān)管機構(gòu)

1. 成立國務(wù)院市場監(jiān)管委員會，加強消費市場監(jiān)管職能。消費結(jié)構(gòu)升級和消費需求釋放對整個消費市場監(jiān)管提出全新的要求。面對消費安全事故頻發(fā)的現(xiàn)實，迫切需要加強食品、藥品等消費品監(jiān)管。同時，消費市場監(jiān)管標準還需要與國際接軌。例如，許多企業(yè)對出口消費品和國內(nèi)消費品采取雙重標準，降低國內(nèi)消費品安全質(zhì)量，歧視國內(nèi)消費者已成為普遍現(xiàn)象。近年來，一些地方探索整合市場監(jiān)管機構(gòu)，成立了綜合性的市場監(jiān)管局，取得了比較好的效果。建議總結(jié)地方層面的經(jīng)驗，從國家層面完成消費市場監(jiān)管體系的重構(gòu)。建議成立國務(wù)院消費市場監(jiān)管委員會，進一步整合國家工商總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能；下設(shè)國家消費市場監(jiān)管總局，使其成為權(quán)威性、獨立性、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)，負責消費市場標準的執(zhí)行，對消費市場進行統(tǒng)一、全程監(jiān)管。

2. 建立統(tǒng)一的國家反壟斷執(zhí)行機構(gòu)，加強對壟斷行業(yè)的監(jiān)管職能。推行服務(wù)業(yè)市場對內(nèi)、對外開放，迫切需要強化各個領(lǐng)域的反壟斷審查，以確保服務(wù)業(yè)市場開放的公平公正，維護公平競爭的市場秩序。建議“十三五”期間建立統(tǒng)一的國家反壟斷執(zhí)行機構(gòu)，加強對壟斷行業(yè)的監(jiān)管職能；采取綜合性舉措消除民間資本進入壟斷行業(yè)存在的障礙，將破除服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷作為反壟斷的重點；整合商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家反壟斷執(zhí)法權(quán)，建立統(tǒng)一的國家反壟斷執(zhí)行機構(gòu)。

3. 完善“一行三會”協(xié)調(diào)機制，加強金融市場監(jiān)管職能。2014年，互聯(lián)網(wǎng)金融的興起成為多方面關(guān)注的一個問題。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，金融領(lǐng)域不僅面臨著跨界融合的創(chuàng)新，而且銀行、信托、保險、基金、證券、期貨等各類金融機構(gòu)都面臨著混業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新?！笆濉逼陂g隨著資產(chǎn)管理牌照的逐步放開，利率市場化改革的全面推進，各類機構(gòu)資管業(yè)務(wù)相互交叉，原有的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的外延不斷跨界拓展，我國金融領(lǐng)域?qū)⒖焖龠M入混業(yè)經(jīng)營時代。這就需要金融監(jiān)管適應(yīng)時代的要求，為金融領(lǐng)域市場化改革的深入推進創(chuàng)造條件。

2003年以來，我國形成了“一行三會”的金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制，在金融領(lǐng)域分業(yè)經(jīng)營的條件下發(fā)揮了積極作用。但是，當前金融領(lǐng)域混業(yè)經(jīng)營已成為大趨勢，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融機構(gòu)之間的界限日益模糊，其間相互滲透和交叉的趨勢不斷加強，對改變分業(yè)監(jiān)管模式提出新的要求。這就需要由央行統(tǒng)籌，從完善“一行三會”協(xié)調(diào)機制入手，在監(jiān)管方式上從側(cè)重對金融機構(gòu)本身的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙鹑谛袨榈谋O(jiān)管，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。

(四) 形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)管的有效合力

1. 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會的自律作用。當前，我國消費安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴重缺失。常言所說的“行有行規(guī)、幫有幫規(guī)”，主要是指各類商幫在行業(yè)自律，約束本行業(yè)企業(yè)行為，建立市場誠信體系等方面曾扮演過十分重要的角色。例如，明清時期就出現(xiàn)以晉商、徽商為代表的十大商幫。但現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會、商會等很難在市場誠信體系建設(shè)中發(fā)揮有效作用。頻發(fā)的食品、藥品安全事件也表明，行業(yè)缺乏底線的“自律”遠超出人們的想象。從現(xiàn)實出發(fā)，推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)型，需要把發(fā)展門類齊全的市場中介組織體系作為重要任務(wù)。

2. 將更多行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)交給行業(yè)協(xié)會、商會，推進行業(yè)自律與社會監(jiān)督相結(jié)合。

第一，行政審批改革要敢于向行業(yè)協(xié)會、商會下放權(quán)力。在推動政府向市場放權(quán)、中央向地方放權(quán)的同時，將部分產(chǎn)品和服務(wù)標準、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)制定權(quán)交給行業(yè)協(xié)會、商會，使行業(yè)協(xié)會、商會在市場監(jiān)管中有職、有責、有權(quán)，促進市場自我管理、自我規(guī)范、自我凈化。

第二，建立行業(yè)協(xié)會、商會的自律體系。支持行業(yè)協(xié)會、商會建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則，規(guī)范會員行為；建立行業(yè)協(xié)會、商會依法提起公益訴訟的制度，實質(zhì)性提高行業(yè)協(xié)會、商會自身建設(shè)參與市場監(jiān)管的能力。

第三，建立健全市場專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管制度。在推行上市公司IPO注冊制的同時，支持會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等依法對企業(yè)財務(wù)、納稅情況、資本驗資、交易行為等真實性、合法性進行鑒證，依法對上市公司的信息披露進行核查把關(guān)；有序放開檢驗檢測認證市場，促進第三方檢驗檢測認證機構(gòu)的發(fā)展。

3. 規(guī)范和完善行業(yè)協(xié)會、商會法人治理結(jié)構(gòu)。

第一，行業(yè)協(xié)會、商會不能成為政府機構(gòu)的附屬物。改革開放以來，雖然各行各業(yè)都形成了數(shù)量眾多的中介組織，但這些中介組織大多是行政機構(gòu)的附屬物，缺乏應(yīng)有的獨立性，由此使其在維護市場競爭、擴展市場秩序中的作用十分有限。近年來，由互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的跨界融合產(chǎn)生了不少新的行業(yè)，例如微信商務(wù)、金融P2P等，都需要加強行業(yè)自律和社會監(jiān)督。建議在這些領(lǐng)域以社會民間機構(gòu)為主組建行業(yè)協(xié)會、商會，避免走行政化的老路子，推進行業(yè)協(xié)會、商會的增量改革。

第二，加快推動行業(yè)協(xié)會、商會“政會分開”、去行政化。與政府簡政放權(quán)的改革相配套，實現(xiàn)行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會、商會在人員、財務(wù)資產(chǎn)、職能、辦公場所等方面真正脫鉤，形成新的經(jīng)費籌措機制，避免行業(yè)協(xié)會、商會對行政部門的過度依賴；從事行政審批前置中介服務(wù)的市場中介組織，在人、財、物等方面必須與行政機關(guān)或者掛靠事業(yè)單位脫鉤，杜絕行政部門領(lǐng)導不適當干預(yù)行政審批；考慮到民辦行業(yè)協(xié)會、商會也可能出現(xiàn)一家獨大現(xiàn)象和不公正的行為，探索實行一業(yè)多會，引入行業(yè)協(xié)會、商會競爭機制。

第三，形成行業(yè)協(xié)會、商會規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。盡快修改相關(guān)法律，支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會，對行業(yè)組織的專業(yè)性、獨立性、治理框架作出規(guī)范；通過建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，使得行業(yè)組織有能力承擔政府下放后的社會職能，形成自己的社會責任擔當。

三、 “十三五”：全面推進政府購買公共服務(wù)

在全社會公共需求全面快速增長的新階段，推進政府購買公共服務(wù)，既是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的重大舉措，同時也是政府簡政放權(quán)的重要組成部分。在“十三五”期間推進以公共服務(wù)為中心的政府職能轉(zhuǎn)變，需要把全面推進政府購買公共服務(wù)作為重點，爭取到2020年在全國基本建立起比較完善的政府向社會力量購買公共服務(wù)的體制機制。

(一) 把公共服務(wù)納入政府購買范圍

1. 政府購買公共服務(wù)的背景發(fā)生深刻變化。隨著我國由生存型階段進入發(fā)展型新階段，改革開放之初吃飯、穿衣等私人產(chǎn)品的嚴重短缺逐步成為歷史，全社會公共產(chǎn)品的需求全面快速增長，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共安全、基本住房、資源環(huán)境等公共產(chǎn)品的短缺，開始成為全社會的突出矛盾?！笆濉睂殡S著從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)安家落戶，公共需求會呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長。在這個特定背景下，以政府機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)為主的傳統(tǒng)公共服務(wù)體制，從供給量的角度看，難以適應(yīng)公共需求的全面快速增長；從供給結(jié)構(gòu)的角度看，無法適應(yīng)多元化的公共服務(wù)需求。

2. 公共服務(wù)的契約化、社會化、市場化是大勢所趨。進入發(fā)展型新階段，尤其在全面深化改革的背景下，政府購買公共服務(wù)的主要目的是實現(xiàn)公共服務(wù)公開化、公正化和效益最大化。從改革實踐看，政府作為公共服務(wù)主體，自己不僅辦事業(yè)機構(gòu)，還是監(jiān)管主體，這是公共服務(wù)既難以實現(xiàn)公平，又難以提高效率的體制性根源。雖然我國2003年就開啟了政府購買公共服務(wù)的進程，但由于公共服務(wù)體制創(chuàng)新滯后，在傳統(tǒng)事業(yè)單位體制下，政府購買公共服務(wù)發(fā)展相當緩慢。例如，2013年我國政府采購規(guī)模占全國財政支出的比重為11.7%，其中服務(wù)類僅占9.4%；而歐美發(fā)達國家政府采購規(guī)模占財政收入的比例為30%—40%，服務(wù)類采購占采購規(guī)模的50%以上?！笆濉比嫱七M政府購買公共服務(wù)，需要盡快打破事業(yè)機構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷。

3. 建立政府購買公共服務(wù)的新體制。適應(yīng)13億人公共需求變化的大趨勢，把形成公共服務(wù)多元供給主體、多元競爭主體作為“十三五”發(fā)展和完善政府購買公共服務(wù)的基本目標，重點發(fā)展政府向社會組織購買公共服務(wù)，盡快取消政府購買對市場組織和社會組織的某些歧視性規(guī)定。到2020年，形成法治化、規(guī)范化、透明化的政府購買公共服務(wù)的體制、機制安排，爭取使政府采購規(guī)模占財政支出比重達到15%—20%，服務(wù)類采購占政府采購的比重在30%—40%左右。

(二) 推進公共資源配置的社會化、市場化

1. 放開公共資源市場。

第一，放開民生類公共資源市場。與事業(yè)機構(gòu)改革和發(fā)展公益性社會組織有機結(jié)合，適應(yīng)改善民生、滿足多元化的公共需求，出臺改革方案，全面放開教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域的公共資源市場。

第二，放開城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共資源市場。與城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)，把全面放開市政工程類尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場作為發(fā)展混合所有制、引導社會資本參與的重大舉措。允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，在污水處理、軌道交通、供水供暖等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域全面推廣和普及PPP模式。

第三，放開政府后勤類公共資源市場。與政府簡政放權(quán)和建設(shè)低成本政府相適應(yīng)，全面放開公車等行政機關(guān)類公共資源市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低行政成本。

2. 加快形成政府向社會組織購買服務(wù)的制度安排。

第一，細化政府購買公共服務(wù)的指導目錄。2015年1月4日，財政部、民政部與國家工商總局發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》作出規(guī)定，內(nèi)容包括政府購買服務(wù)的基本原則、購買主體和承接主體、購買目錄和指導目錄。建議進一步細化政府購買公共服務(wù)的指導目錄，使其更具有可操作性。

第二，發(fā)展公益性社會組織。推進政府購買公共服務(wù)，需要解放思想，對體制內(nèi)的事業(yè)機構(gòu)與體制外的公益性社會組織一視同仁，遵循同樣的游戲規(guī)則，把社會組織作為政府購買公共服務(wù)的重要承接主體。

第三，建立公平競爭機制。除某些特殊領(lǐng)域外，多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會組織購買公共服務(wù)。實現(xiàn)體制內(nèi)的事業(yè)機構(gòu)與體制外的公益性社會組織之間的公平競爭，在同樣成本下，誰能夠提供更多的公益性，政府就向誰購買公共服務(wù)。

3. 建立法治化的公共服務(wù)監(jiān)管體制。

第一，將政府購買公共服務(wù)納入《政府采購法》。實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)于法有據(jù)，依法規(guī)定政府購買公共服務(wù)的范圍和程序，使之規(guī)范化、制度化。

第二，盡快出臺《公共資源監(jiān)管法》。明確界定公共資源社會化、市場化配置的范圍和監(jiān)管程序，形成政府購買公共服務(wù)的委托主體和委托對象之外獨立性、專業(yè)性的外部監(jiān)督機制，加強社會公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，強化監(jiān)管的有效性。

第三，政府購買公共服務(wù)公開化、透明化。建立政府購買公共服務(wù)的公示制度，規(guī)范招投標、尋價、委托等不同方式的操作流程，最大限度地避免暗箱操作，以保證各類承接主體的公平競爭。

(三) 以公益性為目標推進社會組織轉(zhuǎn)型和改革

1. 推動部分事業(yè)單位向社會公益組織轉(zhuǎn)型。

第一，部分事業(yè)單位有條件轉(zhuǎn)型為公益性社會組織。最新出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》明確提出：“政府購買服務(wù)應(yīng)當與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推動有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織?！笨傮w來看，一些事業(yè)單位長期以來在公益性領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，有條件轉(zhuǎn)型為公益性社會組織。在社區(qū)服務(wù)、社會福利、慈善基金、科技文化、經(jīng)濟社會改革和發(fā)展研究等領(lǐng)域，也迫切需要發(fā)展一大批具有公益性、獨立性、專業(yè)性的社會組織。應(yīng)當說，推進事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型，不僅需求性很強，而且切實可行，由此會帶來多方面的改革紅利。

第二，推進事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型需要一系列配套改革及體制調(diào)整。建議“十三五”期間盡快研究制定事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型的綜合性改革方案和實施辦法，以實現(xiàn)事業(yè)單位改革的新突破，以及行政體制改革、事業(yè)單位改革、社會治理體制改革的聯(lián)動。

2. 理順政府與公益性社會組織的關(guān)系。

第一，明確事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型后的獨立法人地位。從增強可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)實需求出發(fā)，盡快出臺具體辦法，在嚴格評估的前提下將原事業(yè)單位全部或部分財產(chǎn)明確轉(zhuǎn)為社會團體財產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)上的政社分離。

第二，加大政府對事業(yè)單位轉(zhuǎn)型公益性社會組織的支持力度。凡具有公益性的社會組織，政府都要通過財政補貼對其加以支持，以在更大范圍內(nèi)調(diào)動社會組織的積極性，擴大公共服務(wù)供給；把公益性作為政府購買服務(wù)的主要標準，打破以往以所有制或以誰出資為標準、以養(yǎng)人為主的財政支持模式。

第三，鼓勵和支持社會力量參與事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為公益性社會組織的改革。推動事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型，既需要政府大力支持，也需要借助社會力量，以加快公益性社會組織的發(fā)展。盡快對社會資本參與公益性社會組織的準入、權(quán)益、管理、稅收等做出具體政策規(guī)定，把《政府采購法》中的“服務(wù)”從后勤類服務(wù)擴展到包括健康、養(yǎng)老、醫(yī)療、研究等公共服務(wù)項目，以此拓寬社會資本進入公益性社會組織的范圍；擴大社會捐贈稅收減免范圍，盡快研究制定“免稅清單”，具體列舉各級政府認可的公益性行為。不管誰出資，只要符合公益性標準，就可以納入到免稅范圍，以此鼓勵支持社會力量向公益性社會組織出資、捐贈的積極性。

3. 加快建立公益法人制度。

第一，賦予公益性社會組織公益法人地位。借鑒國外的立法模式，結(jié)合我國國情，在未來的民法典中明確將法人分為營利法人和非營利法人；再在非營利法人之下規(guī)定互助法人和公益法人。

第二，建立公益法人財產(chǎn)權(quán)保護制度。公益法人是以公共利益為目的而成立的法人，具有非營利性的特征。明確界定其從事活動的范圍，盡可能限定其營利行為，依法保護公益法人財產(chǎn)權(quán)。同時，規(guī)定公益法人并非在任何時候都不能從事經(jīng)濟活動，只要公益法人從事的營利活動是作為實現(xiàn)其公共利益目的的一種手段，就不影響其作為公益法人所具有的性質(zhì)。

第三，創(chuàng)新公益法人認定方式。成立獨立的公益法人認定機構(gòu)，如公益法人認定委員會，對公益法人進行認定。依法降低公益法人準入標準。根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同層級的公益服務(wù)特點，制定和完善公益法人機構(gòu)準入條件，依法核準公益法人資格；推動落實平等準入政策，引入競爭機制，鼓勵、支持和引導不同所有制形式的公益服務(wù)機構(gòu)共同發(fā)展。

第四，以公益法人免稅制度為重點建立規(guī)范的政府支持制度。參照國際慣例，對公益性社會組織的捐贈免稅，對其從事的公益性活動免稅；政府依據(jù)公益法人所提供的公益性服務(wù)，確定每年給予政府財政支持；在政府財政支持上，按照公益性大小而不是按照所有制確定支持力度，對事業(yè)單位和公益性法人一視同仁。

四、 “十三五”：建設(shè)法治政府的重大任務(wù)

“十三五”加快建設(shè)法治政府，將政府不適當干預(yù)市場的權(quán)力關(guān)進法治的籠子里，是理順政府與市場關(guān)系、確保經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級成功的重大舉措，同時也是探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

(一) 推動政府職能法定化

1. 實現(xiàn)市場監(jiān)管職能法定化。

第一，研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》。確立市場監(jiān)管機構(gòu)的法律地位，對市場監(jiān)管對象違法行為的嚴格制裁、對監(jiān)管者不當監(jiān)管的嚴格罰處加以規(guī)定，嚴格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權(quán)力，為全面實施負面清單管理提供依據(jù)。

第二，修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴格的食品、藥品安全監(jiān)管制度，完善食品、藥品監(jiān)管體制，加大對違法行為的懲處力度，對網(wǎng)購食品、藥品等監(jiān)管空白地帶進行法律規(guī)范。

第三，將反行政壟斷納入《反壟斷法》。對國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進行清理、修改，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。

第四，修改《人民銀行法》和《證券法》。適應(yīng)金融領(lǐng)域混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，在《人民銀行法》中確立混業(yè)監(jiān)管的原則和方式；與下一步證券市場IPO推行注冊制相適應(yīng)，在《證券法》中完善對上市公司的監(jiān)管制度。

2. 實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能法定化。

第一，出臺專門的國家規(guī)劃法。爭取在“十三五”規(guī)劃編制之前出臺，將政府規(guī)劃編制主體、程序、實施、評估等行為納入法制框架，突出強化國家中長期戰(zhàn)略規(guī)劃職能。

第二，出臺專門的宏觀調(diào)控法。將宏觀調(diào)控手段市場化作為基本原則，明確央行、財政部作為宏觀調(diào)控的主要部門，形成以貨幣政策和財政政策為主的宏觀調(diào)控新機制，用法定程序確定法定利率、稅率、匯率等經(jīng)濟參數(shù)，為下一步的利率、匯率市場化提供法律依據(jù)。

第三，將宏觀調(diào)控與行政審批職能嚴格分開。宏觀調(diào)控與行政審批是政府的不同職能，前者是宏觀職能，不應(yīng)當針對任何具體的企業(yè)；后者是微觀職能，主要是針對具體的個體企業(yè)。兩者掛起鉤來，不僅難以實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，還會導致市場準入方面的不公。依法區(qū)分政府的宏觀調(diào)控職能和微觀規(guī)制職能，為完善宏觀調(diào)控體制提供法律依據(jù)。

3. 實現(xiàn)公共服務(wù)職能法定化。

第一，推動政府責任清單與權(quán)力清單立法。依法明確中央與地方各級政府的公共服務(wù)責任清單和權(quán)力清單，將基本公共服務(wù)均等化納入法治軌道。

第二，推動中央與地方關(guān)系法定化。出臺《中央地方關(guān)系法》，依法規(guī)定中央與地方關(guān)系的原則、中央政府的職權(quán)范圍、地方自治權(quán)限范圍以及剩余權(quán)的歸屬原則等， 合理界定各級政府的公共職責。

第三，推動公共部門法定化。修改完善《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，從法律上明確公益性國有企業(yè)功能、經(jīng)營原則，確立以管資本為主的原則來完善國有資產(chǎn)管理體制，取消國有企業(yè)的行政編制；立法規(guī)范公共服務(wù)供給的法定機構(gòu)，為事業(yè)單位政事分開、管辦分離、去行政化提供法律依據(jù)。

4. 實現(xiàn)社會管理職能法定化。

第一，加強社區(qū)建設(shè)與管理立法。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和農(nóng)村社區(qū)化改革的深入推進，盡快出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)自治法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制。

第二，加快社會慈善事業(yè)立法。依法規(guī)范官辦慈善事業(yè)的管理方式，鼓勵和支持企業(yè)、社會組織和個人從事慈善事業(yè)。

第三，加快網(wǎng)絡(luò)管理立法。明確界定政府在網(wǎng)絡(luò)管理中的職責和方式，以及網(wǎng)絡(luò)違法行為的界定和處罰的辦法。

(二) 推動行政程序法定化

1. 修改《行政許可法》。未來3到5年，隨著行政審批制度改革的深入推進，負面清單和權(quán)力清單制度的推行對修改《行政許可法》提出新的要求。建議明確界定負面清單管理的領(lǐng)域和范圍，嚴格減少行政許可、審批的范圍；充分闡述需要保留行政許可、審批事項的理由；明確界定運用行政許可和審批進行尋租、與民爭利者的法律責任，完善責任追究制度。

2. 盡快出臺《行政程序法》?！缎姓绦蚍ā肥嵌嗄陙砩鐣恢焙粲醯囊豁椃桑两駴]有出臺。目前，行政程序規(guī)范分散在一些單行法律如《行政許可法》《行政復議法》《行政處罰法》和《行政強制法》等內(nèi)容中，而這些單行法律本身也相當不完善。總體看，行政程序立法已經(jīng)遠不能適應(yīng)建設(shè)法治政府的要求?？紤]到行政程序立法是建設(shè)法治政府的標志性工程，建議1到2年內(nèi)盡快制定出臺《行政程序法》，對行政程序主體、重大行政決策、行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法決定、行政決定的效力等進行系統(tǒng)地規(guī)范，突出建設(shè)陽光政府的要求，為深入推進政務(wù)公開、預(yù)算公開、官員財產(chǎn)公開創(chuàng)造條件。

3. 修改《行政訴訟法》。近年來，“信訪不信法”成為一種體制慣性，“民告官，告不贏”使得人們更多地依靠上訪而非法庭來解決自己所遭遇的不公。有數(shù)據(jù)顯示，2013年民告官的案件中，老百姓勝訴率全國平均水平僅為6%。盡管已有《行政訴訟法》，但行政訴訟面臨立案難、審理難、執(zhí)行難等諸多問題。目前，《行政訴訟法》修正案草案已經(jīng)提請全國人大常委會審議。建議擴大行政訴訟案件的受理范圍，將涉及土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、支付最低生活保障待遇等官民糾紛納入行政訴訟案件的受理范圍；明確不接收起訴狀的責任主體，對民告官案件置之不理或拖延的瀆職行為進行嚴格處理；強化對被處罰行政機關(guān)案件審理結(jié)果的執(zhí)行，應(yīng)明確規(guī)定拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的，可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

(三) 實現(xiàn)機構(gòu)編制法制化

1. 到2020年，初步形成機構(gòu)編制法制化的新格局。

第一，建立起比較完善的機構(gòu)編制法制體系框架?；就瓿蓢覚C構(gòu)編制立法，形成完備的中央政府和地方政府組織法體系，形成專門的國家機構(gòu)編制法，形成覆蓋包括政府機構(gòu)、事業(yè)單位等財政供養(yǎng)單位、體系完備、功能完善的機構(gòu)設(shè)置和編制管理法律體系。

第二，基本形成依法管理機構(gòu)編制的規(guī)范程序。明確機構(gòu)編制的審批主體與責任主體，實現(xiàn)機構(gòu)編制程序法定，包括申報程序、論證程序、決策審批程序都能夠公開透明，于法有據(jù)，形成機構(gòu)編制違法責任追究機制。

第三，基本形成以財政經(jīng)費控制機構(gòu)編制的新格局。強化編制管理的財政約束機制，建立健全財政預(yù)算制度和機構(gòu)編制總額控制制度，形成財政經(jīng)費預(yù)算控制機構(gòu)編制新體制。

第四，基本形成內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督為重點的機構(gòu)編制監(jiān)督體系新框架。從制度上實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督權(quán)力與社會監(jiān)督權(quán)力相結(jié)合，依法賦予編制管理部門監(jiān)督主體地位，完善內(nèi)部監(jiān)督機制；加強各級人大及其常委會對同級政府編制情況的監(jiān)督，確立編制管理部門向同級人大報告編制管理執(zhí)行情況的制度；建立編制管理信息公開制度，形成公眾監(jiān)督制度；建立機構(gòu)編制科學的評估機制。

2. 按照“先程序、后實體”的思路加快機構(gòu)編制立法。

第一，確立“先程序、后實體”的機構(gòu)編制立法思路。從改革實踐看，在程序法不完善的條件下出臺的實體法往往很難保證立法質(zhì)量，而且容易導致機構(gòu)編制管理程序的不規(guī)范，并由此造成機構(gòu)編制管理中的行政裁量權(quán)過大。隨著改革進入新階段，機構(gòu)編制立法要盡可能采取“先程序、后實體，以程序法帶動實體法”的新思路，改變過去重視實體而輕視程序的弊病，把解決實體法中的程序規(guī)范問題作為機構(gòu)編制立法的關(guān)鍵。建議通過修改中央與地方組織法，完善機構(gòu)編制法的上行法依據(jù)，以程序立法帶動實體立法，經(jīng)過3到5年的努力，形成綜合性的國家機構(gòu)編制法。

第二，修改完善行政組織法。在《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確立法原則，將 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”等內(nèi)容納入組織法原則。

第三，建立機構(gòu)編制總額控制制度。規(guī)范行政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立、撤并，包括實體規(guī)范與程序規(guī)范；明確規(guī)定職責權(quán)限、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、組織隸屬關(guān)系、工作運行機制(如決策制度、會議制度、部門間協(xié)調(diào)配合與權(quán)限爭議解決機制)、重要領(lǐng)導崗位的權(quán)責及職數(shù)，規(guī)定機關(guān)規(guī)模與建制標準及編制總額等。

第四，制定部門組織法規(guī)，健全行政組織法體系。在國務(wù)院各部門“三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上，按照部門組織法的核心規(guī)范設(shè)計，制定各部委、直屬機構(gòu)的組織法規(guī)。

第五，出臺國家機構(gòu)編制法。我國是一個大國，機構(gòu)編制問題不僅涉及中央地方關(guān)系、行政機關(guān)、事業(yè)單位等多個領(lǐng)域，也涉及政府職能設(shè)定、權(quán)力運行的法律依據(jù)等，如果沒有一部專門法律，很難理清編制立法的頭緒。借鑒發(fā)達國家在機構(gòu)編制管理方面的立法經(jīng)驗，重點考慮編制總額限定、執(zhí)行主體明確、執(zhí)行程序科學等方面的問題，制定高層次的國家機構(gòu)編制法。

3. 以改革財政預(yù)算制度為重點建立機構(gòu)編制預(yù)算控制制度。

第一，把預(yù)算控制編制納入《預(yù)算法》。擴大《預(yù)算法》的修訂范圍，明確把控制機構(gòu)編制作為各級政府財政預(yù)算制定和實施的重要依據(jù)；改革財政預(yù)算制度，形成運用財政預(yù)算控制機構(gòu)編制的法定程序和具體辦法；爭取通過2到3年的努力，形成“法律手段與預(yù)算手段相結(jié)合”的機構(gòu)編制的約束機制。

第二，將機構(gòu)編制管理情況納入人大財政預(yù)算審議內(nèi)容。從法律上賦予各級人大及其常委會對機構(gòu)編制預(yù)算的審查職能，要求各級政府每一年度在提交人大審議年度財政預(yù)算的同時，提交年度機構(gòu)編制執(zhí)行情況，給予人大及其常委會充足的時間對機構(gòu)編制進行審核，形成動態(tài)監(jiān)控政府規(guī)模的新機制，實現(xiàn)預(yù)算控制編制法制化、常態(tài)化。

第三，建立財政預(yù)算對機構(gòu)編制調(diào)整的前置性約束機制。從改革實踐看，在先定機構(gòu)編制、后劃撥財政經(jīng)費的管理體制下，財政預(yù)算處于被動的地位，很難有效遏制機構(gòu)編制膨脹和財政供養(yǎng)人員膨脹的勢頭。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，讓財政部門前置性地介入機構(gòu)編制預(yù)算審批程序，通過強化財政預(yù)算的硬約束，建立機構(gòu)編制、人員工資和財政預(yù)算相互制約、相互配套、相互監(jiān)督的新機制。

第四，以明確機構(gòu)編制管理責任主體為重點，建立規(guī)范的機構(gòu)編制執(zhí)法體制。明確限定行政機構(gòu)在機構(gòu)編制上的裁量權(quán)，形成總額控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的動態(tài)管理制度，實現(xiàn)機構(gòu)編制決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離，建立機構(gòu)編制科學的評估制度等。

由工業(yè)大國走向服務(wù)業(yè)大國，是我國現(xiàn)代化進程中的第二次轉(zhuǎn)型，同時也是第二次改革?！笆濉笔俏覈笥锌蔀榈闹匾獞?zhàn)略機遇期。認識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，關(guān)鍵在于以更大的決心和勇氣解放思想，變革政府發(fā)展理念。這就需要告別總量擴張模式，追求公平可持續(xù)，形成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的中長期思維，形成社會轉(zhuǎn)型中的底線思維，形成治理轉(zhuǎn)型中的法治思維。

[ 1 ] 何欣榮.上海自貿(mào)區(qū)2014版負面清單發(fā)布從190條“瘦身”到139條[EB/OL].(2014-07-01)[2015-01-20].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/01/c_1111399055.htm.

[ 2 ] 馬化宇.對話市長：上海自貿(mào)區(qū)負面清單成焦點[EB/OL].(2014-11-02)[2015-01-20].http://finance.chinanews.com/cj/2014/11-02/6743042.shtml.

(責任編輯：周成璐)

Deepening Governmental Reform Emphasizing Streamlining Administration and Letting Go Powers——the Thirteenth Five-Year Plan: A Key Step in Comprehensively Deepening Reforms

FANG Shuan-xi

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Hainan,Haikou570311,China)

In order to achieve the strategic goal of economic transition and upgrading in 2020, the key is to deepen governmental reform with a focus on streamlining administration and delegating more powers to lower-level governments and society in general. During the 13th five-year period, to achieve substantial breakthroughs in the reform of administrative system centering on coordinating government-market relations is not only a grand challenge for economic transition and upgrading, but also a major task of the modernization in State governance system and governance capability.

streamlining administration and letting go powers; negative inventory; market supervision; law-ruled government

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.03.001

2015-01-25

方栓喜(1971- )，男，河南南陽人。中國(海南)改革發(fā)展研究院公共政策研究所所長、研究員、管理學博士。主要研究方向為：經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌理論與實踐研究。

D630.1

A

1007-6522(2015)03-0001-15