劉寧，黃輝祥

（華中師范大學政治學研究院，湖北武漢430079）

選擇性治理：后稅費時代鄉(xiāng)村治理的一種嘗試性解讀

劉寧，黃輝祥

（華中師范大學政治學研究院，湖北武漢430079）

在后稅費時代，無論是農村經濟的發(fā)展，還是村民自治的深化，抑或公共事業(yè)的建設等等，都亟需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導和有力支持下予以實現(xiàn)。但是，就當前的鄉(xiāng)村治理來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上的形式化、服務上的錯位化、項目上的運作化和監(jiān)督上的逆變化，與群眾期望有為、有位的政府形象形成了較大反差，其選擇性治理模式，一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理的順利實施?？疾爝x擇性治理的形成原因，它既有主觀上的利益驅動，也有客觀上的財政限制，而深層次的原因還是在于現(xiàn)行的民眾參與機制的不健全和鄉(xiāng)村治理體制的不合理。

選擇性治理；稅費改革；鄉(xiāng)村治理

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國行政機構的最低層級，直接同人民群眾發(fā)生聯(lián)系，是國家治理體系的關節(jié)點，是國家治理能力的著力點，必然是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的主戰(zhàn)場。因此，本文在解讀當前鄉(xiāng)村治理模式和治理生態(tài)的基礎上，分析鄉(xiāng)村治理體系與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的諸多問題，對于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，具有重大的實踐價值和理論意義。

進入新世紀以來，隨著農業(yè)稅費改革導致基層財政發(fā)生歷史性變化，村民自治深化帶來基層權力結構的重新調整，以及市場經濟推進引發(fā)農村社會結構的重大變動，鄉(xiāng)村社會的治理生態(tài)和治理格局都發(fā)生了深刻地改變。正是在這一深刻變化的背景下，中央政府和社會民眾對基層政府和鄉(xiāng)村干部的角色設計和治理要求進行了重新定位：要求基層政府從“管制型”向“服務型”轉換，從行政管控向社會管理轉型。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能角色的轉變和治理模式的轉型，2004年中央啟動實施了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，意在通過轉變職能、機構撤并、人員精簡和站所改革等，來構建服務型政府；2007年黨的“十七大”又提出：“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，加大公共服務領域投入”。由此，很多學者和官員較為樂觀地認為，稅費改革可以切斷基層政府的“掠奪之手”，通過機構改革、完善轉移支付制度，可以“倒逼”基層政府轉變?yōu)楣卜照吆蜕鐣芾碚?，成為真正的社會治理者?/p>

然而，就目前來看，在一系列的改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不但未能實現(xiàn)自身治理角色的轉變，反而嚴重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。周飛舟認為，稅費改革和財政轉移制度的實施，不但沒有轉變?yōu)檎辙r村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯(lián)系，基層政權從過去的汲取型變?yōu)榕c農民關系更為松散的“懸浮型”[1]。饒靜、葉敬忠認為，鄉(xiāng)政權財政上主要依靠上級轉移支付，沒有多少實質性的財權、人事權和事務權，沒有力量和動力提供公共產品，成為事實上的縣級政權組織的派出機構，成為高度依賴縣級政權組織的“政權依附者”[2]。而歐陽靜則認為，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是“維控型”政權，它不具有對鄉(xiāng)村社會進行日常性治理和服務的能力與主動性，只能以策略主義的邏輯，運用一切正式和非正式的資源和手段維持基本穩(wěn)定[3]?？傊?，很多學者認為，在后稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受限于財權、事權等的限制，已經依附于縣級政府而懸浮于村莊社會之上，不具有對鄉(xiāng)村社會進行主動治理的能力。

但是，在筆者看來，以上學者的解讀僅僅注意到制度結構和鄉(xiāng)土社會的復雜性，而忽略了基層政府作為行動者對自我利益追逐的巨大能動性。其實，農村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強的行動能力，它可以隨時并強勢地介入鄉(xiāng)村社會內部。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受制于體制權力的弱化、財政能力的短缺和自治權利的規(guī)約，其不再像以往一樣完全掌控村莊各項事務，而只能有選擇性抑或有限性地介入鄉(xiāng)村治理，呈現(xiàn)出一種選擇性治理的治理模式。比如，一些干部熱衷于招商引資、大上項目，投入大量人力物力，表現(xiàn)出引人注目的行動能力；而對于環(huán)境保護、教育發(fā)展、社會公益等治理選項，或自嘆“能力不夠”，或表示“興趣不足”，其治理意愿之弱，工作成效之微，較之前者相形見絀[4]。而國務院總理李克強在2014年7月16日的國務院常務會議上，更是直接指出：“部分政策落實環(huán)節(jié)多、進度慢，一些地方和部門重布置輕落實，存在推諉扯皮現(xiàn)象；部分干部缺乏責任意識，遇到困難‘躲著走’、不作為、不擔當，懶政松懈，有的搞選擇性落實、象征性執(zhí)行?！?/p>

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是完全遵循上級要求，也不是完全按照民眾需求，而是基于自身利益和訴求，在綜合考慮多種因素的基礎上，有選擇性地展開鄉(xiāng)村治理，表現(xiàn)出一種“選擇性治理”的治理模式，帶有明顯的“選控型”政權的特征。

二、選擇性治理的表現(xiàn)形式

進入新世紀以來，隨著國家政策取向的轉變、鄉(xiāng)村體制改革的深入和基層民主自治的發(fā)展，過去由稅費過度征收而引發(fā)的鄉(xiāng)村治理危機得以緩解，鄉(xiāng)村關系得到了極大的改善。然而，鄉(xiāng)村治理危機的緩解，并不意味著農村問題的完全消解，基層治理仍然有著大量的問題需要應對，惠農政策的實施依然需要基層組織承擔大量的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著介入鄉(xiāng)村治理并控制村級組織的主觀動機和現(xiàn)實需求。在現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然以各種方式向村莊滲透，并在鄉(xiāng)村治理中占支配性地位。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受多種條件的制約，其不再像以往一樣完全掌控村莊各項事務，而只能有選擇性抑或有限性地介入鄉(xiāng)村治理，呈現(xiàn)出一種選擇性治理的治理模式。

（一）管理的形式化

自20世紀80年代農村改革以來，村民委員會所擔負的行政任務主要集中在3個方面：一是計劃生產，二是計劃生育，三是稅費收?。赐ǔＫf的“要糧、要錢、要‘命’”）[5]。農業(yè)稅取消以后，稅費收取和計劃生產等行政任務隨之消逝，而社會管理和政策落實（很多政策實施依據(jù)就是人口戶籍和土地面積），逐步成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的工作重點。特別是近幾年來，諸如治安管理、財務管理、土地管理、人口管理等社會管理逐步成為鄉(xiāng)村治理的重點，成為基層政府考核的硬性指標。然而，基層政府盡管將社會管理視為硬性指標，但更加注重的卻是報表填寫、檔案健全、典型總結等表面形式，而非內容的落實和問題的解決。這是因為，這些做法有利于管理的制度化、規(guī)范化，也有利于典型村莊的及時發(fā)現(xiàn)，更容易獲得上級的肯定；而管理規(guī)定的落實要花費大量的人力、物力，成本高、見效慢，不容易做出成績。于是，鄉(xiāng)村干部整天忙于完成填寫各類報表，健全各種檔案，撰寫各種總結，根本沒有多少時間和精力去具體落實各種管理規(guī)定。但問題是，雖然數(shù)字很詳盡、表格很規(guī)范、檔案很齊全和總結很及時，但各項管理規(guī)定并沒有得到很好的落實。并且，鄉(xiāng)村干部往往以應付的態(tài)度，隨便填報、事后補檔、互抄總結，甚至虛報瞞報、夸大成績。儼然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將管理硬指標化是有選擇性地，其目的不是方便農民的需要、解決實際問題，而更多是應付上級壓力和考核的表面文章，致使農村社會管理流于形式。

（二）服務的錯位化

隨著國家對農政策由汲取到減免再到補貼的轉變，理性算計的小農的要求也開始由“少收點錢”轉變?yōu)椤岸喾c務”，需要基層組織能夠提供多樣化、專業(yè)化的服務[6]。但是以“七站八所”為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務體系，存在著重管理、輕服務，渠道單一、服務質量差，機構繁雜、人浮于事，甚至收取服務費用等問題，難以滿足農民日益多樣化、專業(yè)化的服務需求。因此，在后稅費時代，加大轉移支付力度，改革公共服務體系，從而創(chuàng)建“服務型政府”成為了鄉(xiāng)村體制改革的題中之義。然而，就目前來看，盡管通過中央的轉移支付加大，使農村的公共設施建設取得了較大改善，但是農村公共服務體系改革卻步履維艱，政府的供給與農民的需求錯位現(xiàn)象比較嚴重。例如，一些基層政府為增加“政績工程”，整天忙于爭項目、搞基建，卻有意回避服務體系的改革。結果，雖然服務的硬件實力不斷完善，但是服務的內容和質量卻未能跟上，仍然無法滿足農民多樣化、專業(yè)化的服務需求。又如，一些基層政府為打造“典型村莊”，只求“錦上添花”，不求“雪中送炭”，忽視了農民的需求程度。結果，基層政府供給的不是農民急需的，農民急需的基層政府又未提供，政府的供給與農民的需求嚴重錯位。儼然，基層組織出于“政績”和“利益”需要的考慮，有選擇性地提供公共服務，不僅造成了農村公共服務供需結構失衡，而且還造成公共資源大量浪費。

（三）項目的運作化

后稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”在擺脫繁重的稅費收繳任務的同時，自身的財政能力也不斷衰退，逐步陷入短缺化和空殼化的困境，繼而無力發(fā)展農村公益事業(yè)。為此，中央政府加大對農村公共事業(yè)的轉移支付，期望通過“一事一議財政獎補”等項目推進的方式，來加快農村公益事業(yè)的發(fā)展。從頂層設計來講，以“一事一議財政獎補”為代表的項目推進方式，既可以充分調動農民參與“一事一議”的熱情，完善民主議事機制，也能調動基層干部群眾參與公益事業(yè)建設的主動性，有利于農村公共事業(yè)的發(fā)展。但是，從具體實施過程來看，這一制度安排卻存在資金難以籌集、村民難以動員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉嫁配套等諸多弊端，實施效果大打折扣。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益短缺化而又要進行大量財政配套的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從選擇性介入的角度，一方面積極介入項目的申請，通過拆借、挪用等方式套取國家項目，并掌控、截留財政撥款，以便控制村級組織；另一方面又將各種任務執(zhí)行經費、資金配套壓力轉嫁給村莊，回避資源支持的義務。例如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿項目資金作為“誘餌”，設立諸多考核優(yōu)秀、不需配套等有利于控制村莊、轉嫁壓力的條件，將競爭性項目運作為掌控村級組織的砝碼。而村級組織在“聊勝于無”的心理暗示及外部壓力下，多數(shù)默認資金不足和條件限制。儼然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目的運作化，不但容易出現(xiàn)挪用資金和轉嫁配套等問題，還易引發(fā)基層組織的道德風險與逆向選擇產生“釣魚現(xiàn)象”。

（四）監(jiān)督的逆變化

進入新世紀以來，為了規(guī)范農村財務秩序、防止村干部違法腐敗，“村章鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)管”等自上而下的村務監(jiān)督形式，被當做先進經驗在全國迅速推開。從制度設計上來看，“村章鄉(xiāng)管”和“村財鄉(xiāng)管”有利于規(guī)范村莊財務秩序和防止干部貪污腐敗，但從實際執(zhí)行上來看，卻面臨著監(jiān)督片面化，甚至逆變化的趨勢。在“村章鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)管”的實施中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往采取“睜一只眼”、“閉一只眼”的態(tài)度。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加強對村莊財政的管理，試圖運用“村章鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)管”機制，來加強對村莊的控制。假若村莊不積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，就會對村莊的財務支出進行嚴格審查，通過控制村干部的工資收入的發(fā)放權來促使村莊完成行政任務。這樣，“村章鄉(xiāng)管”和“村財鄉(xiāng)管”的制度設計實際上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制了村莊的公共財政，逆變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村莊的手段和方法。而另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為轉嫁執(zhí)行、招待等行政事務開銷，在村務財務的監(jiān)督上則保持一種“合作”關系。只要村級組織及村干部不是過于出格，很多賬目只要有發(fā)票或收據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就予以報銷。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于控制村莊和轉嫁壓力的考慮，有選擇性地監(jiān)督村務財務，不但擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力、削弱了村莊財權，違背了村民自治的原則，還增加了村莊財務負擔，降低了辦事效率。

三、選擇性治理的成因分析

在后稅費時代，國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略從過去的提取轉向反哺，使鄉(xiāng)村兩級組織從資源提取的現(xiàn)代化任務中解放出來，為重塑鄉(xiāng)村關系、完善鄉(xiāng)村治理提供了契機。一些學者就此認為鄉(xiāng)村之間的沖突和矛盾消除了，鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境好轉了和體制問題理順了。但是，實際上并非如此，稅費改革等惠農政策的實施，并未改變基層政權的運行邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然以各種方式向村莊滲透，來確保自身在鄉(xiāng)村治理中占支配性地位。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種滲透和支配受制于體制權力的弱化、財政能力的短缺和自治權利的規(guī)約，更多的表現(xiàn)為一種更講策略、更加隱蔽、有進有退、避重就輕的“選擇性治理”。

（一）民眾參與機制的缺乏：利益的驅動性與問責的單向性

一定意義上講，政府是代表公眾利益而存在的，是不應有自己特殊利益的。但是，有時候政府組織和作為代表政府的具體人，卻又存在著具體的、特殊的經濟利益和政治訴求。從經濟利益而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部具有增強財政能力和增加工資待遇的追求；從政治訴求來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部具有對增強政治績效和增加升遷資本的偏好。然而，不管是經濟利益的獲取，還是政治訴求的達成，都必須在具體的治理實踐中才能得以實現(xiàn)。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部為獲得更多經濟利益和政治訴求，必然積極介入鄉(xiāng)村治理并努力控制鄉(xiāng)村組織。其結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部為了增強財政能力和增加工資待遇，積極申請項目資金、代管村莊財務等；為了增強政治績效和增加升遷資本，大搞項目建設、“形象工程”等。但是對于資金配套、財務監(jiān)管和服務改革等，這些可能增加財政負擔而政績效果又不十分明顯的行政任務和民眾需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部則有選擇性地忽視、甚至無視。因此，對于“利益”的追求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部進行有選擇性治理的根本原因。

面對基層政府和鄉(xiāng)村干部的自利化行為，要實現(xiàn)有效的監(jiān)督和規(guī)制，則需要多方參與的民主決策機制和上下結合的考核問責機制（既包括自上而下的行政考核，也包含自下而上的民主評議）。然而，就當前基層民主發(fā)展狀況來看，村民參與的村級民主自治尚且步履維艱，更妄論能夠參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策。而以目標責任制為主的考核問責機制，則完全是一種自上而下的行政考核，缺乏農民自下而上的評議，存在著考核主體缺位、問責方向單一的缺陷。趙樹凱就曾明確指出：“目標責任制作為一個政府內部自上而下的運作過程，可以說既脫離鄉(xiāng)村社會需要，也脫離農民的參與”[7]。由于考核問責的壓力來自上級政府，而不是農民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部為了政績和晉升，在選擇治理任務時往往以貫徹、執(zhí)行各項考核指標成為中心，而有意忽視村民的切實需求。因此，這種利益獲取與問責壓力的非對稱性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有選擇性地治理提供了利益驅動和免責保障。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的匱乏：財政的短缺性與資源的壟斷性

經濟基礎決定上層建筑，政治體制與行政體系中出現(xiàn)的新問題或新變化，往往都可以在經濟領域的變化中找到原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種選擇性治理行為的形成，與現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況有著密切的關系。隨著稅費改革的實施以及農業(yè)稅的最終取消，鄉(xiāng)村組織因基本財政收入的喪失，而出現(xiàn)了巨大的財政缺口。為了彌補財政缺口，保障組織運轉，中央設立了稅費改革轉移支付補助，加大了對農村的轉移支付力度。但根據(jù)規(guī)定，中央政府的稅費改革轉移支付只能用來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運轉和農村義務教育經費，而無法滿足鄉(xiāng)村社會對基礎建設和公共服務的需求。此后，為加強和改善農村公共事業(yè)，中央政府進一步加大了對農村財政投入，支持基層政府發(fā)展鄉(xiāng)村各項社會事業(yè)。但是，中央在加大對農村公共事業(yè)財政支持的同時，還要求各級政府逐級配套資金。于是，盡管中央對農村的支持力度加大了，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務和配套壓力也不斷增高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政缺口不但未能彌補反而進一步擴大。結果，一方面國家下達的任務和要求不斷增多，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政缺口不斷增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了治理任務與財政能力嚴重失衡的困境。正是在這種財政短缺的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無力不打折扣地執(zhí)行上級政策和滿足農民的需要，只能通過錯位服務和項目運作等方式進行選擇性治理。

當然，稅費改革在使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入短缺窘境的同時，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村資源的壟斷者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政序列的最低層級，是國家各項政策的具體執(zhí)行者和最終落實者。在鄉(xiāng)村治理的實踐中，無論是財政撥款，還是項目申請，抑或優(yōu)秀申報，都要最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來“分配”和“評選”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是借助了這種“評選”和“分配”，確立了自身在鄉(xiāng)村治理資源的壟斷地位。而村莊為了得到有限的治理資源，就必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選擇和要求，默認鄉(xiāng)鎮(zhèn)的截留和轉嫁，緊緊跟著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指揮棒”走。因此，農村稅費改革的實施，給鄉(xiāng)村財政帶來了重大變化，并對鄉(xiāng)村治理產生了深遠影響：一方面鄉(xiāng)村組織的財政能力被弱化，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有選擇性地治理提供了客觀借口；另一方面是鄉(xiāng)村治理資源逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)所壟斷，進而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有選擇性地治理提供了實現(xiàn)手段。

（三）鄉(xiāng)村治理體制的不合理：治權的規(guī)約性和權責的失衡性

現(xiàn)代國家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機結合，以便既保障主權國家的一致性，又促使社會充滿活力[8]。但要實現(xiàn)縱向統(tǒng)一的行政權和橫向多元的自治權有機結合，卻需要在基層治理體制中有對應的權力資源和清晰的職能定位。在我國基層民主政治中，“鄉(xiāng)政村治”是作為“村民自治”的現(xiàn)實表現(xiàn)和應然選擇提出來的。從制度安排上來講，“鄉(xiāng)政村治”體制既保證完成了國家賦予的任務，保障主權國家的一致性，又有力地推進了農村各項事業(yè)的發(fā)展，促使社會充滿活力，是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機結合。

在“鄉(xiāng)政村治”的治理體制中，“鄉(xiāng)政”以國家強制力為后盾，具有行政權和集權性，代表國家處理鄉(xiāng)村社會的各項事務；“村治”則以村民意愿為基礎，擁有自治權和民主性，由村民自己處理村莊內的社會事務。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織都享有獨立自主的權力和職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再像以往一樣完全掌控村莊各項事務，兩者在相互配合和制約中，共同完成鄉(xiāng)村治理。因此，治理權的分割和規(guī)約，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性治理提出了要求。此外，盡管在法律制度賦予了村莊獨立自主的村莊自治權，但是在“鄉(xiāng)政村治”的實踐中，卻很難真正做到權力的平衡和職責的清晰。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政、考核等具體運行體制中占據(jù)主導地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在權力的實施中占據(jù)著絕對的優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從容地貫徹自身的意志；另一方面，村級組織既要承擔自治職能，又要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成行政事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以將各種任務和要求下派給村莊。因此，權力地位的不平衡和職責范圍的不清晰，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性治理提供了條件。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個理性人，必然會不斷追求并努力擴大自身的利益。從制度安排上來講，上級的監(jiān)管和民眾的監(jiān)督可以有效約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利化傾向，然而在實踐中民眾監(jiān)督的嚴重缺位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理更多地選擇迎合上級的監(jiān)督考核，重視上級要求而忽視民眾需求。當然，“上面千根針，下面一條線”，面對上級大量的行政任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力也不可能全部完成。特別是在后稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有財力去完成不斷增多的治理任務，面對上級的要求和民眾的需求只能有區(qū)別地加以應對。此外，隨著村民自治的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不能向以往一樣完全控制村干部并向村莊安排任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹上級任務的能力大為弱化，也不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)不打折扣地完成上級任務。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇空間，受到上級壓力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力、鄉(xiāng)村關系以及民眾參與等多方面的制約。當上級壓力大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力允許，村莊能夠配合，村民能夠默許時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會積極完成治理任務，以滿足自身的政績需求；反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則會消極對待上級要求和民眾需求，來保障自身的經濟訴求。

四、余論

進入新世紀以來，隨著國家政策取向的轉變、鄉(xiāng)村體制改革的深入和基層民主自治的發(fā)展，過去由稅費過度征收而引發(fā)的鄉(xiāng)村治理危機得以緩解，鄉(xiāng)村關系得到了極大的改善。然而，鄉(xiāng)村治理危機的緩解，并不意味著農村問題的完全消解，基層治理仍然有著大量的問題需要應對，惠農政策的實施依然需要基層組織承擔大量的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著介入鄉(xiāng)村治理并控制村級組織的主觀動機和現(xiàn)實需求。在鄉(xiāng)村治理的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然以各種方式向村莊滲透，并在鄉(xiāng)村治理中占支配性地位。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種滲透和支配受制于體制權力的弱化、財政能力的短缺和自治權利的規(guī)約，其不再像以往一樣完全掌控村莊各項事務，而只能有選擇性抑或有限性地介入鄉(xiāng)村治理，呈現(xiàn)出一種選擇性治理的治理模式。具體表現(xiàn)為：在社會管理中，重形式輕落實，表面上將各項管理硬指標化，但實際落實時卻大多流于形式；在公共服務中，重建設輕服務，重視公共設施的興建，卻輕視服務能力的提高；在項目建設中，重權力輕義務，積極介入項目申請和分配，卻將配套義務轉嫁村莊；在村務監(jiān)督中，重控制輕監(jiān)管，重視村莊財務的把控，卻缺少對財務的監(jiān)督。結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理、監(jiān)督上的越位、異化和服務、配套上的錯位、缺位，與群眾期望有為、有位的政府形象形成了較大反差，造成了制度空轉、政策扭曲、矛盾激化和意愿無視等負面影響，嚴重制約了鄉(xiāng)村治理的有效實現(xiàn)。

但是，我們應該看到，選擇性治理在給基層治理帶來諸多問題同時，也在一定程度上“實現(xiàn)”了基層治理，產生了政策落實、決策修正和地方創(chuàng)新等積極效果。當前的中國農村社會可謂千差萬別、千變萬化，基層政府的治理能力也參差不齊、各有所長，但是國家出臺的政策帶有很強的統(tǒng)一性、整體性。結果，一方面國家出臺的制度政策不十分符合當?shù)貙嶋H，基層政府只能選擇性、策略化地貫徹落實這些政策；另一方面部分地區(qū)農民所需的制度政策，國家又并未出臺，基層政府必須“突破”或“創(chuàng)新”制度政策來滿足農民的需要。基層干部在執(zhí)行政策過程中的偏離行為體現(xiàn)了在體制約束下的應對策略，而正是這種應變能力使得國家政策在基層得到貫徹落實。

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。因此，若要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性治理加以有效的控制和合理的利用，則需要理順鄉(xiāng)村治理體系，擴寬民眾參與渠道和增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。首先是完善法律體系，厘定權力邊界，進一步理順鄉(xiāng)村治理體系。這需要完善鄉(xiāng)村治理的法律體系，劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊各自的職權范圍，增強村莊獨的立自主性，建立起“民主合作型”的鄉(xiāng)村治理體系，進而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預和壓力轉嫁。其次是合理考核問責體制，拓展農民參與渠道，有效限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自我利益的追逐。這需要改革現(xiàn)有的考核問責體制，拓寬自下而上的民眾考核問責渠道，建立起上下聯(lián)動的雙向考核問責機制，從而減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利傾向。再次是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套壓力，強化鄉(xiāng)村治理能力。這需要中央正面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅困境，合理財稅分配和明確配套責任，不斷增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，逐步削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配套壓力，進而增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。只有在體系順暢、問責有力、財力充足的情況下，才能有效地控制和合理地利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種選擇性治理。

[1]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006，（3）.

[2]饒靜，葉敬忠.稅費改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“政權依附者”角色和行為分析[J].中國農村觀察，2007，（4）.

[3]歐陽靜.策略主義與維控型政權[D].武漢：華中科技大學，2010.

[4]人民日報評論部.走出“選擇性治理”誤區(qū)[N].人民日報，2010.10.27（14）.

[5]徐勇.村民自治、政府任務及稅費改革——對村民自治外部行政環(huán)境的總體性思考[J].中國農村經濟，2001，（11）.

[6]黃輝祥，劉寧.村民自治的治理功能提升：自治組織培育與自治體系構建[J].當代世界與社會主義，2010，（3）.

[7]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2010.161.

[8]徐勇.現(xiàn)代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋[J].學習與探索，2006，（6）.

【責任編輯：張西山】

Selective Administrative Intervention:a tentative interpretation of rural governance after tax reform

LIU Ning,HUANG Huixiang
(Central China Normal University Institute of Political Science,Wuhan,Hubei 430079)

After agricultural tax reform,the development of rural economy,rural self-governance,and the enhancement of rural public services all require theoretical breakthrough in the general administration of townships and villages.However,in practice township governments face numerous problems such as lack of real management,service disengagement,oversight negligence,etc.,causing unbridgeable discrepancy between rural residents’expectations and the image of ineffective governments.Generally speaking,selective governmental intervention poses the single largest obstacle to smooth rural administration.While selective governance was caused by the profit drive as well as fiscal policy limitations,its root cause is ineffective villager participation in decision making and mismanagement of rural administration.

selective governance;tax reform;rural administration

D 0

A

1000－260X（2015）01-0079-06

2014-07-14

2011年國家社會科學基金重大項目“在社會管理體制創(chuàng)新中推進基層民主發(fā)展研究”（11&ZD029）；2012年教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“農村基層民主發(fā)展的歷史進程、主要經驗及理論創(chuàng)新研究”（12JJD840003）

劉寧，華中師范大學政治學博士生，農村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究成員，從事鄉(xiāng)村治理與國家建設研究；黃輝祥，法學博士，華中師范大學副教授、碩士生導師，華中師范大學中國農村研究院研究人員，主要從事基層民主與鄉(xiāng)村治理研究。