鄧偉

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

國(guó)家治理的法治路徑
——從財(cái)稅法治對(duì)中央與地方關(guān)系的調(diào)整談起

鄧偉

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

國(guó)家治理與法治在主體、目標(biāo)、方式方面存在共同性決定了治理術(shù)意義上的法治在國(guó)家治理中可以發(fā)揮重要作用，財(cái)稅法治作為法治的主要內(nèi)容在國(guó)家治理中更是有重要擔(dān)當(dāng)。具體到國(guó)家治理的重要方面——中央與地方關(guān)系，財(cái)稅法治通過(guò)有效劃分中央與地方的事權(quán)、界分中央與地方的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化，維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)調(diào)動(dòng)地方的積極性。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到法治作用的局限性，國(guó)家治理需要多種規(guī)范的共同作用，是法律道德宗教等共同的事業(yè)。

國(guó)家治理；法治；財(cái)稅法治；中央與地方關(guān)系

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150831.0810.006.html

一、法治與國(guó)家治理的契合

西方福利國(guó)家的管理危機(jī)以及市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制危機(jī)引發(fā)了治理理論的勃興[1]。治理是公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度增進(jìn)公共利益，滿(mǎn)足公眾的需要[2]。它力圖發(fā)展出一套不同于統(tǒng)治的、全新的管理社會(huì)公共事務(wù)的技術(shù)，強(qiáng)調(diào)管理就是合作，公民社會(huì)也成為合法權(quán)力的來(lái)源。由此觀之，國(guó)家治理理論與法治理論在多方面存在契合。

（一）踐行主體——民主化取向

國(guó)家治理意味著一系列包括政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可都可能成為特定層次的權(quán)力中心[3]。公民、社會(huì)團(tuán)體、政府組織等都可以參與到國(guó)家治理當(dāng)中，管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。國(guó)家治理超越專(zhuān)制、少數(shù)人之治，成為民主的舞臺(tái)。

法治與民主共生。沒(méi)有法治的民主易蛻化為多數(shù)人的暴政，沒(méi)有民主的法治缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。法治思維是以法律規(guī)則為中心的思維，法治的最低要求是規(guī)則之治，法治面臨的首要問(wèn)題是“誰(shuí)來(lái)制定法律”。人民是一切權(quán)力的源泉，人民主權(quán)構(gòu)成了國(guó)家主權(quán)的政治正當(dāng)性所在，將國(guó)家主權(quán)轉(zhuǎn)化為人民的立法主權(quán)后，立法主權(quán)不過(guò)是人民主權(quán)的一種法權(quán)表達(dá)。基于人民主權(quán)的人民的立法主權(quán)，才是一切法律的源泉，也是法治之法所得由來(lái)的程序合法性所在。

國(guó)家治理與法治都是現(xiàn)代政治話語(yǔ)體系下的范疇，當(dāng)神學(xué)合法性、經(jīng)驗(yàn)合法性相繼破滅之后，政治合法性基礎(chǔ)落在了憲政合法性之上，普遍的同意成為政治模式的正當(dāng)性來(lái)源。民主即使不能導(dǎo)向?yàn)跬邪钏频摹吧鐣?huì)公意”，也是現(xiàn)實(shí)層面上最全面的民意集中形式。國(guó)家治理呼喚民主治理，法治要求民主立法，人民主權(quán)成為國(guó)家治理與法治的共同基礎(chǔ)。人民，不管以何種形態(tài)出現(xiàn)，無(wú)論是政治公民還是社會(huì)市民，都隸屬于主體的范疇，執(zhí)治理之權(quán)柄或掌立法之重器，民主構(gòu)成治理權(quán)的合法性基礎(chǔ)，也是法治的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）追求目標(biāo)——公共利益

國(guó)家治理是多重主體參與、按照一定規(guī)則管理公共事務(wù)，它的理想狀態(tài)是善治——作為公共利益最大化的公共管理[2]。最大化的公共利益可以分解為三個(gè)層次：第一，政治穩(wěn)定。一方面，秩序?yàn)槿嗣窭姹Ｕ献罨镜臈l件，穩(wěn)定的政治秩序?yàn)槔娴耐卣箘?chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面，政治穩(wěn)定是動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，是人民有序地參與政治活動(dòng)，表達(dá)政治意見(jiàn)，行使政治權(quán)利，本身屬于人民的政治利益。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)產(chǎn)是利益的主要表征，沒(méi)有必要的經(jīng)濟(jì)收入和財(cái)產(chǎn)，體面的、有尊嚴(yán)的生活就無(wú)從談起，“如果一個(gè)社會(huì)大部分成員貧窮又悲慘，這個(gè)社會(huì)就談不上繁榮幸福?！盵4]第三，社會(huì)和諧。從政治到經(jīng)濟(jì)，從物質(zhì)到精神，從公共事務(wù)到私人領(lǐng)域，秩序良好運(yùn)行，沖突有效解決，個(gè)人自身，人與人之間，社會(huì)各系統(tǒng)、各階層之間，社會(huì)與自然之間，整個(gè)國(guó)家與外部世界都達(dá)到和諧狀態(tài)。

法治要求良法之治，最核心的要素在于促進(jìn)公共利益和保障公民權(quán)利。從法治思想演進(jìn)角度看，亞里士多德認(rèn)為“法律是以合乎德行的以及其他的方式表達(dá)了全體的共同利益”[5]，托馬斯·阿奎那認(rèn)為“法律是直接為公益而設(shè)，法必須以整個(gè)社會(huì)的福利為其真正的目標(biāo)”[6]；托馬斯·霍布斯認(rèn)為“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律”[7]。從歷史經(jīng)驗(yàn)角度看，法治生成、發(fā)展歷史就是公民權(quán)利逐步確立、保障和拓展的過(guò)程。社會(huì)的發(fā)展使得個(gè)人對(duì)家庭依附程度得以消減，個(gè)人權(quán)利義務(wù)代替家族權(quán)利義務(wù)關(guān)系，契約成為關(guān)系變更的主要基礎(chǔ)[8]，由身份的法到契約的法折射出法治對(duì)公民權(quán)利的保障與促進(jìn)。美國(guó)《獨(dú)立宣言》明確“人人平等享有生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利，為了保護(hù)這些權(quán)利，人類(lèi)才在他們中間建立政府”①人類(lèi)建立政府，實(shí)際上是盧梭所認(rèn)為的從“自然狀態(tài)”進(jìn)入“社會(huì)狀態(tài)”，權(quán)利保護(hù)是根本動(dòng)因，法治是社會(huì)狀態(tài)下的存在，也必然以權(quán)利保護(hù)為依歸。；法國(guó)《人權(quán)宣言》聲明“凡權(quán)利無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì)，就沒(méi)有憲法”；現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家的憲法都在不同程度上規(guī)定了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。公益權(quán)利原理成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治法律的根本性標(biāo)準(zhǔn)，只有其目的在于增進(jìn)最大多數(shù)人的利益、保護(hù)公民合法權(quán)利時(shí)，才可能是良法，才可能有法治。

社會(huì)契約理論有效地證成了政治起點(diǎn)的合法性，但這不是一勞永逸的方式。政治合法性總是事后進(jìn)行的，合理的統(tǒng)治是逐步完成的漸進(jìn)過(guò)程，是一種自生秩序。政治要在運(yùn)行過(guò)程中以其所帶來(lái)的利益獲取人民的默認(rèn)和信任，以人民利益的追求和實(shí)現(xiàn)作為其合法性的證據(jù)。政治語(yǔ)境下的國(guó)家治理和法治合法性過(guò)程就是公共利益和公民權(quán)利的追尋過(guò)程。公共利益與公民權(quán)利天然地構(gòu)成國(guó)家治理與法治的終極目標(biāo)。國(guó)家治理追求善治，法治要求良法，良法與善治在公共利益、公民權(quán)利的紐帶下連接起來(lái)，公益民權(quán)成為國(guó)家治理與法治的共同的最高追求目標(biāo)。

（三）實(shí)現(xiàn)路徑——限權(quán)法制

國(guó)家治理破除政府中心主義，倡導(dǎo)社會(huì)共治，政府不再是權(quán)力的壟斷擁有者，各方主體在特定的領(lǐng)域內(nèi)，由于力量不對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)，成為權(quán)力主體，從而獲得了制衡政府的能力。政府權(quán)力與其他主體的權(quán)力交互運(yùn)行，在各自有效的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用。國(guó)家治理所遵循的規(guī)范，包括道德、習(xí)慣、法律等等，但是法律因其統(tǒng)一性、強(qiáng)制性，特別是在鄉(xiāng)土熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，成為基本的治理規(guī)則。

法治最終的目的是權(quán)利保護(hù)，對(duì)權(quán)利侵犯的最大的往往也可能是政府?！吧鐣?huì)在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過(guò)是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害。”[9]強(qiáng)大的利維坦擁有巨大的權(quán)威和無(wú)上的力量，公民個(gè)人在其面前相形見(jiàn)絀，一旦它發(fā)動(dòng)起來(lái)而不受約束公民權(quán)利將不可避免遭到碾壓。為了限制政府權(quán)力，法治在理念上樹(shù)立權(quán)利本位觀念，在制度設(shè)計(jì)上權(quán)力相互制衡，在政府運(yùn)行中要求嚴(yán)格按照法律規(guī)定，以權(quán)利理念引導(dǎo)政府觀念，以法律制度約束政府行為，從而建立有限政府，為權(quán)利服務(wù)。

對(duì)于每一種強(qiáng)大的東西總有一種超出自己的范圍而發(fā)展的本能傾向和特殊誘惑，權(quán)力總傾向于增加權(quán)力，國(guó)家總傾向于把自己當(dāng)作整個(gè)政治社會(huì)。但是，“政治體是為作為一個(gè)人的人服務(wù)的，但人決不為國(guó)家服務(wù)，國(guó)家是為人服務(wù)的。”[12]政府權(quán)力本身自我擴(kuò)張的傾向以及權(quán)力本源上服務(wù)的目的追求，要求規(guī)制、馴服權(quán)力，防止權(quán)力偏離初衷，避免權(quán)力成為目的。以法制為準(zhǔn)則，以限制政府權(quán)力為手段，達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利和公共利益的目的，是實(shí)現(xiàn)法治和國(guó)家善治的主要路徑。

法治與國(guó)家治理屬于兩種不同的事業(yè)，但主體、目的和實(shí)現(xiàn)路徑上的共通性顯示了兩者的緊密聯(lián)系。法治常常被認(rèn)為是與人治相對(duì)的治理手段，龐德更認(rèn)為法律是社會(huì)控制的過(guò)程，如此作為治理術(shù)的法治與作為社會(huì)控制手段的法律，在某種程度上可以認(rèn)為是國(guó)家治理的一種方式。法治與國(guó)家治理的同構(gòu)性決定了法治在國(guó)家治理中能夠而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，成為國(guó)家治理的主要手段。

二、財(cái)稅法治作為國(guó)家治理的抓手

國(guó)家治理涉及人、財(cái)、事三方面內(nèi)容，而財(cái)更是三者的核心，抓住了財(cái)，就決定了事，也管住了人。財(cái)稅法調(diào)整國(guó)家財(cái)政收入與支出，國(guó)家一切活動(dòng)以財(cái)政為起點(diǎn)，如何籌集財(cái)政資金，如何支出財(cái)政資金是國(guó)家考慮的核心問(wèn)題；財(cái)政也關(guān)乎民生大計(jì)，人民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡是財(cái)政資金的來(lái)源，人民公共服務(wù)的享有由財(cái)政資金保障?？梢哉f(shuō)，“財(cái)稅法是‘頂天立地’之法，上接國(guó)家財(cái)政規(guī)范運(yùn)行之天緣，下接納稅人權(quán)利保護(hù)之地氣?！盵11]

（一）歷史經(jīng)驗(yàn)：財(cái)稅問(wèn)題是國(guó)家治理的核心

從歷史上看，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的法治歷程是以財(cái)稅法治為起點(diǎn)，財(cái)稅問(wèn)題決定了國(guó)家穩(wěn)定和治理效果。英國(guó)是近代法治的發(fā)源地，財(cái)稅問(wèn)題一直是英國(guó)治理進(jìn)步的原動(dòng)力。在13世紀(jì)初，約翰國(guó)王無(wú)度征收民眾稅負(fù)，對(duì)外征戰(zhàn)支出，激化國(guó)內(nèi)矛盾，被迫簽訂《大憲章》，其中規(guī)定除了三項(xiàng)稅金外，未經(jīng)全國(guó)公意許可，國(guó)王將不得征收任何免役稅與貢金①參見(jiàn)英國(guó)《大憲章》第12條。。這是歷史上首次限制封建君主的征稅權(quán)。17世紀(jì)查理一世濫用監(jiān)禁和征稅權(quán)力，強(qiáng)行推行借貸政策，國(guó)會(huì)通過(guò)《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》，強(qiáng)調(diào)非經(jīng)議會(huì)同意，國(guó)王不得強(qiáng)行征稅和借債。1689年的《權(quán)利法案》再次重申未經(jīng)議會(huì)同意國(guó)王不得征稅。美國(guó)《獨(dú)立宣言》所列舉的一系列獨(dú)立的原因中重要的一條就是英國(guó)未經(jīng)美國(guó)人民同意而向其征稅，在美國(guó)1789年憲法第二條第七款明確征稅權(quán)屬于國(guó)會(huì)。

國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)是協(xié)調(diào)國(guó)家與人民的關(guān)系。沒(méi)有財(cái)稅法的限制，國(guó)家可能無(wú)限地向人民征收稅款，侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而激化矛盾；沒(méi)有財(cái)稅法的規(guī)范，國(guó)家財(cái)政支出的事項(xiàng)和范圍將不受約束，大量財(cái)政資金的耗費(fèi)又會(huì)引起稅負(fù)加重。財(cái)稅法限制國(guó)家的財(cái)權(quán)保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)，有效協(xié)調(diào)了國(guó)家與人民的關(guān)系。“財(cái)政權(quán)問(wèn)題既是憲政產(chǎn)生的根本原因，又是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是憲政體制運(yùn)行的重要保障。”[12]財(cái)稅法從憲政的高度實(shí)現(xiàn)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，這種保護(hù)是最基礎(chǔ)的、也是最有力的，因?yàn)樗椒ū旧聿荒艽_認(rèn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的任何在先約束，民法無(wú)法阻擋公權(quán)力的入侵，只有在國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)課稅后的剩余部分才是私法的疆域[13]，而財(cái)政法恰恰能夠約束國(guó)家課稅權(quán)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)第一次攫取，限制強(qiáng)大的公權(quán)力的發(fā)動(dòng)。

（二）事理邏輯：財(cái)稅法治作為治理的優(yōu)先路徑

1.以財(cái)稅法治為重要內(nèi)容的法治意識(shí)形態(tài)取得共識(shí)

中國(guó)古代存在著“人治”與“法治”之爭(zhēng)，在儒家所倡導(dǎo)的“賢人政治”話語(yǔ)體系下，人治思想一直占據(jù)主導(dǎo)地位。晚清時(shí)期，中西沖突對(duì)抗以中國(guó)完敗告終促使國(guó)人反思“人治”制度性弊端，從而開(kāi)啟了中國(guó)法律近代化大門(mén)。十一屆三中全會(huì)后，在對(duì)內(nèi)改革對(duì)外開(kāi)放背景下，法制重新回到社會(huì)治理舞臺(tái)，上世紀(jì)末“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”成為黨的執(zhí)政方針并得到憲法的確認(rèn)。整個(gè)歷史進(jìn)程，實(shí)際上是“從正名法律，到正名法制，再向正名法治的邁進(jìn)，最終在觀念形態(tài)和政治實(shí)踐上促成了法治作為治國(guó)方略的確立?！盵14]當(dāng)代法治意識(shí)形態(tài)已經(jīng)在學(xué)、政、商等各個(gè)領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，作為法治在財(cái)稅方面的體現(xiàn)，財(cái)稅法治自然能夠得到各界的理解和支持。

2.財(cái)稅法外柔內(nèi)剛的特性便于推行

財(cái)稅關(guān)乎各方權(quán)力、權(quán)利，但是又避免與各方主體直接利益對(duì)抗。如財(cái)稅法通過(guò)規(guī)范財(cái)政支出的程序、項(xiàng)目，間接控制了政府財(cái)政權(quán)力，相較于行政法對(duì)政府權(quán)力的直接限制，它更容易被行政機(jī)關(guān)接受；財(cái)稅法要求的稅收法定主義，從稅收角度提升代議機(jī)關(guān)的地位，真正落實(shí)憲法規(guī)定的代議機(jī)關(guān)在國(guó)家政治生活的核心地位，相較于政治體制改革，直接剝奪行政機(jī)關(guān)習(xí)慣性享有的長(zhǎng)期僭越的權(quán)力，更具可行性。財(cái)稅法治，“它是低調(diào)的，不會(huì)過(guò)分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗蚊裰鳌菀撞僮?；它是?wù)實(shí)的，可以在不太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見(jiàn)的變化?！盵15]

長(zhǎng)段歷史的背后凝結(jié)著經(jīng)驗(yàn)，大范圍的經(jīng)驗(yàn)本身也包含著邏輯，在經(jīng)驗(yàn)與歷史的交相呼應(yīng)和交融共生中財(cái)稅法展現(xiàn)了作為國(guó)家治理的抓手地位。以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)萌芽發(fā)展為目的的財(cái)稅法經(jīng)驗(yàn)，以及以事理分析為基礎(chǔ)的邏輯，具有普遍的適用意義。我國(guó)作為后發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，遵循這一規(guī)律，少走彎路，快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

三、理順中央與地方關(guān)系的財(cái)稅法治路徑

（一）中央與地方關(guān)系在國(guó)家治理中的重要地位

1.政府在現(xiàn)代治理中具有重要作用

治理理論倡導(dǎo)的多主體參與治理，并沒(méi)有消解政府在治理中的重要作用。實(shí)際上，政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是治理的引領(lǐng)者，在我國(guó)現(xiàn)有條件下更是如此。第一，其他主體發(fā)展不完善。以行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織為代表的共治主體在自身建設(shè)、治理能力與治理權(quán)威方面尚不足以成為治理中堅(jiān)；第二，我國(guó)長(zhǎng)期統(tǒng)治中塑造了全能政府形象，社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)度依賴(lài)政府，政府此時(shí)從治理中脫身尚不到時(shí)機(jī)；第三，當(dāng)代社會(huì)的宏觀調(diào)控、公共服務(wù)提供等事務(wù)是其他主體無(wú)法勝任的，離不開(kāi)政府職能的發(fā)揮。

2.理順中央與地方關(guān)系的經(jīng)濟(jì)意義

政府在市場(chǎng)失靈之處發(fā)揮作用，政府內(nèi)部的中央與地方關(guān)系影響政府職能的實(shí)效。一方面，和諧的政府間關(guān)系是政府職能履行的前提。中央與地方是政府不可分割的兩部分，強(qiáng)中央、弱地方，容易導(dǎo)致集權(quán)體制，束縛地方政府積極性；強(qiáng)地方、弱中央，地方做大影響國(guó)家統(tǒng)一和宏觀治理。中央與地方分屬兩個(gè)利益主體，利益爭(zhēng)議如果擴(kuò)大化、斗爭(zhēng)化，不僅阻礙政府提供服務(wù)，而且政府間內(nèi)部矛盾外部化直接損害市場(chǎng)機(jī)制。另一方面，明晰、確定的中央與地方關(guān)系有利于調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，充分實(shí)現(xiàn)政府職能。中央與地方關(guān)系明晰才能確定各自的權(quán)利義務(wù)責(zé)任；關(guān)系確定，才能保證職責(zé)權(quán)利的可預(yù)期性，避免投機(jī)行為。中央與地方在各自明確可預(yù)期的職責(zé)范圍內(nèi)，積極行使權(quán)力承擔(dān)職責(zé)，更好地服務(wù)市場(chǎng)。

3.理順中央與地方關(guān)系的政治意義

地方自治要求合理劃分中央與地方的權(quán)限，規(guī)范中央與地方之間的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)單一制國(guó)家傳統(tǒng)與中央集權(quán)模式的歷史融合，常常讓人誤解單一制國(guó)家必然與中央集權(quán)模式結(jié)合。實(shí)際上，單一制與聯(lián)邦制的核心區(qū)別在于地方是否能夠分享國(guó)家最高權(quán)力，而中央集權(quán)與地方自治本質(zhì)差異在于地方能否在勝任范圍內(nèi)享有自我管理的權(quán)力[16]。因此，單一制與地方自治并不沖突，地方在不分享國(guó)家最高權(quán)力的條件下仍然可以在特定范圍內(nèi)自我管理。地方自治強(qiáng)調(diào)地方政府擁有部分的自主權(quán)，在自主管理范圍內(nèi)，不受中央政府的任意干涉，地方政府按照當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庵竟芾硎聞?wù)，提供服務(wù)。

維護(hù)中央權(quán)威需要明確中央與地方責(zé)任。地方與基層距離最近，事務(wù)最多，矛盾最深。中央與地方權(quán)力不明，容易造成上級(jí)隨意插手下級(jí)事務(wù)，權(quán)力的擴(kuò)大同時(shí)也是責(zé)任的加重；下級(jí)請(qǐng)示、報(bào)批本級(jí)事務(wù)，權(quán)力上移也致使責(zé)任上移。權(quán)力越集中，政治責(zé)任越沉重，把本該地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)轉(zhuǎn)移到中央政府，一旦地方事務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，則中央要承擔(dān)政治責(zé)任，中央的權(quán)威可能在駁雜的地方性事務(wù)政策失效后損失殆盡。有權(quán)威的中央政府，不是全權(quán)政府，而是最高政府，中央政府在自己適合的事務(wù)范圍內(nèi)享有最高權(quán)威，避免過(guò)多摻和到“地方俗務(wù)”。通過(guò)明確中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，進(jìn)而厘清各級(jí)政府的責(zé)任，掐斷責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)傳輸?shù)逆湕l，建立有限的政府——既是有限權(quán)力的政府，也是有限責(zé)任的政府——從而保持中央政府的權(quán)威。

（二）中央與地方關(guān)系存在的問(wèn)題

我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府獨(dú)享國(guó)家最高權(quán)力，中央政府對(duì)各級(jí)政府的事務(wù)保留最后的決策權(quán)。這是權(quán)力本身的屬性使然，也是維持全國(guó)統(tǒng)一平衡的需要。中央對(duì)地方政府主要通過(guò)兩種方式施加影響，一是財(cái)政權(quán)，二是人事權(quán)。

中央通過(guò)財(cái)政權(quán)力控制地方，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后逐步采取的措施。改革開(kāi)放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府通過(guò)行政手段對(duì)全國(guó)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃管理，地方政府毫無(wú)自主權(quán)，僅僅扮演執(zhí)行者的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)地方政府的積極性，在這個(gè)過(guò)程中，中央政府賦予地方政府極大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，同時(shí)設(shè)定經(jīng)濟(jì)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，在增加地方財(cái)力和職位升遷的誘導(dǎo)下，地方經(jīng)濟(jì)獲得極大的發(fā)展。但由于財(cái)政包干體制存在的固有問(wèn)題，地方財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)同時(shí)，中央財(cái)政收入并未獲得相應(yīng)提升。1994年進(jìn)行的分稅制改革著力“提高兩個(gè)比重”，提高財(cái)政收入在國(guó)民收入中的比重，提高中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重。1994年以后，中央財(cái)政收入所占財(cái)政總收入的比重一直穩(wěn)定在48%～55%的水平，相較于1993年之前各年30%左右比重①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，詳細(xì)數(shù)據(jù)參閱http://data.stats.gov.cn/workspace/index?a=q&type=global&dbcode=hgnd&m=hgnd&dimen sion=zb&code=A080204®ion=000000&time=2013，最后訪問(wèn)日期2015年1月15日。，中央財(cái)政能力顯著提高。但是中央政府本身的事務(wù)性支出有限，而地方收入相對(duì)于事務(wù)支出嚴(yán)重不足，因此，中央的財(cái)政收入很大一部分將以特定的方式轉(zhuǎn)移給地方政府②如，2001年至2007年，中央財(cái)政收入分別為8 582.74億元、10 388.64億元、11 865.27億元、14 503.10億元、17 249.79億元、20447.77億元、27 738.99億元，而中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額分別是6 001.95億元、7 361.77億元、8 261.41億元、1 0407.96億元、11 473.68億元、13 490.70億元、18 112.49億元，數(shù)據(jù)來(lái)源系歷年全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)的“財(cái)政部關(guān)于中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況的。地方政府要取得轉(zhuǎn)移資金，必然要爭(zhēng)取中央政府的信任和支持，必須準(zhǔn)確理解和執(zhí)行中央的政策和命令，地方在接受資金時(shí)須接受附加條件，按照中央的要求實(shí)施相應(yīng)的計(jì)劃。如此，中央通過(guò)財(cái)政權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的控制。

人事權(quán)一直是中央掌控地方的核心手段。自秦朝置郡縣以來(lái)，中央王朝始終保持對(duì)地方要員的任命權(quán)。黨執(zhí)政以來(lái)，通過(guò)地方黨委和政府人事安排實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的控制。一方面，一級(jí)黨委是一級(jí)政治的中樞，各級(jí)黨委實(shí)行“黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的常委分工負(fù)責(zé)制”，而每一級(jí)黨委常委的選舉都需要上級(jí)黨委的審批③報(bào)告”。經(jīng)計(jì)算，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比例分別是69.7%、70.8%、69.6%、71.8%、66.5%、65.9%、65.3%。參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第21-25條。，實(shí)踐中中央常常直接任命省一級(jí)黨委常委會(huì)組成人員。另一方面，地方政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)雖然是地方人大選舉產(chǎn)生，但是執(zhí)政黨地方黨委可以向地方權(quán)力機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部④參見(jiàn)《中共中央關(guān)于地方黨委向地方國(guó)家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》（共11條）。。省級(jí)地方黨委與政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員的任職直接或間接受中央影響，中央通過(guò)人事權(quán)保證政策意圖在地方有效實(shí)施。

中央對(duì)地方通過(guò)人事和財(cái)政達(dá)到的控制也隱藏著危機(jī)。突出表現(xiàn)在以下方面：

第一，中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不明確、不穩(wěn)定，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性。1994年分稅制改革對(duì)中央與地方的事權(quán)劃分非常抽象①，該規(guī)定只是原則性地明確了中央與地方所應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)，并沒(méi)有具體規(guī)定事權(quán)范圍，而且該規(guī)定是國(guó)務(wù)院頒布，缺乏權(quán)威性，規(guī)定也不夠全面，不能涵蓋所有中央機(jī)關(guān)的事權(quán)范圍②在我國(guó)政治體制中，國(guó)務(wù)院與最高人民法院、最高人民檢察院均受全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院處于人大監(jiān)督之下，與最高法、最高檢處于平行地位，國(guó)務(wù)院并不能對(duì)后三者的事權(quán)作出規(guī)定，因而該分稅制改革規(guī)定只是關(guān)于狹義的中央政府的事權(quán)，并不能涉及其他中央機(jī)關(guān)的事權(quán)?；诓煌耆氖聶?quán)所計(jì)算的財(cái)權(quán)必然是不全面、不準(zhǔn)確的。。而作為國(guó)家根本大法的《憲法》，對(duì)中央與地方政府的權(quán)限卻作出了“同構(gòu)性”的原則規(guī)定③《憲法》第89條對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)規(guī)定和第107條對(duì)地方各級(jí)政府的職責(zé)規(guī)定，諸多重合處都涉及科教文衛(wèi)體育計(jì)生等事項(xiàng)，區(qū)別僅在于管轄區(qū)域范圍不同。。中央政府在控制決策權(quán)和人事任免權(quán)的前提下，通過(guò)行政性放權(quán)，可以自主改變事權(quán)歸屬，導(dǎo)致事權(quán)劃分不穩(wěn)定。事權(quán)劃分不明，造成的問(wèn)題是，中央與地方之間的事權(quán)產(chǎn)生交叉錯(cuò)位，極易造成對(duì)某些于己有利的事情相互爭(zhēng)搶?zhuān)诩河泻Φ氖虑橄嗷ネ普哰17]；事權(quán)劃分不穩(wěn)定，地方對(duì)自身責(zé)任缺乏可預(yù)期性，影響地方積極性。

根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入④具體稅種歸屬參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。。由于事權(quán)劃分不明確，在此基礎(chǔ)上劃分的財(cái)權(quán)很難做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

中央轉(zhuǎn)移支付，主要有稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，但資金的分配方式?jīng)]有明確的規(guī)定，地方獲得資金的多少取決于地方的討價(jià)還價(jià)能力和資金配套能力，透明度低，隨意性較大。稅收返還以來(lái)源地為基礎(chǔ)和既得利益為依據(jù)，將財(cái)政包干體制中的財(cái)力不均帶入分稅制中，導(dǎo)致“貧者返還少，富者返還多”。特別是“營(yíng)改增”之后，中央財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng)，中央轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題將更加突出。

另外，全國(guó)各地財(cái)政收入狀況不均衡，沿海富裕省份對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)性弱，內(nèi)陸貧窮省份嚴(yán)重依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，隨著沿海經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)一步換代升級(jí)，以廣東、上海、江蘇為代表的富裕省份的財(cái)政能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，中央通過(guò)財(cái)政控制將難以對(duì)富裕省份產(chǎn)生有效的影響，中央與地方特別是富裕省份的平衡關(guān)系將打破，中央的權(quán)威地位面臨著潛在的挑戰(zhàn)。

第二，中央對(duì)地方政府的人事控制權(quán)有效性存在危機(jī)。依據(jù)憲法，地方各級(jí)政府的行政首長(zhǎng)由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)（實(shí)質(zhì)上是執(zhí)政黨推薦）和一定人數(shù)的人民代表均可以提出政府領(lǐng)導(dǎo)人候選人⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第21條。，隨著人民代表參與意識(shí)的增強(qiáng)，“民薦候選人”與“黨薦候選人”相互競(jìng)爭(zhēng)，人民代表在投票時(shí)“自主意識(shí)”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)”出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致“黨薦候選人”落選，這樣的現(xiàn)象已經(jīng)多次出現(xiàn)⑥如1993年初，貴州省對(duì)省長(zhǎng)實(shí)行差額選舉，結(jié)果主席團(tuán)提名候選人（原省長(zhǎng)）落選，代表聯(lián)合提名的候選人陳士能當(dāng)選省長(zhǎng)；2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長(zhǎng)唯一候選人選票沒(méi)有過(guò)半，位置懸空；錦州市古塔區(qū)區(qū)長(zhǎng)連任沒(méi)有成功，而代表們直接將原來(lái)的副區(qū)長(zhǎng)選為區(qū)長(zhǎng)；在錦州市義縣，上級(jí)組織部門(mén)“屬意”的縣長(zhǎng)和3名副縣長(zhǎng)候選人皆落選，而縣委副書(shū)記則被代表以直接選舉的方式選為縣長(zhǎng)。參見(jiàn)王紹光：《中國(guó)治道》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第二章第三節(jié)《行政首長(zhǎng)的選舉》。。另一方面，隨著地方人大職能強(qiáng)化，作為地方利益代表的地方人大會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督和控制力度，即使是中央“推薦”的政府首長(zhǎng)，在面臨中央與地方人大雙重壓力情況下，難以保障完全貫徹中央的意圖。所以，中央通過(guò)人事影響地方的效果將會(huì)削弱。

究其根本，中央控制地方的人事權(quán)最終是要達(dá)到控制地方政府“行為”的目的，保證地方貫徹中央政策、執(zhí)行中央命令，實(shí)質(zhì)上還是歸結(jié)于地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)。因?yàn)?，一旦決定了事權(quán)范圍和財(cái)政資金的流向，地方政府的活動(dòng)軌跡就確定了。因此，理順中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，人事權(quán)問(wèn)題自然得到緩解甚至解決。

（三）財(cái)稅法治界定中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任

全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重要問(wèn)題的決定》。。國(guó)家財(cái)政制度的理想規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是：首先，合理界定國(guó)家與市場(chǎng)的邊界，確定國(guó)家職能和政府事權(quán)；其次，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任；再次，確定各級(jí)政府的財(cái)政收入分配，使財(cái)力與支出責(zé)任相匹配；最后，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督確保財(cái)政收支有效運(yùn)轉(zhuǎn)[18]。在新一輪財(cái)稅體制改革中，以事權(quán)、財(cái)權(quán)為核心，理順中央與地方關(guān)系②中央與地方的關(guān)系，包括立法、行政、司法之間的關(guān)系，此注以下中央與地方政府的表述為廣義的政府，包括立法、行政、司法。。

1.通過(guò)財(cái)稅法治建設(shè)劃分中央與地方事權(quán)

事權(quán)是政府應(yīng)當(dāng)履行的事務(wù)性職能，它是政府存在的合法性依據(jù)。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府的職責(zé)是提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，由市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府只能在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用或者不適宜發(fā)揮作用的領(lǐng)域配置資源。政府的事權(quán)即市場(chǎng)之外的資源配置職能，由于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域主要集中在公共產(chǎn)品的提供上，因此政府的事權(quán)又可以轉(zhuǎn)換為提供公共產(chǎn)品。

根據(jù)受益范圍不同，公共產(chǎn)品可以分為地方性公共產(chǎn)品和全國(guó)性公共產(chǎn)品。地方政府的事權(quán)為提供地方性公共產(chǎn)品，中央政府事權(quán)為提供全國(guó)性公共產(chǎn)品。劃分中央與地方政府事權(quán)，是從公平和效率兩方面考慮的。從效率而言，雙方提供公共產(chǎn)品具有不同的比較優(yōu)勢(shì)，地方政府對(duì)地方居民的偏好、對(duì)地方信息的把握遠(yuǎn)勝于中央政府，因此由它來(lái)提供地方公共產(chǎn)品更有效率；而中央政府的宏觀影響力和代表的利益范圍天然地波及全國(guó)，因此全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供。從公平而言，中央與地方政府作為雙層次服務(wù)主體，其內(nèi)部應(yīng)當(dāng)有一定分工，責(zé)任的畸輕畸重將扭曲雙方的正常關(guān)系，應(yīng)當(dāng)合理劃分兩者負(fù)擔(dān)，公平分擔(dān)服務(wù)責(zé)任。

財(cái)政學(xué)對(duì)公共產(chǎn)品的提供已經(jīng)有了較深入的研究。一般而言，全民享用的公共產(chǎn)品應(yīng)完全由中央政府提供；適合本地居民享用的地方公共產(chǎn)品由地方政府提供；對(duì)具有跨地區(qū)外溢性的公共項(xiàng)目，主要由地方政府之間協(xié)商解決，中央政府可以一定程度地參與；調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配主要由中央政府負(fù)責(zé)[19]。以此為原則，在新一輪財(cái)政立法中，將中央與地方的事權(quán)范圍在法律中分別列舉：列舉中央的專(zhuān)屬事權(quán)③立法屬于廣義上的政府事權(quán)，《立法法》第8條規(guī)定的法律保留原則，實(shí)際上也是對(duì)中央與地方立法權(quán)限的有限的劃分。但是這里的劃分僅僅是立法層面的抽象的劃分，在財(cái)政法中需要進(jìn)一步列舉中央與地方事權(quán)。；列舉地方的自主事權(quán)范圍；列舉中央與地方共管的事項(xiàng)。對(duì)于未列舉的事項(xiàng)，按照事務(wù)分權(quán)的原則執(zhí)行；并設(shè)置一個(gè)爭(zhēng)議處理委員會(huì)專(zhuān)門(mén)處理中央與地方事權(quán)爭(zhēng)議。

2.通過(guò)財(cái)稅法治建設(shè)劃分中央與地方財(cái)權(quán)

事權(quán)是財(cái)權(quán)劃分的前提。一般按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則劃分財(cái)權(quán)，其中支出責(zé)任是事權(quán)與財(cái)權(quán)的紐帶。就邏輯分析而言，一級(jí)政府因?yàn)槌袚?dān)一定事權(quán)，相應(yīng)地承擔(dān)一定支出責(zé)任，支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)要求具有一定的財(cái)力，財(cái)力則對(duì)應(yīng)著財(cái)權(quán)。地方政府承擔(dān)有地方性事權(quán)，必然要享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

財(cái)權(quán)的目的是滿(mǎn)足支出的需要，具體的財(cái)力如何取得并不影響目的的實(shí)現(xiàn)。“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制”不應(yīng)當(dāng)錯(cuò)誤地將它理解為給省及省以下各級(jí)政府更多的稅基與稅源，使它們可以應(yīng)付支出責(zé)任④參見(jiàn)王紹光：《透過(guò)美國(guó)進(jìn)步時(shí)代看當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立》，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，http://www.cfen.com. cn/web/meyw/2014-07/05/content_1103596.htm，最后訪問(wèn)日期2014年12月20日。。政府財(cái)力來(lái)源包括稅收、收費(fèi)、發(fā)債、政府間轉(zhuǎn)移支付等，財(cái)權(quán)匹配事權(quán)，并不需要政府的稅收性收入等剛好滿(mǎn)足支出，在現(xiàn)代地區(qū)發(fā)展不平衡背景下，稅收權(quán)應(yīng)當(dāng)主要集中在中央，中央應(yīng)當(dāng)能夠汲取足夠的財(cái)力以調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政收入差異，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均衡，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。所以，在將稅種劃分為中央稅與地方稅時(shí)，不能強(qiáng)求其基本滿(mǎn)足各方支出，應(yīng)當(dāng)使中央獲得主要財(cái)力，地方不足財(cái)政由中央轉(zhuǎn)移支付。不過(guò)，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)制度化法治化，由財(cái)稅法作出明確規(guī)定，避免中央朝令夕改，借轉(zhuǎn)移支付控制地方的主要財(cái)政收入。

在新的財(cái)政體制建設(shè)中，綜合考慮有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于宏觀調(diào)控、有利于發(fā)揮政府職能、有利于征管等因素[20]，主要衡量財(cái)政因素，將稅源地域性、稅基非流動(dòng)性、收入穩(wěn)定性的稅種劃歸地方稅，完善分稅制，加強(qiáng)中央的主導(dǎo)地位的同時(shí)要適合地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使地方稅源具有內(nèi)在、穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付立法，逐步淘汰稅收返還，建立一套以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔、特殊轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的科學(xué)化、規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。將目前非正式的對(duì)口支援進(jìn)一步衍生、規(guī)范為橫向轉(zhuǎn)移支付，或者建立地區(qū)間財(cái)政平衡資金，以此作為中央縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)政均衡。

四、結(jié)語(yǔ)

事權(quán)與財(cái)權(quán)是財(cái)稅法調(diào)整中央與地方關(guān)系的核心要素，以此調(diào)整為契機(jī)必然也會(huì)帶動(dòng)中央地方其他方面關(guān)系的改善。但是財(cái)稅法對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)的調(diào)整，不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)財(cái)政學(xué)的研究，“在強(qiáng)制性分配中，法律自身沒(méi)有能力界定這一限度，這主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的職責(zé)，但法律對(duì)這一限度的確保卻有兩方面的功能，一是設(shè)定各種程序，使經(jīng)濟(jì)學(xué)家所確定的限度合理并予以確認(rèn)，二是分配方案的具體實(shí)施有賴(lài)于法律規(guī)范”[21]，財(cái)稅法主要是在這方面意義上分配中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)。財(cái)稅法理順了作為國(guó)家治理支柱的中央與地方關(guān)系，彰顯了財(cái)稅法“治理抓手”的角色。

國(guó)家治理與法治多方面的契合以及法治作為治理方式的優(yōu)越性決定了法治在國(guó)家治理中占有重要位置，但是也不可簡(jiǎn)單地提出國(guó)家治理法治化。國(guó)家治理是主體多元化、規(guī)則多元化的治理，治理的領(lǐng)域涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、道德、宗教等各個(gè)方面，有些地方法律不適宜介入，有些地方法律根本不能介入，這些地方的治理如果要實(shí)現(xiàn)法治化結(jié)果只能適得其反，違反治理和法治的初衷。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治在國(guó)家治理中應(yīng)有的有限的功能，尤其從財(cái)稅法治入手，當(dāng)下國(guó)家治理以財(cái)稅法治為綱，綱舉目張。中央與地方關(guān)系涉及到整個(gè)政府在國(guó)家治理中的定位、國(guó)家政治制度的重構(gòu)、社會(huì)公眾的福利權(quán)利，財(cái)稅法以頂天立地之法姿態(tài)在央地關(guān)系調(diào)整中大顯身手，有效實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系和諧，力證財(cái)稅法龍頭地位。

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（責(zé)任編輯：任屹立）

The Path of the Rule of Law for National Governance：From the Regulation of the Rule of Fiscal Law to the Relationship Between the Central and the Local Governments

DENG Wei
(Law School,Renmin University of China,Beijing,100872,China)

The similarity between national governance and the rule of law in subject,target and mode means that the rule of law can play a significant role in national governance,and the rule of fiscal law,the main content of the rule of law,undertakes a more important task in national governance.Specifically,as for the relationship between the central and the local,a major part of national governance,the rule of fiscal law makes it legislated and maintains the central authority and promotes the local enthusiasm through dividing the duties and financial powers between the central and the local.But it should be noted that the function of the rule of law is limited,and that national governance needs a variety of specifications to work together and it is a common cause of law,morality,religion and so on.

National Governance；Rule of Law；Rule of Fiscal Law；Relationship between the Central and the Local

D922.2

A

1671-0304(2015)04-0067-08

2015-03-20

時(shí)間］2015-08-31 8:10

鄧偉（1991-），男，湖南衡陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院《朝陽(yáng)法律評(píng)論》編輯，主要從事財(cái)稅法、金融法研究。