彭 峰, 閆 立 東

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

環(huán)境與發(fā)展：理想主義抑或現(xiàn)實(shí)主義？
——以法國《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》為例

彭 峰, 閆 立 東

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

在世界各國的立法中，環(huán)境立法一直處在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難抉擇中。法國于2014年結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展背景制定了《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》。該法旨在尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源系統(tǒng)與環(huán)境保護(hù)中的平衡，為環(huán)境立法的新方向提供了典范。針對(duì)我國現(xiàn)階段的情況，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》中的“保護(hù)優(yōu)先”原則需進(jìn)行限縮解釋，環(huán)境立法應(yīng)向“管制+促進(jìn)型”過渡。在我國應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系中，《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)為基本法。建議該法的制定應(yīng)是一部經(jīng)濟(jì)法，以低碳行業(yè)發(fā)展的邏輯為基礎(chǔ)進(jìn)行立法，對(duì)能源、建筑、交通、金融政策進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，以期成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)、低碳社會(huì)發(fā)展的行業(yè)導(dǎo)向性法律。

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；保護(hù)優(yōu)先；綠色經(jīng)濟(jì)；低碳社會(huì)

氣候變化問題已成為目前人類面臨的最緊迫、最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。氣候問題的實(shí)質(zhì)，既是環(huán)境問題，又是能源問題，同時(shí)還是發(fā)展問題。隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等多元化的發(fā)展，單位人口資源消耗量顯著提升，由此引發(fā)氣候變化對(duì)人類的影響越來越顯著，人們對(duì)這一問題的關(guān)注也達(dá)到新的高度。環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全三者的關(guān)系如何，一直是國內(nèi)外環(huán)境法學(xué)界討論的焦點(diǎn)問題。2015年，我國“兩會(huì)”前夕，柴靜的紀(jì)錄片《穹頂之下》迅速引發(fā)公眾對(duì)大氣污染、霧霾與能源體制改革問題的強(qiáng)烈關(guān)注，兩天內(nèi)點(diǎn)擊率過億。根據(jù)新華網(wǎng)的調(diào)查顯示，收入、反腐、環(huán)保成為2015年度兩會(huì)的三大主題。

在國際上，國際社會(huì)對(duì)氣候變化的研究不斷深入，人們?cè)诜此辑h(huán)境保護(hù)、能源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系時(shí)，“低碳發(fā)展”(Low Carbon Development, LCD)這一概念逐漸引起學(xué)界的關(guān)注。[1]盡管目前對(duì)這一概念還沒有一個(gè)確切的定義，但可以將其歸納為“單位能耗最低下的全面發(fā)展”。在新一輪的工業(yè)革命競(jìng)爭(zhēng)背景下，世界各國為積極實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，紛紛制定了相應(yīng)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略 (Low Emission Development Strategy, LEDS)及國內(nèi)立法，以期達(dá)到真正的綠色增長(zhǎng)。[2]法國國民議會(huì)于2014年10月14日以314票贊成219票反對(duì)通過了《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》，[3]2015年3月3日，參議院以182票贊成34票反對(duì)，高票通過該法令。[4]這一法令的通過，被譽(yù)為2015年底第21屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)(COP21)關(guān)于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判前夕的法國綠色增長(zhǎng)的革命。[5]

無獨(dú)有偶，我國“兩會(huì)”期間，環(huán)境與發(fā)展及其關(guān)系問題再次受到熱議。新任環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在答記者問中就環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系問題，認(rèn)為：“我們目前處在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的特殊發(fā)展階段，只要發(fā)展，環(huán)境問題就會(huì)出現(xiàn)，并且，我國歷史‘欠賬’較多，在解決新增污染排放的同時(shí)，也要解決老的問題。世界各國在發(fā)展進(jìn)程中都面臨這一問題，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，污染物排放量增加，過了轉(zhuǎn)型期，污染物排放會(huì)下降，我們的峰值相對(duì)來說比較高。我們面臨著一個(gè)人類歷史上前所未有的發(fā)展和環(huán)境之間的矛盾。解決中國環(huán)境問題，不能夠操之過急，也不能期望過快，但是，更不能聽之任之，也不能懶政不作為，因?yàn)檫@是關(guān)系到我們民生福祉和民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)問題。”[6]著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、全國政協(xié)委員李稻葵教授在“兩會(huì)”期間，于全國政協(xié)無黨派界別小組討論會(huì)上發(fā)言時(shí)指出：“環(huán)保和發(fā)展并不矛盾，中國依然是發(fā)展中國家，依然需要在發(fā)展中解決問題，而不要陷入歐美綠黨政治，將環(huán)保問題意識(shí)形態(tài)化，影響中國的發(fā)展。環(huán)?，F(xiàn)在社會(huì)各界都在重視，但是似乎有一個(gè)傾向，覺得環(huán)保和發(fā)展是對(duì)立的，似乎空氣污染這么嚴(yán)重是因?yàn)榍皫啄臧l(fā)展過快。在現(xiàn)階段，我們的發(fā)展和環(huán)保可以完全統(tǒng)一起來。環(huán)境的治理完全應(yīng)該打造為中國經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)?！盵7]國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為：社會(huì)中“唯道德論”“唯執(zhí)法論”大行其道，大多人將環(huán)境問題的責(zé)任歸咎于企業(yè)和公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)不高，或環(huán)保部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)際上這種觀點(diǎn)是十分片面的，造成當(dāng)前環(huán)境問題的根本原因在于資源配置不充分、不科學(xué)，或者發(fā)展不足。因此，當(dāng)前環(huán)境治理工作的開展不應(yīng)局限于“執(zhí)法”“道德”等眼前問題，執(zhí)法只能遏制環(huán)境無序惡化，卻不能配置資源，不能解決發(fā)展不足的問題，只有通過宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問題的方法。在中國，當(dāng)前的環(huán)境問題是一個(gè)發(fā)展問題，也是一個(gè)歷史問題，應(yīng)當(dāng)用歷史的眼光和發(fā)展的眼光正確確立我國環(huán)境問題的歷史定位。環(huán)境問題最終還是要通過發(fā)展來解決，反對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以保護(hù)環(huán)境的提法是錯(cuò)誤的。環(huán)境優(yōu)先不是舍棄GDP，不是環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完全對(duì)立，而應(yīng)是最大限度統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展，因?yàn)槿羰菦]有經(jīng)濟(jì)支持也就無所謂的環(huán)境保護(hù)可持續(xù)性。[8]

事實(shí)上，即使是綠黨活躍的歐洲國家，在環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系處理上，也未能走得更遠(yuǎn)。歐盟整體經(jīng)濟(jì)低迷的今天，綠色增長(zhǎng)成為歐洲國家的最優(yōu)選項(xiàng)。本文試圖對(duì)法國《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》制定的背景、法案的目標(biāo)、框架、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及其貢獻(xiàn)做出全面的分析，旨在為我國正在進(jìn)行的氣候變化立法提供參考。

一、 《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》的起草背景

(一) 國際背景：世界各國的共同期望

自《京都議定書》簽署以來，經(jīng)歷了多年曠日持久的談判，在2009年哥本哈根氣候大會(huì)受挫后，世界各成員國于2010年12月10日在墨西哥的坎昆會(huì)議上最終達(dá)成一致意見，決定推遲到2011年達(dá)成一項(xiàng)用以取代《京都議定書》的新協(xié)議。然而，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比預(yù)想要困難得多。2011年12月9日，在南非德班舉行的氣候峰會(huì)上，因加拿大退出《京都議定書》的不利影響，峰會(huì)僅僅建立了“德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)特設(shè)工作組”，決定實(shí)施《京都議定書》第二承諾期，并啟動(dòng)綠色氣候基金。[9]時(shí)至2012年多哈會(huì)議，締約國就《京都議定書》第二承諾期作出決定，要求發(fā)達(dá)國家在2020年前大幅降低溫室氣體排放，并在應(yīng)對(duì)氣候變化方面增加出資，會(huì)議堅(jiān)持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，明確了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的責(zé)任。[10]此后，2013年成為氣候變化大會(huì)最為艱難的一年，華沙氣候大會(huì)不僅會(huì)期拖延了一天，而且個(gè)別發(fā)達(dá)國家不愿意承擔(dān)歷史責(zé)任，不斷降低減排份額，導(dǎo)致在資金援助等方面與會(huì)各國難以達(dá)成一致。[11]2014年9月，在聯(lián)合國總部召開了紐約氣候變化峰會(huì)，來自120多個(gè)國家的元首與政府官員與會(huì)，敦促各方為2015年巴黎氣候大會(huì)(COP21)達(dá)成一項(xiàng)有法律效力的氣候變化協(xié)議而努力。[12]作為2015年年底巴黎會(huì)議前最重要的一次會(huì)議，2014年12月的利馬氣候大會(huì)(COP20)在極其艱難的談判后，通過了一項(xiàng)妥協(xié)協(xié)議，即《利馬呼吁氣候行動(dòng)決議》。

2014年11月2日，政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第五次綜合報(bào)告表明，世界性的氣候變化正在發(fā)生，全球氣候變暖的情況日趨明顯。該綜合報(bào)告再次確認(rèn)，自從1950年以來，許多氣候變化是歷史上從未出現(xiàn)的。評(píng)估認(rèn)為，大氣和海洋變暖，冰和雪的數(shù)量減少，海平面上升和二氧化碳濃度上升至80萬年來的最高水平。事實(shí)上，人類活動(dòng)已經(jīng)成為全球氣候變暖的主要原因。人類活動(dòng)加劇破壞了氣候穩(wěn)定，造成了更大的自然風(fēng)險(xiǎn)。溫室氣體排放量將進(jìn)一步導(dǎo)致全球性氣候變暖，并影響整個(gè)氣候變化系統(tǒng)；在未來，氣候變化將有可能逐步影響到社會(huì)各個(gè)層面和整個(gè)自然世界。[13]事實(shí)上，為應(yīng)對(duì)氣候變化，京都時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，《京都議定書》僅存象征意義，迫切需要達(dá)成新的議定書以取而代之，2015年舉行的巴黎氣候峰會(huì)將成為確定第二承諾期各國的新義務(wù)、達(dá)成新協(xié)議的最具關(guān)鍵性的一次大會(huì)。作為會(huì)議的東道國，法國期望發(fā)揮更重要的作用。

(二) 歐盟及法國：積極推動(dòng)者

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全球GDP共達(dá)56.6億萬歐元，其中歐盟占比23%，其次是美國(占22%)、中國(占12%)和日本(占8%)。[14]歐盟作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體，不僅在經(jīng)濟(jì)、政治和國際地位上發(fā)揮著重要的作用，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，歐盟也一直發(fā)揮著重要的、積極的、領(lǐng)導(dǎo)性的影響力。2007年3月，歐盟通過《氣候能源2020包裹法案》,旨在到2020年將溫室氣體排放量降至1990年的80%，積極加快可再生能源建設(shè)，積極實(shí)現(xiàn)可再生能源占能源總消耗的20%的目標(biāo)；同時(shí)，在歐盟范圍內(nèi)提高20%能源能效。[15]2014年10月23日，歐盟28位成員國領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾公布《2030氣候能源政策框架》，承諾在2030年將把溫室氣體排放總量降低至1990年的60%，同時(shí)在未來的16年間積極引入可再生能源，使其至少占總能源供給的27%，全面提高能源能效27%。為了幫助歐盟整體達(dá)到節(jié)能減排目標(biāo)，歐盟將會(huì)對(duì)貧窮的歐盟國家提供經(jīng)濟(jì)與技術(shù)援助，以達(dá)到“綠色增長(zhǎng)”的目的。[16]歐盟為《聯(lián)合國氣候變化綱要公約》締約國樹立了新的榜樣：2010年歐盟人均二氧化碳排量為7.3噸/人，在世界范圍內(nèi)，最高的依次是美國(17.6噸/人)、沙特(17噸/人)和澳大利亞(16.9噸/人)。在歐盟2050推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)路線圖中，歐盟正在尋求一種成本效益方式以推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向更具氣候友好型和更低能源消費(fèi)發(fā)展。為推動(dòng)此一綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃，歐盟承諾將溫室氣體排放總量控制在全球排放總量的10%以內(nèi)。[17]到2050年，歐洲將大量使用清潔技術(shù)與電動(dòng)汽車，極大減少溫室氣體及有害氣體的排放。每年將節(jié)約原本用于控制污染設(shè)備投入和與大氣污染有關(guān)的醫(yī)療服務(wù)投入近880億歐元，以實(shí)現(xiàn)綠色歐洲。[17]

歐洲在2014年10月24日通過了《氣候能源2030包裹法案》，2014年10月28日，歐洲環(huán)境署發(fā)布了歐洲《氣候能源2020包裹法案》實(shí)施情況的中期審查報(bào)告，該報(bào)告顯示，28個(gè)成員國將確定能夠完成《氣候能源2020包裹法案》規(guī)定的目標(biāo)。報(bào)告顯示，從歐盟整體情況看，其目標(biāo)完成情況較樂觀，28個(gè)成員國總體已經(jīng)比1990年減少了19%的溫室氣體排放?；谶@一現(xiàn)實(shí)情況，歐洲環(huán)境署預(yù)測(cè)，歐盟到2020年將比1990年完成約21%到24%的減排，超過其20%的既定減排目標(biāo)；參考2012年可再生能源在終端能源消費(fèi)中占比14%的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，歐盟將提前完成其20%的可再生能源目標(biāo)；同時(shí)，隨著能源消費(fèi)的迅速下降，歐盟將達(dá)到2020年的預(yù)期能效目標(biāo)。即使在近幾年歐盟經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，氣候政策和措施的實(shí)施對(duì)于其中期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也起到了關(guān)鍵性作用。從三項(xiàng)總體目標(biāo)的完成情況看，在歐盟28成員國中，9個(gè)國家①這9個(gè)國家是指克羅地亞、塞浦路斯、捷克共和國、丹麥、希臘、匈牙利、羅馬尼亞、斯洛伐克和英國。將同時(shí)達(dá)成三項(xiàng)目標(biāo)，但是奧地利、比利時(shí)、西班牙、芬蘭和愛爾蘭表現(xiàn)不佳。在可再生能源方面，22個(gè)國家實(shí)現(xiàn)了較好的發(fā)展。然而，法國、西班牙、愛爾蘭、馬耳他、荷蘭和葡萄牙表現(xiàn)不佳。根據(jù)《氣候能源2020包裹法案》的分配比例，法國必須完成23%的可再生能源目標(biāo)，法國的進(jìn)展情況不佳；保加利亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、盧森堡和英國的綠色能源合同已執(zhí)行至2020年。在能效方面，2005至2012年間，能源消費(fèi)迅速減少，未來可確保每年下降1.1%，必將達(dá)到2020目標(biāo)。當(dāng)然這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)在其中扮演了重要角色。分析顯示，17國可以完成其國家能效改善目標(biāo)(非約束性指標(biāo))。相反，法國、德國、奧地利、比利時(shí)、保加利亞、愛沙尼亞、立陶宛、馬耳他、荷蘭和波蘭表現(xiàn)欠佳。綜合看來，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的復(fù)蘇，為確保2020目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更多的努力是必需的；未來目標(biāo)的達(dá)成更趨艱難，對(duì)于2030年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，歐洲環(huán)境署認(rèn)為必須起草和定義新的政策以推動(dòng)40%減排總量目標(biāo)的達(dá)成。[18]

從歐洲環(huán)境署發(fā)布的《氣候能源2020包裹法案》實(shí)施情況中期報(bào)告的評(píng)估來看，法國的完成情況并不樂觀。為實(shí)現(xiàn)歐盟2007年通過的《氣候能源2020包裹法案》，同年5月，法國召開了“環(huán)境協(xié)商”會(huì)議，會(huì)議討論了生態(tài)民主主張。該討論的具體法制落實(shí)結(jié)果，即于2009年通過了《環(huán)境協(xié)商法I》，2010年通過了《環(huán)境協(xié)商法II》。①《關(guān)于實(shí)踐環(huán)境協(xié)商之規(guī)劃法令》，第一次于2009年8月3日通過，學(xué)界習(xí)慣簡(jiǎn)稱為《環(huán)境協(xié)商法I》，其目的在于實(shí)踐2007年10月間召開的環(huán)境圓桌會(huì)議的協(xié)商結(jié)果。《關(guān)于國家環(huán)境義務(wù)的法令》于2010年7月12日通過，學(xué)界簡(jiǎn)稱為《環(huán)境協(xié)商法II》，更進(jìn)一步完善環(huán)境協(xié)商機(jī)制?！董h(huán)境協(xié)商法I》共57條，分成四大部分：氣候變化(包括降低建筑之能源消耗、都市計(jì)劃、運(yùn)輸、能源、可持續(xù)發(fā)展研究)；生物多樣性(包括保存野生生物多樣性、水資源、農(nóng)業(yè)、海洋與海岸管理)；環(huán)境、健康與垃圾風(fēng)險(xiǎn)的避免(包括環(huán)境與健康、垃圾、治理、信息與教育)；海外領(lǐng)地的規(guī)定等。這兩部法令堪稱法國環(huán)境法的基本法，幾近囊括當(dāng)今法國面臨的環(huán)境問題?！董h(huán)境協(xié)商法I》中定義了法國的氣候能源政策框架：第一，應(yīng)對(duì)氣候變化為法國國家重要優(yōu)先政策之一；第二，法國將恪守國際義務(wù)與歐盟法義務(wù)，于2020年前達(dá)到減排20%的目標(biāo)，而如果其他國家愿意攜手同心，該目標(biāo)將被設(shè)為30%；第三，建筑的能源利用方式、運(yùn)輸業(yè)與能源產(chǎn)業(yè)將成為法國減排的首要目標(biāo)；第四，法國也仿效歐盟，以溫室氣體排放額交易系統(tǒng)來具體計(jì)算達(dá)成應(yīng)有目標(biāo)；第五，法國將研究建立“氣候能源”稅之可行性，以鼓勵(lì)清潔能源的使用。這一稅制將以事先征收的稅額體系為準(zhǔn)，針對(duì)石化燃料的消費(fèi)進(jìn)行課稅。但依此規(guī)定，法國于2009年底提出2010財(cái)政法案時(shí)，加入碳稅征收的問題，引發(fā)了違憲爭(zhēng)議。《環(huán)境協(xié)商法Ⅱ》確定目標(biāo)為：在降低能源消耗和碳排放領(lǐng)域，其政策目標(biāo)在于減少溫室氣體排放量，大幅節(jié)約能源，減少低碳排放量。其內(nèi)容包括：第一，促進(jìn)可再生能源的發(fā)展；第二，擴(kuò)大產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)識(shí)，展開溫室氣體排放量評(píng)估，并制定行動(dòng)計(jì)劃，以減少(企業(yè)，地區(qū)，公共建筑)排放；第三，擴(kuò)大能源節(jié)約證書。[19]繼《環(huán)境協(xié)商法Ⅰ》和《環(huán)境協(xié)商法Ⅱ》后，法國啟動(dòng)了第三部大法——《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》的立法計(jì)劃。與此同時(shí)，法國正在加緊起草《2014—2020為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展生態(tài)轉(zhuǎn)型的國家戰(zhàn)略》以定義未來6年與環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步量能相聯(lián)系的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型政策導(dǎo)向。[20]

二、 《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》的目標(biāo)與政策框架

自2014年6月始，《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》提交部長(zhǎng)間委員會(huì)征求意見，7月，法令草案被提交給議會(huì)，9月9日國民議會(huì)就此法案草案舉行聽證。本法案草案包括八卷，分別為第一卷，共同目標(biāo)；第二卷，建筑革新；第三卷，清潔交通；第四卷，循環(huán)經(jīng)濟(jì)；第五卷，可再生能源；第六卷，核安全；第七卷， 簡(jiǎn)化程序；第八卷，行動(dòng)方式等。2014年9月24日，經(jīng)過國民議會(huì)特別委員會(huì)的討論，該法案草案的2 383處被修改；[21]9月25日，第二卷被通過；9月26日第三卷、第四卷被通過；9月27日第六卷被通過；10月10日旨在定義總體目標(biāo)的第一卷、第五卷、第八卷以及第七卷先后被通過；最后整部法案于10月14日通過了國民議會(huì)一讀。

根據(jù)《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》第一卷，到2030年，法國確立的共同目標(biāo)為擬減少40%的溫室氣體排放；在終端能源消費(fèi)中，可再生能源占比達(dá)到32%；到2025年將核電年發(fā)電量降至當(dāng)年總量的50%。提高能源獨(dú)立性，在應(yīng)對(duì)全球變暖的斗爭(zhēng)中，減少法國的能源消耗，保障供應(yīng)安全，減少對(duì)化石燃料的溫室氣體排放量的依賴。

該法令第二卷對(duì)建筑革新做出了規(guī)定，其目標(biāo)為節(jié)約能源，減少消耗和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，加快節(jié)能改造，加強(qiáng)新建筑能效管理，控制消耗并推動(dòng)地區(qū)發(fā)展“能源積極性建筑”。 對(duì)建筑與城市化分離加以限制；推廣“能源積極性建筑”，即此種類型的建筑本身可以產(chǎn)生比用以支持其運(yùn)作所需要的消費(fèi)更多的能量；提出每項(xiàng)重要工程需積極改善建筑物的能源效率義務(wù)；推動(dòng)公共建筑的能源和環(huán)境示范；為提供工程的資金便利，改善第三方資金條款；增加要求建筑物內(nèi)安裝用于測(cè)量的取暖、冷或熱水個(gè)人消費(fèi)設(shè)備條款等。

該法令第三卷旨在發(fā)展清潔交通以改善空氣質(zhì)量。其目標(biāo)為保護(hù)健康，發(fā)展清潔交通，應(yīng)對(duì)大氣污染，保護(hù)環(huán)境，減少對(duì)碳?xì)浠衔锏囊蕾嚕⒈３仲徺I力。在公共機(jī)構(gòu)清潔交通的推廣方面規(guī)定，國家和公共機(jī)構(gòu)更新車輛時(shí)，必須保持最低50%的清潔汽車公共采購；推動(dòng)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以支持電動(dòng)車和混合動(dòng)力車的發(fā)展；污染最嚴(yán)重的車輛與清潔車輛之間的轉(zhuǎn)換溢價(jià)，購買電動(dòng)汽車的累積獎(jiǎng)金和轉(zhuǎn)換溢價(jià)最高可以達(dá)到10 000歐元；對(duì)空氣質(zhì)量差的地區(qū)的交通采取措施進(jìn)行限制。

該法令第四卷旨在應(yīng)對(duì)浪費(fèi)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。法令定義了總體的數(shù)量化目標(biāo)，建設(shè)公共垃圾場(chǎng)，減少一半廢棄物數(shù)量，2025年廢棄物循環(huán)利用達(dá)到60%；改善產(chǎn)品概念以減少對(duì)環(huán)境的影響，增加產(chǎn)品生命周期；加強(qiáng)廢棄物管理中的就近原則，縮短廢棄物的再利用和循環(huán)周期；擴(kuò)大有關(guān)廢棄物的激勵(lì)稅率，降低消耗。

該法令第五卷確定了推動(dòng)可再生能源的目標(biāo)，旨在混合能源的多樣化及領(lǐng)土內(nèi)資源的再利用。自今之后的15年之內(nèi)，通過支持模式改革、參與性融資、水電特許權(quán)管理的革新、行政和招標(biāo)的簡(jiǎn)化等手段實(shí)現(xiàn)可再生能源份額增長(zhǎng)一倍。具體措施包括增加新的支持可再生能源條款，使電力市場(chǎng)的直接銷售成為可能，并可享受津貼；市鎮(zhèn)與跨市鎮(zhèn)之間可以共同參與旨在推動(dòng)可再生能源生產(chǎn)社會(huì)目標(biāo)的社會(huì)資本融資；水電特許權(quán)監(jiān)管框架的現(xiàn)代化。

該法令第六卷旨在加強(qiáng)核安全和信息公開。該卷中規(guī)定加強(qiáng)地方信息委員會(huì)的行動(dòng)，加強(qiáng)地方運(yùn)營商、居民和政府之間的對(duì)話；加強(qiáng)主動(dòng)、定期的信息溝通，居民所在地的應(yīng)急預(yù)案，將被要求納入運(yùn)營商的外部費(fèi)用之內(nèi)；制定有關(guān)核設(shè)施的關(guān)閉框架，重點(diǎn)關(guān)注核設(shè)施關(guān)閉后兩年內(nèi)的設(shè)施拆除；加強(qiáng)核安全局的監(jiān)管方式及權(quán)力，提升權(quán)力及處罰等級(jí)，核安全局可將第三方專家納入產(chǎn)業(yè)費(fèi)用中。

該法令第七卷對(duì)程序的簡(jiǎn)化和清晰化作出了規(guī)定，旨在實(shí)現(xiàn)效率與競(jìng)爭(zhēng)的雙贏，調(diào)整現(xiàn)行法令以便于項(xiàng)目(可再生能源以及網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目)的實(shí)施；澄清經(jīng)濟(jì)和稅收框架，以確保投資。具體措施包括簡(jiǎn)化辦事程序，縮短上訴或申訴的期限和限制，明確經(jīng)營者的責(zé)任，促進(jìn)沿海地區(qū)的連接，以促進(jìn)可再生能源在領(lǐng)土內(nèi)的展開；規(guī)范電力及天然氣的市場(chǎng)和價(jià)格，其目標(biāo)在于保持法國電力相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，明確稅率以保護(hù)所有消費(fèi)者的利益。

該法令第八卷授予了市民、企業(yè)、地方政府及國家總體行動(dòng)權(quán)力，識(shí)別和定義此后15年內(nèi)的低碳戰(zhàn)略。要求每五年檢討一次，確立多年度的能源項(xiàng)目、電力生產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理計(jì)劃、組織和便利化領(lǐng)土行動(dòng)，提供政策工具以支持生活在燃料貧困地區(qū)的居民。具體規(guī)定包括建立能源支票制度以幫助低收入人群來支付他們的能源消費(fèi)；低碳預(yù)算和低碳國家戰(zhàn)略，改善國家以減緩氣候變化為基礎(chǔ)的碳政策；設(shè)定多年度規(guī)劃，以定義5年以上能源目標(biāo)；開展工業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理；更好地組織和優(yōu)化領(lǐng)土內(nèi)的能源管理；建立新的全社會(huì)所有行動(dòng)者行動(dòng)框架；積極推動(dòng)海外領(lǐng)土成就卓越環(huán)境的機(jī)會(huì)。

三、 《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》計(jì)劃的貢獻(xiàn)

《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》是法國2009年以來的第三部“環(huán)境大法”。該法案表明法國新的雄心：通過推動(dòng)節(jié)能(即能源轉(zhuǎn)型)和可再生能源來重建法國能源系統(tǒng)，在此階段重建化石燃料和可再生能源之間的巧妙妥協(xié)；該法案還擴(kuò)展到全體市民行動(dòng)者，以地方政府為表率，實(shí)現(xiàn)法國新能源模式轉(zhuǎn)型。[22]該法案的貢獻(xiàn)有如下幾點(diǎn)。

首先，推動(dòng)法國能源消費(fèi)新模式。為了完成2025年法國電力生產(chǎn)中核電比例下降50%和2030年溫室氣體減排30%的目標(biāo)，法案最重要的貢獻(xiàn)在于將建筑和交通行業(yè)納入其中，并賦予經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的地位。在此意義上，清潔交通的發(fā)展被予以積極鼓勵(lì)。為此，法案規(guī)定2016年1月1日前，國家和地方機(jī)構(gòu)必須承諾完成50%的充電、電動(dòng)和混合動(dòng)力汽車配額指標(biāo)，同時(shí)僅在必要情況下對(duì)天然氣的使用作出了一定的限制。地方當(dāng)局必須于公共停車場(chǎng)安裝必要的電力充電裝置，他們有責(zé)任保障公共領(lǐng)域的管理質(zhì)量。鼓勵(lì)發(fā)展綠色交通類型中的電力汽車。同時(shí)，在可再生能源領(lǐng)域，該法案建立了新的支持條款，構(gòu)建了推動(dòng)針對(duì)可再生能源的電力市場(chǎng)直接銷售的補(bǔ)充條款。為了推動(dòng)“積極型能源建筑”，要求地方政府和市鎮(zhèn)必須將之納入公共服務(wù)相關(guān)規(guī)劃中。同時(shí)，法案對(duì)于減排進(jìn)行了規(guī)定，旨在采取規(guī)劃措施改善大氣質(zhì)量。國家的污染物減排目標(biāo)被納入國家排放規(guī)劃框架中，每五年進(jìn)行一次評(píng)估。并且要求地區(qū)委員會(huì)采取措施以實(shí)現(xiàn)地區(qū)氣候-大氣-能源戰(zhàn)略中的國家目標(biāo)。

其次，新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的推動(dòng)及其程序簡(jiǎn)化。根據(jù)法案的規(guī)定，循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)在于將此一模式納入環(huán)境法典。在此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)被定義為存在于所有產(chǎn)品生命周期階段的一種生產(chǎn)和交換系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的目的是提高資源利用效率，減少資源利用對(duì)環(huán)境的影響。其目標(biāo)應(yīng)是極大減少資源浪費(fèi)，資源消費(fèi)與GDP增長(zhǎng)整體脫鉤。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式推動(dòng)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為廢棄物處理的就近原則。同時(shí)，法案簡(jiǎn)化了城市規(guī)劃程序，建筑許可、事先聲明、規(guī)劃許可程序均被簡(jiǎn)化。在地方層面，地方政府能夠通過引入生態(tài)條件標(biāo)準(zhǔn)以決定補(bǔ)貼及公共援助的模式，并對(duì)可再生能源發(fā)展提供財(cái)政支持。根據(jù)法案，核設(shè)施的信息透明度也進(jìn)一步加強(qiáng)。

最后，公眾參與方式的多元化及金融激勵(lì)工具的社會(huì)化。根據(jù)法案文本，多項(xiàng)援助條款被納入其中，如建立能源服務(wù)支票制度，稅收信用制度等，這些均旨在推動(dòng)能源更新工程的有效實(shí)現(xiàn)。一個(gè)新的參與式民主模式出現(xiàn)了，從傳統(tǒng)的信息公開、項(xiàng)目或立法的事先咨詢模式，發(fā)展到可再生能源生產(chǎn)項(xiàng)目的社會(huì)化要求，法案規(guī)定必須提供給項(xiàng)目所在地居民一部分份額資本。除此之外，地方當(dāng)局也有機(jī)會(huì)獲得“能源積極型建筑”建設(shè)項(xiàng)目的融資，與存款、押金制度相關(guān)的綠色增長(zhǎng)貸款將得到增長(zhǎng)。以第三方融資來建立貸款擔(dān)保基金或融資保障，從而提高能效。以碳預(yù)算、國家和地方低碳戰(zhàn)略為代表的新能源政策導(dǎo)向性工具得以發(fā)展。能源轉(zhuǎn)型對(duì)公共政策的整體框架產(chǎn)生新的影響，新的能源模式被納入整體公共政策中，且界定非常明確。與此相配合，法國2015年金融法令正在修改。

四、 對(duì)中國的借鑒意義

(一) 環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的反思

近年來，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，一直是理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，我國2014年剛剛修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條首次明確規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！比欢氨Ｗo(hù)優(yōu)先”原則到底應(yīng)該如何解讀，存在較大爭(zhēng)議。如周衛(wèi)認(rèn)為：“保護(hù)優(yōu)先”原則并不意味著不計(jì)代價(jià)的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，從國外的立法實(shí)例來看，將“保護(hù)優(yōu)先”作為一般性原則的規(guī)定并不多見，歐盟系列條約的數(shù)次修訂，都對(duì)環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)有所加強(qiáng)，但并不曾確認(rèn)過“保護(hù)優(yōu)先”原則，更多強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化；美國《國家環(huán)境政策法》對(duì)“保護(hù)優(yōu)先”未著一字，“保護(hù)優(yōu)先”理念僅通過某些具體的禁止性規(guī)定體現(xiàn)出來；一些東歐國家的例外情況有其特殊的切爾諾貝利核事故之背景，該原則僅限制在“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然綜合體的保護(hù)優(yōu)先”方面。因此，極端化“保護(hù)優(yōu)先”原則容易遮蔽環(huán)境問題的復(fù)雜性，不恰當(dāng)?shù)乜s減行政機(jī)關(guān)的裁量余地，該原則需考慮協(xié)調(diào)發(fā)展理念的制約，警惕極端化環(huán)境優(yōu)先價(jià)值。[23]竺效則認(rèn)為：“保護(hù)優(yōu)先”原則所承載的功能，只能是遇到環(huán)境(生態(tài))風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)性不確定的情形時(shí)，應(yīng)以保護(hù)環(huán)境(生態(tài))為優(yōu)先的原則，學(xué)理表述應(yīng)為風(fēng)險(xiǎn)防范原則。[24]雖然學(xué)界對(duì)“保護(hù)優(yōu)先”原則的解讀不一，但在對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第5條所規(guī)定的該原則進(jìn)行限縮解釋這一點(diǎn)上則意見相對(duì)一致，旨在縮小“保護(hù)優(yōu)先”原則的適用范圍。極端化的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，無疑一方面造成了將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相割裂和對(duì)立的“環(huán)保利維坦”之虞，同時(shí)也不具現(xiàn)實(shí)可操作性，極大地?fù)p害了法律的權(quán)威性。

我國氣候變化立法體系是環(huán)境法體系中的子部門法，因此，氣候變化立法必須遵循并符合《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則。氣候變化問題的實(shí)質(zhì)，既是環(huán)境問題，又是能源問題，同時(shí)亦是發(fā)展問題。就我國目前所處的現(xiàn)實(shí)狀況而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中國能源消費(fèi)占全球消費(fèi)量的22.4%；但從增速來看，中國2013年能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度為4.7%，低于過去10年8.6%的平均水平。[25]2013年，煤炭在中國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比為67.5%，石油占比為17.8%；而清潔能源占比已大幅度增長(zhǎng)，天然氣能源消費(fèi)達(dá)到5.1%；非化石能源占比達(dá)到9.6%，過去十年增速超過50%。對(duì)于耗能嚴(yán)重，溫室氣體排放較大的發(fā)電、電網(wǎng)、鋼鐵、化工、電解鋁、鎂冶煉、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航十個(gè)行業(yè)，我國實(shí)施了碳排放交易策略，積極推動(dòng)能源與技術(shù)雙升級(jí)。中國高能耗產(chǎn)業(yè)已經(jīng)逐步推進(jìn)清潔能源的使用，積極響應(yīng)溫室氣體節(jié)能減排要求。雖然，我國溫室氣體排放總量在總體上得到有效控制，以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，隨著節(jié)能減排政策的實(shí)施，我國溫室氣體減排已經(jīng)取得了明顯的效果；然而，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。不計(jì)代價(jià)的、超出自身能力的、大躍進(jìn)式的節(jié)能減排及產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加之以各地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)，只能造成經(jīng)濟(jì)空心化，實(shí)體經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重?fù)p害的惡果。

(二) 氣候變化時(shí)代環(huán)境立法的轉(zhuǎn)型

在我國，氣候及環(huán)境立法相對(duì)滯后。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于 2009年8月通過《積極應(yīng)對(duì)氣候變化決議》，提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程。適時(shí)修改完善與應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時(shí)出臺(tái)配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律、法規(guī)，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供更加有力的法律保障”。至此，中國應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作正式進(jìn)入了研究與建立階段。2014年7月21日，國家發(fā)展與改革委員會(huì)就《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對(duì)法》法律草案主持召開論證會(huì)，環(huán)保部、水利部、國家氣象局、國家能源局等部委的相關(guān)人士以及相關(guān)學(xué)者與會(huì)參與了討論。[26]在此之前，我國已經(jīng)出臺(tái)了《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《森林法》《草原法》 等有利于減緩氣候變化的能源立法與環(huán)境立法。[27]58-66通過法律手段，中國在限制污染及減少溫室氣體排放上做出了突出貢獻(xiàn)，為構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供了法律保障。

我國臺(tái)灣地區(qū)葉俊榮教授指出：氣候變化的立法，最主要的變項(xiàng)包括規(guī)范的數(shù)量、形式、時(shí)程與后續(xù)規(guī)劃。在不同的選擇中，在形式上，最有可能的組合有四種模式，亦即單一專法、框架立法、套裝立法與分散立法。[28]329-330葉教授同時(shí)指出：?jiǎn)我粚７ㄊ且淮涡缘刂贫ㄒ徊客暾姆桑鎽?yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)；框架立法模式是指制定一部基本法或總則性法律，提供氣候變化應(yīng)對(duì)的法律框架，而將具體的管制措施與政策留由其他法律或命令逐步填充；套裝立法是在有一定規(guī)劃之后，透過分散專法或者分散條款的方式形成具體規(guī)范；分散立法模式是指容許各個(gè)領(lǐng)域規(guī)范隨著問題的發(fā)生以及討論的共識(shí)逐步形成法律。[28]300-301從實(shí)質(zhì)上看，氣候變化至少涉及五個(gè)主要的規(guī)范面向：亦即減緩、適應(yīng)、財(cái)務(wù)機(jī)制、保險(xiǎn)機(jī)制及資訊，其中減緩、適應(yīng)、財(cái)務(wù)機(jī)制和資訊早在1992年制定的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中已經(jīng)提出，而保險(xiǎn)機(jī)制則隨著氣候變化造成的損害和損失的加劇而愈來愈受到重視。[28]303

法國是傳統(tǒng)的法典法國家，法國的《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》將被編纂入《環(huán)境法典》，形式上兼具套裝立法和分散立法的若干特點(diǎn)。在該法令基礎(chǔ)上，《環(huán)境法典》以及相關(guān)的其他法典中的相關(guān)條款均需根據(jù)該法令的條款內(nèi)容進(jìn)行修改。各國對(duì)于立法模式或立法形式的選擇，需考慮各國法律傳統(tǒng)及立法實(shí)踐情況，在形式上照搬外國模式，并不可取。然而，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，該法令為能源系統(tǒng)的發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方式之間的艱難平衡找到了一條新的雙贏出路。并且，這一立法并非孤例，英國與韓國是最早制定類似立法的國家。2008年11月26日，英國通過了《氣候變化法》；2009年7月15日，英國又通過了《英國低碳轉(zhuǎn)換計(jì)劃》。2008年韓國政府提出了綠色增長(zhǎng)方針，其后，韓國應(yīng)對(duì)氣候變化的立法經(jīng)歷了從《氣候變化對(duì)策基本法》到 《低碳經(jīng)濟(jì)與綠色增長(zhǎng)基本法》，再到《綠色增長(zhǎng)基本法》的發(fā)展過程。[27]58-66特別是韓國的《綠色增長(zhǎng)基本法》同樣將氣候變化、低碳社會(huì)、綠色經(jīng)濟(jì)三個(gè)范疇進(jìn)行統(tǒng)一立法，避免了分別立法可能帶來的立法重疊與交叉問題。同時(shí)，該法亦將氣候變化、低碳社會(huì)歸入綠色經(jīng)濟(jì)范圍，提高了綠色經(jīng)濟(jì)的地位。綠色經(jīng)濟(jì)作為韓國實(shí)現(xiàn)劃時(shí)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略舉措，其以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的提升為立足點(diǎn)，意義遠(yuǎn)大于單純的氣候變化應(yīng)對(duì)，綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更容易獲得國民的支持。[27]58-66在德國，2008年也制定了《可再生能源供熱法》，以求提高可再生能源供熱在供熱能源消費(fèi)中的份額。[29]

低碳經(jīng)濟(jì)又名低化石燃料經(jīng)濟(jì)、無碳經(jīng)濟(jì)，是基于所有低碳能源的經(jīng)濟(jì)，其特征為：雖然接近于零的溫室氣體(主要為二氧化碳)排放到生物圈，但經(jīng)濟(jì)依舊保持穩(wěn)定增長(zhǎng)；真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的清潔發(fā)展、綠化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；是涉及生產(chǎn)模式、生活方式、價(jià)值觀念和國家權(quán)益的革命性理念。[30]法國新的《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》計(jì)劃是在歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的嚴(yán)峻形勢(shì)下，在試圖以低碳、綠色經(jīng)濟(jì)作為新工業(yè)革命的引擎這一背景下提出的。其立法目的在于尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源系統(tǒng)與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，從傳統(tǒng)的環(huán)保與經(jīng)濟(jì)的“對(duì)立”走向“共生”，以最終推動(dòng)社會(huì)變革，構(gòu)建人與自然和諧共存的局面。這與我國新的《環(huán)境保護(hù)法》中“保護(hù)優(yōu)先原則”所倡導(dǎo)的將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂的立法方向是相背離的。大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，并不意味著盲目追求極端化、不計(jì)后果的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先。環(huán)境立法應(yīng)從“管制型”向“管制+促進(jìn)型”過渡。受到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段及現(xiàn)實(shí)國情的限制，通過高壓的限制性法律措施，不僅可能難以達(dá)到促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，還可能造成大量的附加行政成本及經(jīng)濟(jì)成本。氣候變化時(shí)代，環(huán)境立法的功能導(dǎo)向需合理過渡，不僅要與我國國情相適應(yīng)，也應(yīng)與目前各國新一輪零碳化工業(yè)革命的國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和發(fā)展趨勢(shì)相一致。因此，應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中的核心和基本法應(yīng)為《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，該法的地位應(yīng)更高于《氣候變化應(yīng)對(duì)法》。雖然各國在立法實(shí)踐中所達(dá)成的結(jié)果不同，但是能源系統(tǒng)的發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的平衡與協(xié)調(diào)，是未來發(fā)展的主流方向。必須要認(rèn)識(shí)到：綠色發(fā)展將成為人類未來生存的主流；綠色發(fā)展的立法導(dǎo)向?qū)Q定人類未來的發(fā)展方向，具體法律制度的設(shè)計(jì)不僅是令行禁止，更重要的是推動(dòng)形成新的綠色生活方式、綠色發(fā)展觀念。因此，我國《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的本質(zhì)是一種激勵(lì)型立法，即通過正面引導(dǎo)作用推動(dòng)法律的實(shí)施，它所調(diào)整的法律關(guān)系應(yīng)是全方位的，包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多種面向，涉及多個(gè)行業(yè)及部門。

(三) 中國《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法建議

我國的《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)是一部經(jīng)濟(jì)法，而非行政管制法，應(yīng)以低碳行業(yè)發(fā)展的邏輯為基礎(chǔ)進(jìn)行立法，在減緩和適應(yīng)方面，應(yīng)將能源、建筑、交通等各行業(yè)政策納入其中?；谖覈厥鈬楹同F(xiàn)階段工作重點(diǎn)，在財(cái)務(wù)機(jī)制和保險(xiǎn)機(jī)制方面，應(yīng)將金融政策進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，以期成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)、低碳社會(huì)發(fā)展的行業(yè)導(dǎo)向性法律。

首先，《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)對(duì)中國整體低碳化能源政策導(dǎo)向進(jìn)行重新定義。能源結(jié)構(gòu)的綠化與優(yōu)化是其指導(dǎo)性方向。近年來，中國在電力行業(yè)能源優(yōu)化與節(jié)能減排方面取得了重大進(jìn)展，推動(dòng)了中國低碳發(fā)展的步伐。但作為火力發(fā)電大國，僅僅依靠降低不及1%的標(biāo)準(zhǔn)煤耗來降低溫室氣體排放是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。過于激進(jìn)的去煤化政策導(dǎo)向也是不現(xiàn)實(shí)的，清潔煤技術(shù)的開發(fā)利用，應(yīng)是其煤炭政策的發(fā)展方向之一。清潔煤技術(shù)主要包括：超臨界壓力煤粉燃燒技術(shù)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)、碳捕捉與封存技術(shù)等?；谕苿?dòng)現(xiàn)有技術(shù)下的清潔煤政策導(dǎo)向應(yīng)優(yōu)先于可再生能源的發(fā)展，在全球去核化的宏觀背景下，核電政策的發(fā)展應(yīng)適度和謹(jǐn)慎。

其次，在《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)推動(dòng)綠色建筑、清潔交通政策的發(fā)展。截至2013年7月，我國綠色建筑已有1 000項(xiàng)左右，總量達(dá)1億平方米，但離《“十二五”綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃》要求甚遠(yuǎn)，根據(jù)該規(guī)劃“十二五”期間要求完成綠色建筑10億平方米，到2015年要有20%城市新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)實(shí)情況與此目標(biāo)還存在較大差距。[31]根據(jù)2015年1月1日實(shí)施的《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，綠色建筑的發(fā)展有了新的方向。相比歐美發(fā)達(dá)國家，中國的綠色建筑水平還比較低，數(shù)量還比較少。在清潔交通的推行方面，中國已經(jīng)逐漸成為汽車使用大國，汽車尾氣污染已經(jīng)逐步成為環(huán)境污染的重要源頭，如何處理好廣大人民的方便出行與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾成為行政管理者的重要問題?，F(xiàn)行政策主要是通過強(qiáng)制淘汰環(huán)保“黃標(biāo)車”、老舊車的形式來解決污染嚴(yán)重的車輛設(shè)備，通過減免購置稅、中央政府與地方政府雙重補(bǔ)貼的形式來積極推進(jìn)新能源汽車的銷售及適用；著力提高新能源汽車在公路、道路交通運(yùn)輸中的數(shù)量。但這些政策在實(shí)施中的效果并不明顯，問題主要集中于以下三個(gè)方面：第一，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后；第二，“限行”“限牌”造成恐慌性消費(fèi)，即因?qū)φ叩牟淮_定而恐慌，造成搶購現(xiàn)象，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)與污染加劇；第三，鼓勵(lì)措施未由政府牽頭實(shí)施，根據(jù)保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域理論，政府應(yīng)當(dāng)積極更替原有產(chǎn)能，通過政府購買形式推進(jìn)新能源汽車生產(chǎn)，但在現(xiàn)有的鼓勵(lì)辦法中沒有此傾向，公務(wù)車主體還是以化石燃料車為主。雖然建筑節(jié)能與交通節(jié)能在《節(jié)約能源法》中已有相關(guān)規(guī)定，但這些內(nèi)容顯然不能適應(yīng)新的變化，《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)將綠色建筑與清潔交通政策一體化納入到整體制度設(shè)計(jì)中，逐步在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、污染嚴(yán)重地區(qū)通過行政強(qiáng)制與財(cái)政鼓勵(lì)形式促進(jìn)綠色建筑與清潔交通的實(shí)行。行政強(qiáng)制可以解決綠色建筑與清潔交通的最低發(fā)展要求，但是財(cái)政鼓勵(lì)可以激發(fā)市場(chǎng)活力。通過《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》將這兩個(gè)領(lǐng)域納入宏觀制度設(shè)計(jì)，依法規(guī)范財(cái)政、稅收鼓勵(lì)制度，既可以促進(jìn)綠色建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)清潔交通，又可以避免在鼓勵(lì)政策中遇到可能的尋租空間。

最后，發(fā)揮金融工具的作用?！兜吞冀?jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)納入金融法律制度的設(shè)計(jì)，為低碳金融創(chuàng)新提供政策激勵(lì)和發(fā)展空間。低碳經(jīng)濟(jì)不僅是政府的義務(wù)，更是每個(gè)人的義務(wù)。為了積極調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與低碳經(jīng)濟(jì)的積極性，使其成本社會(huì)化，引導(dǎo)生活方式的轉(zhuǎn)變，可合理利用金融手段，刺激民間資本向低碳產(chǎn)業(yè)投資。低碳產(chǎn)業(yè)投資不應(yīng)僅限于碳配額交易，還應(yīng)積極探尋碳能源收益等方面。國家發(fā)改委于2012年12月12日發(fā)布了《碳排放交易管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，為我國2016年啟動(dòng)國家碳排放交易市場(chǎng)提供了相關(guān)法律依據(jù)，但立法層級(jí)仍較低，很多問題尚待明確。首先，碳排放交易應(yīng)該被定義為金融工具的一種，而在《管理辦法》中顯然尚未明確。針對(duì)碳排放交易：第一，應(yīng)在《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中明確其碳配額的期貨品種地位，擴(kuò)大投資交易人群。若確立了碳配額是期貨中的一種，那么符合期貨交易資格的經(jīng)紀(jì)公司就可以參與碳配額交易，從而極大促進(jìn)市場(chǎng)的流動(dòng)性；第二，符合個(gè)人交易資格的投資者也應(yīng)通過經(jīng)紀(jì)公司參與碳配額交易，形成完全市場(chǎng)化碳配額交易；第三，以碳配額期貨交易為基礎(chǔ)，可以適當(dāng)開展碳配額期權(quán)交易與碳配額對(duì)沖交易，豐富其金融衍生品應(yīng)有的特性，規(guī)范其交易行為；第四，還應(yīng)當(dāng)積極適用債權(quán)交易模式，通過發(fā)行環(huán)保投資債權(quán)，將碳配額交易收益作為償還債權(quán)人債務(wù)的主要資金來源，借助民間資本完成節(jié)能減排。其次，碳排放交易可以作為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融手段之一，但不應(yīng)局限于此。為了積極建立低碳經(jīng)濟(jì)秩序，還可嘗試多種金融創(chuàng)新工具，如引入P2P融資平臺(tái)模式，即不是通過傳統(tǒng)金融渠道，而是通過網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)匯集不特定人群的資金進(jìn)行定向債券購買。這一制度的優(yōu)點(diǎn)在于能減少發(fā)行債券的環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化發(fā)行方、承銷方等程序，降低發(fā)行成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。企業(yè)將政府通過財(cái)政補(bǔ)貼與稅收減免鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)項(xiàng)目，通過P2P融資平臺(tái)向社會(huì)吸納投資，來預(yù)測(cè)政府補(bǔ)貼、稅收減免的收益及產(chǎn)能升級(jí)后的利潤(rùn)，從而來實(shí)現(xiàn)低成本社會(huì)舉債。政府補(bǔ)貼與稅收減免優(yōu)惠可以直接通過P2P平臺(tái)返還債權(quán)人，降低債權(quán)人因企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失，使得中小企業(yè)也可以通過金融手段達(dá)到節(jié)能減排的目的?！兜吞冀?jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)納入相關(guān)金融法律制度，結(jié)合民間資本與政府資本，充分加快低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良好有序的中國特色社會(huì)主義綠色經(jīng)濟(jì)體系。在低碳金融市場(chǎng)的監(jiān)管方面，則可直接納入我國金融法律體系，將碳排放交易納入金融法規(guī)體系進(jìn)行監(jiān)管，這也是目前歐盟政策的新發(fā)展方向。

綜上所述，我國應(yīng)加緊制定《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，確定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀政策方向，實(shí)現(xiàn)能源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的平衡發(fā)展。另外，《煤炭法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》和正在制定的《核安全法》、金融領(lǐng)域相關(guān)立法等均應(yīng)據(jù)此進(jìn)行制定或加以修訂。

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[24] 竺效.基本原則條款不能孤立解讀[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2014(7):20-20.

[25] 李新民.《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》：中國能源消費(fèi)增速減緩結(jié)構(gòu)改善[EB/OL]. (2014-07-14)[2014-11-06].http://jjckb.xinhuanet.com/2014-07/14/content_512518.htm.

[26] 財(cái)新網(wǎng)記者.中國起草完成《氣候變化應(yīng)對(duì)法》草案[EB/OL]. (2014-07-23)[2014-11-06].http://china.caixin.com/2014-07-23/100707692.html.

[27] 李艷芳. 各國應(yīng)對(duì)氣候變化比較及對(duì)中國的啟示[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào), 2010(4):58-66.

[28] 葉俊榮.氣候變遷的制度因應(yīng)——決策、財(cái)務(wù)與規(guī)范[M]. 臺(tái)北: 臺(tái)大出版中心,2014.

[29] 桑東利.德國可再生能源立法新取向及其對(duì)中國的啟示[EB/OL].(2010-09-19)[2014-11-09].http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=50306.

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[31] 新浪網(wǎng)記者.綠色建筑總量過億 離十二五目標(biāo)差距大[EB/OL].(2013-09-17)[2014-11-09].http://news.dichan.sina.com.cn/2013/09/17/874179.html.

(責(zé)任編輯：李孝弟)

Environment and Development: Idealism or Realism?——An Example of “Energy Transition Law for Green Growth” in France

PENG Feng, YAN Li-dong

(ResearchInstituteofLaw,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020,China)

The legislation of environmental law among all nations is always in the dilemma between environmental protection and economic development. France enacted the “Energy Transition Law for Green Growth” in 2014 in the context of its own economic and social development. The Energy Transition Law aims at equilibrium between economic growth and the protection of energy system and environment, setting up a model and a new direction for environmental law legislation. Given the current situation in China, the principle of “protection first” in the newly amended Environmental Protection Law need restrained interpretation, and legislation of environmental law should transfer to “regulation and promotion”. Among China′s legal system in response to climate change, “Low-carbon Economy Promotion Law” should be the basic law. We recommend that it should be formulated as an economic law based on the logic of the development of low-carbon industry with an integrated design of energy, architecture, transportation and financial policies. Hopefully, the law will guide China′s economic transition, the growth of green economy and low-carbon social development.

environment protection and economic development; Low-carbon Economy Promotion Law; protection first; green economy; low-carbon society

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.03.002

2014-12-30

國家社科基金青年項(xiàng)目(11CFX032)

彭峰(1977- )，女，湖南龍山人。上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士，從事環(huán)境法、能源法研究。

DF468

A

1007-6522(2015)03-0016-14

修改日期： 2015-03-10