新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度創(chuàng)新：蘇州經(jīng)驗與借鑒

吳衛(wèi)華

(蘇州科技學院 教育與公共管理學院，江蘇 蘇州 215009)

摘要：新型城鎮(zhèn)化的推進必須解決好其瓶頸問題。蘇州通過推進“三集中”、“三置換”和“三大合作”， 實現(xiàn)土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地資源配置。這一做法創(chuàng)新了產(chǎn)權制度、農(nóng)村土地使用制度，以及以市場化配置農(nóng)村集體建設用地。蘇州土地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗對我國新型城鎮(zhèn)化的推進具有重要的借鑒作用，即土地制度創(chuàng)新應將保障農(nóng)民的基本利益作為出發(fā)點和根本目的，堅持以土地制度為核心的體制機制整體創(chuàng)新，堅持土地集約節(jié)約利用的原則，采取行政手段與市場機制相結合的方式來推進，堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地制度；創(chuàng)新

收稿日期：2014-10-09

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學項目“城鄉(xiāng)一體化進程中蘇州保障農(nóng)民權益問題研究”(2014SJB551)

作者簡介：吳衛(wèi)華，男，蘇州科技學院教育與公共管理學院講師，主要從事馬克思主義理論研究。

中圖分類號：F301.1

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有許多涉及土地制度改革等方面的內(nèi)容。比如，關于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的規(guī)定；關于“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”中的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地財產(chǎn)權、分享土地增值收益等方面的規(guī)定。這些規(guī)定是對農(nóng)村土地制度的又一次重大改革。這些改革對破除城鄉(xiāng)之間長期形成的二元結構、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，將起到重要的作用。但是，中央關于土地制度改革的這些規(guī)定，只是指導性的意見，對改革如何推進、如何落實并沒有出臺具體的細則，這需要各地進一步去試點和探索。為此，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進土地制度改革”。蘇州作為江蘇省唯一的“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點市”、農(nóng)業(yè)部“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”，始終堅持改革創(chuàng)新，積極探索破除城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)實路徑，對貫徹中央關于推進城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署方面創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗。特別是蘇州在創(chuàng)新推動土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動的做法，對落實與推進十八屆三中全會關于土地制度改革的精神，具有重要的借鑒意義。

一、土地制度創(chuàng)新是蘇州推進城鄉(xiāng)

一體化進程中的核心問題

十八屆三中全會指出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我國的城鄉(xiāng)二元結構，在1978年以前是長期實行計劃經(jīng)濟體制條件下的以戶口制度為基礎的，土地制度、住宅、糧食供給、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度、醫(yī)療制度等等一系列制度形成了城鄉(xiāng)分割的管理體制。這是政府行政干預和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的城鄉(xiāng)二元分制政策使然[1]，其突出的特點就是以二元戶籍制度為核心的二元社會結構。但自1978年實行改革開放以后，由于在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，城鄉(xiāng)推行促進私營企業(yè)發(fā)展的漸進寬松的經(jīng)濟政策，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距在一段時期內(nèi)得到了有效的改善。隨著20世紀90年代我國提出建立市場經(jīng)濟體制，國家各個領域內(nèi)的改革逐步展開，特別是對城鄉(xiāng)戶籍制度的調(diào)整和逐步改革，戶籍制度對城鄉(xiāng)約束逐漸減弱，使得原有以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結構開始發(fā)生了改變，而市場經(jīng)濟條件下阻礙城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的合理流動卻成為城鄉(xiāng)二元結構最為核心的問題。也就是說，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源合理流動包括勞動力、土地、資金、技術等等一系列的資源流動，特別是實現(xiàn)勞動力與土地要素的自由流動，是破除城鄉(xiāng)二元結構最核心的問題。但我國的實際情況是：在市場經(jīng)濟的主導下，在原有制度框架下，社會生產(chǎn)要素越來越向城市集中，結果致使城鄉(xiāng)之間的差距進一步擴大。根本原因在于城鄉(xiāng)二元制度制約了城鄉(xiāng)資源合理流動，因而制度改革就成為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化最突出的問題。

蘇州城鄉(xiāng)二元結構及其變化基本體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)二元結構變化的規(guī)律但又有著其自身所具有的獨特性。改革開放前，在計劃經(jīng)濟體制下，蘇州與全國其他地方一樣，城鄉(xiāng)二元結構所體現(xiàn)出來的同樣是以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割的管理體制，城鄉(xiāng)差距明顯。改革開放以來，蘇州通過不斷改革與創(chuàng)新來打破長期形成的城鄉(xiāng)二元結構體制，加速了勞動力、土地、資金、技術等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理流動，使蘇州農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展取得了輝煌的成就：20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，加快了農(nóng)村工業(yè)化進程；90年代，開發(fā)區(qū)和開放型經(jīng)濟發(fā)展加速了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，提升了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的水平；進入新世紀，蘇州依托“三化”帶動“三農(nóng)”發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入結構、農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境面貌、農(nóng)民權益保護和農(nóng)村基層民主管理等方面都發(fā)生了積極變化，逐步進入了以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新階段。蘇州的城鄉(xiāng)差距在不斷縮短，蘇州已成為全國城鄉(xiāng)差距最小的地區(qū)之一。

從能否實現(xiàn)勞動力與土地要素的自由流動這一破除城鄉(xiāng)二元結構最核心的問題來看，改革開放以來蘇州已通過戶籍等一系列制度改革破除了勞動力在城鄉(xiāng)間合理流動的制度約束，而土地能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的自由流動便成為蘇州破除城鄉(xiāng)二元結構最核心的問題。從蘇州的實際情況來看，土地依然是當前蘇州農(nóng)民賴以生存和穩(wěn)定的最基本生產(chǎn)資料，而土地資源緊缺是蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展存在的最大問題。作為最重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)村有限的土地資源能否創(chuàng)造出盡可能大的價值，這對縮小蘇州城鄉(xiāng)差距極其重要。改革開放以來，蘇州就不斷地探索如何實現(xiàn)土地效益的最大化，來縮短城鄉(xiāng)間的差距。上世紀80年代，蘇州農(nóng)村充分利用了農(nóng)村自用地與剩余勞動力，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)了土地紅利的釋放，促進了城鄉(xiāng)的發(fā)展。90年代，蘇州通過土地征收、農(nóng)地轉用等方式，以低價用于開發(fā)區(qū)建設，推動了蘇州工業(yè)化、城市化進程，但土地紅利流向了城市，而農(nóng)民失去了土地的持久收益，城鄉(xiāng)差距在工業(yè)化、城市化進程中進一步拉大。新世紀，蘇州開放型經(jīng)濟進入轉變增長方式、提升質(zhì)量水平的加速發(fā)展階段，蘇州提出了土地資源集約、節(jié)約利用，采取了農(nóng)村土地流轉與征地制度相結合的方式，來滿足城市化與經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求。特別是創(chuàng)新提出農(nóng)村集體土地股份合作，來實現(xiàn)對企業(yè)發(fā)展支持，再以企業(yè)發(fā)展拉動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，促進了土地這一生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置。土地流轉也保障了農(nóng)民對土地紅利持續(xù)性的收益，在一定程度上促進了農(nóng)村經(jīng)濟增長，縮小了城鄉(xiāng)間的差距。

雖然蘇州經(jīng)過一系列改革，城鄉(xiāng)發(fā)展取得了巨大的成就，但存在的一些問題仍難以解決：一是發(fā)展空間不足。蘇州市土地資源緊缺，人均耕地不到半畝，有限的土地資源沒有得到充分利用，城市發(fā)展空間受限。城市要發(fā)展，必然要求拓展發(fā)展空間。二是城鄉(xiāng)居民收入水平還有差距。盡管蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍在一倍以上。而且，在農(nóng)村耕地資源日趨減少和財政政策性轉移基本到位的前提下，農(nóng)民持續(xù)增收的潛力不夠明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距有進一步拉大趨勢。三是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一些瓶頸性制度依然存在。農(nóng)民的“三大產(chǎn)權”——宅基地的使用權、集體資產(chǎn)所有權、承包土地經(jīng)營權，其產(chǎn)權關系尚未明晰，農(nóng)民還不能將其進入市場進行交易和流轉，限制了農(nóng)民進城就業(yè)和居住，影響了城鎮(zhèn)化的推進。農(nóng)民“三大產(chǎn)權”不能合法處置，農(nóng)民就難以減少，減少農(nóng)民、致富農(nóng)民的目標就難以實現(xiàn)。四是農(nóng)民居住分散嚴重制約城鄉(xiāng)發(fā)展。蘇州全市共有自然村莊20 914個，平均每個村莊不到40戶，近40萬戶農(nóng)戶經(jīng)營耕地，每戶平均耕種土地在3畝左右。蘇州在全國已成為村莊規(guī)模最小、農(nóng)民居住最分散、耕種土地最細碎的地區(qū)之一。由于農(nóng)民土地分散，經(jīng)營面積過小，農(nóng)民難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，資源難以得到有效配置，影響了農(nóng)民有效增收，難以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距[2]。從這四個方面問題來看，其核心內(nèi)容實際上就是土地問題。也就是說，土地問題成為影響蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展最大問題。

正因為此，2008年蘇州市作出了深化農(nóng)村改革、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的決定，力圖創(chuàng)新原有的體制機制，來解決蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題。由于蘇州城鄉(xiāng)間最大的問題是土地問題，因而土地制度創(chuàng)新就成為蘇州推進城鄉(xiāng)一體化進程中的核心問題。

二、城鄉(xiāng)一體化進程中蘇州

土地制度創(chuàng)新實踐

蘇州城鄉(xiāng)一體化的主要瓶頸在于土地制度。在國家對土地制度沒有大的改革的情況下，蘇州只能通過創(chuàng)新體制機制，在原有的土地制度的框架下對現(xiàn)有的土地資源進一步優(yōu)化，以此來解決蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題。

(一)蘇州優(yōu)化土地資源的做法

單從土地資源來說，蘇州主要是通過“三集中”、“三置換”、“三大合作”等形式，推進土地節(jié)約集約利用，促進土地資源在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)合理的流動，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源大配置。

所謂“三集中”，就是在總體規(guī)劃框架下，工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，因地制宜，推進“退二進三”、“騰籠換鳥”，或“退二還一”、異地置換工作；農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵農(nóng)戶間規(guī)范自由流轉，推動土地股份合作社建設，發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，換房進城進鎮(zhèn)，或就地集中居住。所謂“三置換”，就是集體資產(chǎn)所有權、分配權置換社區(qū)股份合作社股權；土地承包權、經(jīng)營權通過征地置換基本社會保障或入股換股權；宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房(或二三產(chǎn)業(yè)用房，或置業(yè)股份合作社股權)，或者直接進行貨幣化置換。所謂“三大合作”，是指通過對農(nóng)村集體資產(chǎn)、土地承包經(jīng)營制度和農(nóng)民的生產(chǎn)組織方式進行改革而形成的三種新型合作經(jīng)濟組織農(nóng)村社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、專業(yè)股份合作社的統(tǒng)稱，其中的土地股份合作社就是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度和土地承包權的基礎上，由農(nóng)戶自愿將土地使用權(土地經(jīng)營權)入股，組建土地股份合作社。然后，根據(jù)土地利用規(guī)劃，通過對內(nèi)或?qū)ν夤_招標等形式落實經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或從事其他二三產(chǎn)業(yè)，取得收益后實行按股分紅。

至2013年底，蘇州市92%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進入工業(yè)園，91%的承包耕地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，52.2%的農(nóng)戶集中居住，累計140多萬農(nóng)民實現(xiàn)居住地轉移和身份轉變；農(nóng)村集體總資產(chǎn)突破1 350億元，村均穩(wěn)定收入650萬元；農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織累計達4 168家，持股農(nóng)戶比例超過96%。在堅持推行“三集中”、“三置換”、“三大合作”等做法后，蘇州農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民、農(nóng)村走上一條共同富裕之路。

(二)蘇州優(yōu)化土地資源的做法是對我國土地制度的創(chuàng)新

蘇州在城鄉(xiāng)一體化進程中推行的“三集中”、“三置換”、“三大合作”等優(yōu)化土地資源的做法，是對我國原有土地制度的創(chuàng)新，其創(chuàng)新主要表現(xiàn)在三個方面。

一是創(chuàng)新了產(chǎn)權制度。我國的法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權歸集體所有，農(nóng)村中無論是宅基地，還是農(nóng)民承包地及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地等所有權均歸集體所有，農(nóng)民無所有權，只有宅基地的使用權、農(nóng)地的承包權與經(jīng)營權及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權。因此，農(nóng)民產(chǎn)權的權益一直無法得以體現(xiàn)。蘇州以農(nóng)民土地承包權、經(jīng)營權換社保、換股權，以宅基地使用權換城鎮(zhèn)住房(或二三產(chǎn)業(yè)用房，或股權，或貨幣化)，從使用權的物權屬性變化情況來看，是一種對農(nóng)村原有產(chǎn)權制度予以創(chuàng)新的表現(xiàn)形式。這一創(chuàng)新實際上是農(nóng)村集體所有的土地物權屬性在個人權利上得以體現(xiàn)。首先，以農(nóng)地的承包權、經(jīng)營權換取股權的方式，讓農(nóng)民真正享有著農(nóng)村承包地的物權屬性，置換成股權后，農(nóng)民享有股權的分紅，明晰了農(nóng)民的土地權益，量化了土地資產(chǎn)，從而將農(nóng)地承包權、經(jīng)營權轉化成受到法律保護的私有財產(chǎn)權。其次，將宅基地使用權置換成商品房或股份合作社股權，或者直接貨幣化置換，從而將農(nóng)民不能流動的宅基地使用權轉換成了可以獲得收益的股權或具有產(chǎn)權的商品房，讓農(nóng)民真正擁有自己的財產(chǎn)權益，全面強化了農(nóng)村土地使用權的物權屬性，切實保障了農(nóng)民土地財產(chǎn)權益。通過承包地、宅基地置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”，最終保障了農(nóng)民的長期收益。

二是創(chuàng)新了農(nóng)村土地使用制度。蘇州較早就開始了探索農(nóng)村土地的有效使用。推進城鄉(xiāng)一體化以后，蘇州在土地使用方面采取了許多卓有成效的措施，從而創(chuàng)新了農(nóng)村土地使用制度。首先，蘇州基本建立了土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃“四規(guī)融合”的規(guī)劃機制。在規(guī)劃引導下，積極推進農(nóng)民居住向社區(qū)集中、工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進土地節(jié)約、集約利用。其次，大力推進土地使用權的改革，積極探索以土地承包權入股、轉讓、轉包、互換、合作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場化配置，確保農(nóng)民土地的收益權。特別是蘇州創(chuàng)新了以土地股份合作為主要形式的土地流轉形式，引導農(nóng)民把分散的土地集中起來，改變了傳統(tǒng)小規(guī)模的經(jīng)營方式，提高了土地資源集約利用水平，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收找到了一條新的途徑。第三，有序開展農(nóng)村土地綜合整治，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策做好土地占補平衡工作，大力提高土地節(jié)約集約利用水平。通過置換復墾節(jié)余的建設用地指標，可在縣域范圍內(nèi)調(diào)劑使用，優(yōu)先配置到產(chǎn)出效益高的地區(qū)，其土地出讓凈收益全額留給調(diào)劑出用地指標的鎮(zhèn)或街道，用于農(nóng)民身份轉換的社會保障支出和基礎設施建設。第四，盤活城鄉(xiāng)存量建設用地。在鎮(zhèn)村規(guī)劃時留出10%的比例作為農(nóng)村集體建設留用地，用于發(fā)展物業(yè)；對通過宅基地置換后新增的土地，原則上安排不低于40%的比例作為集體建設用地，通過市場化運轉，收益歸集體、農(nóng)民按股分紅。

三是創(chuàng)新以市場化配置農(nóng)村集體建設用地。蘇州在創(chuàng)新了土地產(chǎn)權制度和農(nóng)村土地使用制度的同時，而且還以市場機制為主導來配置農(nóng)村集體建設用地，促使集體建設用地效益的最大化。首先，宅基地換房就是按市場價進行房屋拆遷和安置。具體做法是：在土地使用權互不作價的前提下，政府基于成本確定安置商品房價格及樓層差價；對擬置換農(nóng)宅的面積、質(zhì)量進行價值評估，政府給予相等面積的商品房，交換的成套商品房價格小于或大于農(nóng)宅評估價格的，進行差額結算。據(jù)估計，一般每家安置成本120萬元左右。其次，按市場價進行建設用地指標交易。具體做法是：將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)經(jīng)土地復墾整理后的建設用地指標，異地置換到工業(yè)規(guī)劃區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。確保本轄區(qū)內(nèi)耕地總量不減少，建設用地總量不增加。異地置換遵循依法自愿、公平公開、市場運作的原則，價格由交易雙方協(xié)商確定。最后，按市場價將宅基地換房節(jié)約出來的土地進行經(jīng)營性開發(fā)。具體做法是：以土地出讓收益權作為抵押擔保向銀行申請貸款融資，用于農(nóng)民商品房及相關配套設施的建設；同時通過招、拍、掛等方式出讓置換出來的經(jīng)營用地，并將土地出讓金作為還款來源；將出讓所得的土地收益中市級以下留成部分用于農(nóng)民安置和基礎設施建設。這樣，節(jié)約的農(nóng)村建設用地轉化為城市用地，解決了農(nóng)村地價與城市地價的市場價格銜接問題。

三、蘇州土地制度創(chuàng)新經(jīng)驗及借鑒

蘇州在城鄉(xiāng)一體化進程中對土地制度的創(chuàng)新，基本實現(xiàn)了十八屆三中全會關于“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障農(nóng)戶宅基地用益物權，實行與國有土地同等入市、同權同價，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”等相關規(guī)定?？偨Y蘇州土地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗，對落實十八屆三中全會土地制度改革的精神具有重要的意義。

(一)將保障農(nóng)民的基本權益作為土地制度創(chuàng)新的根本目標

蘇州創(chuàng)新土地制度，推進土地節(jié)約集約利用，促進土地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)空間用于“三化”、利益留給“三農(nóng)”。通過實行“三集中”、“三置換”、“三大合作”，農(nóng)民獲得了具有產(chǎn)權的城鎮(zhèn)商品房、股份，以及社會保障，實現(xiàn)了利益的最大化。蘇州還通過大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)村勞動力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、推行城鄉(xiāng)居民“三大保障”全面覆蓋、制度并軌和促進城鄉(xiāng)公共服務均等化等措施，從多個層面、多個角度保障農(nóng)民所應享有的基本權益。至2013年底，蘇州農(nóng)民人均純收入達21 578元，城鄉(xiāng)收入比為1.91∶1，在全國發(fā)達地區(qū)差距最小。農(nóng)民的收入結構不斷優(yōu)化，從農(nóng)民收入看，到2013年底蘇州市農(nóng)民收入構成中，一產(chǎn)經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)投資性收入和政策轉移性收入的占比分別為12%、41%、38.5%和8.5%。財產(chǎn)投資性純收入增速快、增量大，已成為蘇州農(nóng)民收入增長最為關鍵的因素。此外，蘇州90%以上的村(涉農(nóng)社區(qū))實現(xiàn)充分就業(yè)，92%的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)充分穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)；蘇州還提前一年實現(xiàn)城鄉(xiāng)“三大社?！敝贫群蜆藴什④墸晦r(nóng)民不出社區(qū)就能享受與城鎮(zhèn)居民無差別的公共服務[3]。蘇州的農(nóng)民已經(jīng)不再是依賴務農(nóng)為生的傳統(tǒng)農(nóng)民，蘇州農(nóng)村已走上“村村有物業(yè)、戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”的新的共同富裕之路。蘇州的經(jīng)驗告訴我們，改革農(nóng)村土地制度，一定要將保障農(nóng)民的基本利益作為出發(fā)點和根本目的，一定要建立起農(nóng)民走向富裕的長效機制，否則改革終歸失敗。

(二)以土地制度為核心的體制機制整體創(chuàng)新

土地制度的問題不是一個單方面的問題，還與財政、戶籍、社保等經(jīng)濟、社會乃至行政管理體制多方面問題交織在一起，這需要整體推進來解決。蘇州在推進城鄉(xiāng)一體化進程中就堅持了整體設計和系統(tǒng)安排，推進土地、人口管理、住房、財稅、投融資、生態(tài)等重要領域的機制改革。首先，蘇州以優(yōu)化配置土地等資源為重點，把體制機制創(chuàng)新作為城鄉(xiāng)一體化改革的動力源泉，把構建政策制度框架作為城鄉(xiāng)一體化改革的關鍵環(huán)節(jié)，先后出臺多個文件。從2008年至今，蘇州連續(xù)出臺《關于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見》、《三年實施計劃》和《關于全面推進城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的決定》三個綱領性文件、40多個政策意見，相關部門出臺了100多個配套文件，構建了整體推進以“三集中”、“三置換”、“三大合作”為核心內(nèi)容，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策制度框架；其次，在推進土地制度創(chuàng)新的同時，蘇州還推進了其他領域的改革和創(chuàng)新，這包括：戶籍制度的改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化；對農(nóng)民就業(yè)和社會保障的改革，實現(xiàn)“三大保障”城鄉(xiāng)全覆蓋和并軌；深化農(nóng)村新型合作制的改革和創(chuàng)新，走出一條強村富民之路；注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；進行生態(tài)補償，加大生態(tài)建設的力度和水平，以及促進公共服務均等化等等。這些改革連同土地制度創(chuàng)新一起推進了蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的水平。蘇州的經(jīng)驗說明，土地制度改革必須要統(tǒng)籌謀劃，整體推進，要在系統(tǒng)的制度安排中穩(wěn)步進行。

(三)土地制度創(chuàng)新應堅持土地集約節(jié)約利用的原則

十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，而新型城鎮(zhèn)化道路究竟怎么走，目前還沒有現(xiàn)成的方案可資借鑒。李克強總理曾指出，城鎮(zhèn)化要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要走人的城鎮(zhèn)化道路。中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確提出，“提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率”，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。蘇州依據(jù)自身土地資源缺乏的實際，強化“新市鎮(zhèn)”理念，不斷探索如何優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地資源，通過“三集中”、“三置換”、“三大合作”，完善配套設施和服務功能，逐步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理“七個一體化”新格局。在城鄉(xiāng)一體化進程中，蘇州嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，并實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃“四規(guī)融合”，突出規(guī)劃引領，落實用途管制，明確功能分區(qū)，促進了農(nóng)民生活區(qū)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)合理布局；蘇州還不斷盤活農(nóng)村存量土地，加強土地節(jié)約節(jié)約利用，提高了城鎮(zhèn)土地的利用效率。蘇州將土地制度創(chuàng)新與城鄉(xiāng)一體化緊緊結合，走出了一條資源集約節(jié)約型的新型城鎮(zhèn)化的道路。蘇州的城鎮(zhèn)化率2013年底已經(jīng)達到了73.15%，按照蘇州“國家發(fā)展改革委城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合改革試點”總體方案，到2015年蘇州城鎮(zhèn)化率達到75%，這必須要走土地集約節(jié)約之路。蘇州的經(jīng)驗顯示，土地制度改革應該與新型城鎮(zhèn)化結合起來，統(tǒng)籌謀劃，應走集約、節(jié)能、生態(tài)的城鎮(zhèn)化之路。

(四)采取行政手段與市場機制相結合的方式推進土地制度創(chuàng)新

土地制度創(chuàng)新必須要在我國現(xiàn)有的土地法律框架體系下進行，它要求不能改變農(nóng)村土地所有制，即農(nóng)民集體所有；不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用， 必須堅守基本農(nóng)田紅線等等。這些需要政府采取必要的行政手段，作為土地制度改革創(chuàng)新不能觸碰的底線。蘇州在城鄉(xiāng)一體化進程中，堅持行政手段與市場機制相結合的方式來推進土地制度創(chuàng)新。采取行政手段，主要表現(xiàn)在蘇州嚴格遵守國家相關土地法律，堅持農(nóng)村集體土地所有制，堅決落實基本農(nóng)田保護措施，在此基礎上利用行政手段制定各項農(nóng)村土地利用、土地流轉、宅基地拆遷、支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等政策、辦法與意見等，確立起土地制度改革的制度框架；同時，在具體推進“三集中”、“三置換”“三大合作”等政策時，采用必要的行政手段，確保在土地制度創(chuàng)新的過程中保障農(nóng)民的利益。采取市場機制，主要表現(xiàn)在通過市場來解決農(nóng)村土地資源的配置問題，比如，宅基地換房就是按市場價進行房屋拆遷和安置，對建設用地指標交易采用市場的方式進行，通過招、拍、掛等方式出讓置換出來的經(jīng)營用地等等。蘇州正是通過行政手段的引導，再以市場機制的調(diào)節(jié)，很好地促進了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。由蘇州的經(jīng)驗可以看出，改革農(nóng)村土地制度，行政手段與市場調(diào)節(jié)相結合，能使農(nóng)村土地資源配置實現(xiàn)最優(yōu)化，實現(xiàn)土地制度改革的目的。

(五)土地制度創(chuàng)新必須堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

蘇州圍繞實現(xiàn)農(nóng)村土地使用最優(yōu)化、土地收益最大化，優(yōu)化土地資源配置，加快土地流轉，通過組建土地股份合作社的形式，實行土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活生態(tài)生物“四生”定位，落實“四個百萬畝”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局規(guī)劃。“四個百萬畝”是蘇州堅守基本農(nóng)田面積紅線的目標，其中優(yōu)質(zhì)水稻110.56萬畝、特色水產(chǎn)100萬畝、高效園藝100萬畝(其中蔬菜面積50萬畝)、生態(tài)林地100萬畝，2013年底“四個百萬畝”全部“落實上圖”。二是按照“合作化、農(nóng)場化、園區(qū)化”建設目標，進一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式和生產(chǎn)組織方式，通過土地股份合作推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，扶持培育種植大戶等新型農(nóng)民，發(fā)展壯大農(nóng)民專業(yè)合作組織，使其成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營主體，讓更少的農(nóng)民經(jīng)營更多的土地，獲得更高的收入。目前，蘇州90%的承包耕地實行了規(guī)模經(jīng)營，總面積達到210萬畝。累計建成高效農(nóng)業(yè)220萬畝，設施農(nóng)業(yè)45萬畝；發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品總數(shù)超過1 700個；建成萬畝以上農(nóng)業(yè)示范園區(qū)26個、千畝以上80個，總面積76萬畝，其中國家級園區(qū)5家、省級8家，休閑觀光農(nóng)業(yè)基地近200個[4]。蘇州通過農(nóng)業(yè)發(fā)展措施，推進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。蘇州的經(jīng)驗給我們的啟示是：農(nóng)村土地制度改革，必須堅持農(nóng)業(yè)基礎地位；必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能保障農(nóng)民的權益，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻：

[1]羅軍.新雙軌制、人口紅利、土地紅利：基于轉軌視域的中國城鄉(xiāng)二元結構考察[J].中州學刊，2011(1)：61-65.

[2]國家發(fā)改委體改司，國家發(fā)改委體改所與中澳管理項目辦公室專家聯(lián)合調(diào)研組.蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告[EB/OL].http://www.china-reform.org/?content-167.html.

[3]蘇州村級集體經(jīng)濟發(fā)展亟待不斷突破“天花板”[N].蘇州日報，2014-04-15.

[4]蘇州農(nóng)民增收工作情況介紹[Z].蘇州：中共蘇州市委農(nóng)村工作辦公室，2013.

(責任編輯：張燕)