□蘇玉娥

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新型城鎮(zhèn)化背景下我國失地農(nóng)民利益訴求研究

□蘇玉娥

我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民,他們的利益訴求問題日益凸顯，已引起全社會(huì)的關(guān)注。得到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、享有政治權(quán)利、擁有基本社會(huì)保障是失地農(nóng)民利益訴求的主要內(nèi)容。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、現(xiàn)行征地制度不健全、正式代言機(jī)構(gòu)缺席等是失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的原因。失地農(nóng)民利益訴求的解決對(duì)策有明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體、健全農(nóng)村土地征用制度；落實(shí)失地農(nóng)民的參與知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)；進(jìn)行體制改革,促使村委會(huì)、地方政府真正為失地農(nóng)民利益代言。

新型城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；土地征收；利益訴求

在我國快速推行新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村相當(dāng)數(shù)量的耕地和其他農(nóng)用地被國家征收，估計(jì)在2030年，我國將有一億一千萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。[1]失地農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障甚至遭受侵害的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)民利益訴求逐步增多，一些農(nóng)民采取極端的手段如集體上訪、集體自殺、靜坐示威、堵路堵門、對(duì)抗警察、圍攻基層政府、阻礙施工等非理性方式來表達(dá)自己的訴求，維護(hù)自身的基本權(quán)益，分析失地農(nóng)民訴求產(chǎn)生的原因，關(guān)注失地農(nóng)民訴求的內(nèi)容，已成為解決失地農(nóng)民問題的迫切需要。

一、失地農(nóng)民利益訴求的內(nèi)容

（一）合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是失地農(nóng)民的首要訴求

1.及時(shí)足額發(fā)放征地補(bǔ)償款及安置費(fèi)用。及時(shí)足額的發(fā)放征地補(bǔ)償金對(duì)保障失地農(nóng)民日常生活顯得非常重要。但在現(xiàn)實(shí)的征地活動(dòng)中，隨意制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、減少征地補(bǔ)償金、私自扣留征地補(bǔ)償金、土地補(bǔ)償款發(fā)放不及時(shí)、拖欠現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有些地方政府在沒有給與任何補(bǔ)償下征收農(nóng)民土地，使失地農(nóng)民的日常生活無法維持。有關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，將近13%的農(nóng)民在失去土地后沒有得到任何費(fèi)用，10%的失地農(nóng)民給予口頭許諾，12.8%的農(nóng)民拿到分期發(fā)放的土地補(bǔ)償金，60%的農(nóng)民得到一次性的土地補(bǔ)償金。[2]

2.提高征地補(bǔ)償款，分享土地征用后的增值收益?！锻恋毓芾矸ā肺覈壳罢鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算，并規(guī)定補(bǔ)償倍數(shù)最高不得超過三十倍。[3]這樣地方政府可能只需3-5萬元就可征用農(nóng)民一畝地，征用后拍賣土地獲取上百萬元的收益。例如河南鄭州市一畝地的征用價(jià)格低到2萬元，拍賣后的土地價(jià)格卻高達(dá)幾百萬。[4]土地被征收后是一次性補(bǔ)償失地農(nóng)民的失地?fù)p失，導(dǎo)致失地農(nóng)民無法公平分享土地資本化后的升值收益，實(shí)際上被甩出了工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）享有參與監(jiān)督權(quán)是失地農(nóng)民的政治利益訴求

1.擁有征地參與權(quán)。農(nóng)民對(duì)正在使用的土地何時(shí)征地、征用后作何用途以及怎樣補(bǔ)償?shù)惹猩砝娴氖虑閼?yīng)該具有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。而實(shí)際上地方政府充擔(dān)著決策者、實(shí)施者、最終裁決者等多重角色，農(nóng)民對(duì)國家的征地政策是什么、怎么實(shí)施、怎么落實(shí)很不清楚，征地的程序缺乏公開透明性，暗箱操作空間大，導(dǎo)致一些土地沒有經(jīng)過法定審批程序、未批先征、未批先用、征而不用等非法用地情況的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益。而且農(nóng)村征收土地完全沒有按照“你情我愿”的市場規(guī)則公平合理的進(jìn)行，有關(guān)政府部門和用地單位強(qiáng)制征收農(nóng)民的土地，面對(duì)不公平不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方案，失地農(nóng)民只能被迫接受。

2.擁有制約村委會(huì)并與基層政府平等對(duì)話的權(quán)力。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬的模糊性導(dǎo)致基層政府征地拆遷中完全是主導(dǎo)控制的作用，而失地農(nóng)民完全處于被動(dòng)無語的處境，不擁有任何與政府協(xié)商甚至談判的權(quán)力。同時(shí)，村干部貪污腐敗、違法亂紀(jì)、作風(fēng)專橫、行賄受賄等違背農(nóng)民意愿損害農(nóng)民利益的行為在征地的過程中時(shí)有發(fā)生。因此，擁有制約村委會(huì)并與基層政府平等對(duì)話的權(quán)力是失地農(nóng)民政治訴求的主要內(nèi)容。

（三）擁有長遠(yuǎn)保障是失地農(nóng)民的社會(huì)利益訴求

“要地不要人”的一次性貨幣補(bǔ)償安置方案無法保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活，征地補(bǔ)償費(fèi)花完后的生存問題成為失地農(nóng)民最大的擔(dān)憂。整體就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、農(nóng)民新技能缺乏、就業(yè)信息溝通不暢等多種因素導(dǎo)致失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)非常困難。失地農(nóng)民盼望政府能夠直接提供工作崗位、提供就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出等幫助其解決就業(yè)問題。農(nóng)村主推“新農(nóng)合”來解決農(nóng)民的醫(yī)療問題，但很多大病醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償比例最高不超過70%，最低才20%，就是說農(nóng)民自費(fèi)比例非常高，“看病貴、醫(yī)療保障程度低”問題沒有得到有效解決。[5]

二、失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清是失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的根本原因

我國法律規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清造成具體明確的農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，導(dǎo)致農(nóng)民不擁有土地的所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)掌控土地處置權(quán)，國家是農(nóng)村土地終極意義上的所有者。通過掌控土地處置權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)違反法律規(guī)定和征地程序，私自代表村民轉(zhuǎn)讓集體土地來為自己獲取利益。作為土地的使用者的農(nóng)民既無權(quán)干預(yù)基層政府濫用征地權(quán)進(jìn)行征地的行為，也無力抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村委會(huì)分享土地出讓收益，只能得到5%到10%的土地補(bǔ)償款，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)卻拿走90%以上的土地轉(zhuǎn)讓收益。[6]

（二）農(nóng)地征用制度不健全是失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的直接原因

我國農(nóng)地征用制度中存在對(duì)“公共利益”內(nèi)涵與外延的界定不清晰導(dǎo)致各個(gè)利益集團(tuán)以“公共利益”的名義濫用征地審批權(quán)謀取私人利益，侵害農(nóng)民土地權(quán)益；法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低刺激了地方政府的征地沖動(dòng)，政府既是土地征用者又是糾紛調(diào)解者，單方面制定土地征用補(bǔ)償、安置方案以及土地征用的事后告知導(dǎo)致土地征用者權(quán)力過大，失地農(nóng)民知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)缺失，無法制約政府征地行為；對(duì)征地補(bǔ)償款的及時(shí)支付和對(duì)征地補(bǔ)償款的具體分配、管理未作具體明確規(guī)定導(dǎo)致拖欠、扣押、貪污和截留征地補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）參與監(jiān)督權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)虛置是失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的重要原因

農(nóng)民沒有參與征地目的合法性論證導(dǎo)致各個(gè)利益集團(tuán)以“公共利益”的名義濫用征地審批權(quán)；沒有參與征地補(bǔ)償款的具體計(jì)算、征地補(bǔ)償款的分配方案和村民安置方案的制定，導(dǎo)致在土地被征用之前對(duì)征地的相關(guān)信息毫不知情，只是被動(dòng)接受征地補(bǔ)償款以及安置方案，無法有效主張和保護(hù)自身利益。失地農(nóng)民雖擁有法律賦予的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)，但缺乏行使監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)的有效途徑，比如參與知情權(quán)貧困導(dǎo)致失地農(nóng)民信息缺失無法對(duì)土地違法行為提出質(zhì)疑；要付出的大量時(shí)間以及經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)擔(dān)心被人打擊報(bào)復(fù)，造成失地農(nóng)民不愿不敢監(jiān)督；司法救濟(jì)制度缺失和救濟(jì)渠道狹窄，違法的征地行為造成失地農(nóng)民利益受損如何補(bǔ)救缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致失地農(nóng)民只能通過持續(xù)的上訪和起訴來維護(hù)其利益，但這些途徑大多數(shù)都沒有得到及時(shí)有效回應(yīng)，使得失地農(nóng)民監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)利虛置。

（四）正式代言機(jī)構(gòu)缺席是失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的組織原因

土地征用規(guī)則實(shí)際上是利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果，失地農(nóng)民沒有專業(yè)化的代言機(jī)構(gòu)，組織化程度很低，導(dǎo)致與其他利益團(tuán)體進(jìn)行利益分配中的博弈能力微弱，難以主張和保護(hù)自己的合法權(quán)益。村民委員會(huì)作為村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織應(yīng)該成為失地農(nóng)民利益訴求當(dāng)然的代言人和權(quán)益的堅(jiān)定維護(hù)者，但實(shí)際情況是村委會(huì)作為集體財(cái)產(chǎn)的法定代理人，掌控集體土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，部分村干部利用職務(wù)之便成為侵犯村民利益的主體，同時(shí)村民委員會(huì)實(shí)際上成了國家在農(nóng)村的最后代理人，當(dāng)政府與村民利益發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)往往傾向于政府利益而無視失地農(nóng)民利益訴求。由于權(quán)力受不到有力監(jiān)督和約束，一些地方基層政府為了追求政績和緩解財(cái)政壓力，土地低征高賣的巨額利潤驅(qū)使地方政府大量批地、征地和賣地，侵害失地農(nóng)民利益行為時(shí)有發(fā)生。

三、失地農(nóng)民利益訴求有效實(shí)現(xiàn)的對(duì)策

（一）明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，確立農(nóng)地和國有土地同等法律地位

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在明確的法人缺乏、管理主體缺位和資產(chǎn)處置錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益權(quán)受到侵害。因此，要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須立法明確界定農(nóng)地歸農(nóng)民所有，對(duì)農(nóng)民承包地和宅基地開展所有權(quán)登記頒證工作，發(fā)放具有法律效力的土地證書，確保農(nóng)民土地所有者身份以及相應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯。[7]打破農(nóng)村土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的法律壁壘，讓農(nóng)地和國家建設(shè)用地一樣依法進(jìn)入建設(shè)用地市場，享有平等的出讓權(quán)。農(nóng)民作為獨(dú)立合法的產(chǎn)權(quán)主體，只要符合國家的相關(guān)農(nóng)地政策，經(jīng)過政府相關(guān)部門的審查和準(zhǔn)批，可以對(duì)承包的農(nóng)地遵循利益最大化法則進(jìn)行處置，包括用于非農(nóng)建設(shè)。[8]農(nóng)民與土地使用者之間獨(dú)立自愿簽訂土地使用權(quán)出讓協(xié)議，價(jià)格真實(shí)反映土地的市場價(jià)值。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)和村民小組不再掌控農(nóng)地處置權(quán)，不能私自代表村民轉(zhuǎn)讓集體土地來為自己獲取利益，政府也不是土地所有者，而是土地所有者的管理者和服務(wù)者，主要從公共利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度依法對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃管理，不管哪級(jí)政府來征用土地，要讓農(nóng)民平等參與補(bǔ)償談判，依照土地市場價(jià)格給予合理補(bǔ)償。但農(nóng)地進(jìn)入建設(shè)用地市場，而且進(jìn)入建設(shè)用地一級(jí)市場后產(chǎn)生的土地增值利益應(yīng)當(dāng)拿出部分回饋社會(huì)。

（二）健全農(nóng)村集體土地征用制度，全方位保護(hù)農(nóng)民利益

1.實(shí)行公益性用地征用與經(jīng)營性用地征收制度。我國法律不但要明確界定只有出于公共利益政府才有權(quán)強(qiáng)行征用農(nóng)地，而且還要采取列舉的方式對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延做出明確的規(guī)范，土地的征收價(jià)格應(yīng)該由市場公平交易來決定，充分考慮土地用途改變以后發(fā)生的增值情況，給予農(nóng)民科學(xué)合理的補(bǔ)償，不應(yīng)由政府單方面制定征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免政府濫用征地權(quán)，以低價(jià)甚至無償使用土地獲取巨額的土地出讓收益。對(duì)于公共利益以外經(jīng)營項(xiàng)目用地，堅(jiān)決杜絕動(dòng)用國家征用權(quán)強(qiáng)制剝奪農(nóng)民利益來滿足私人利益，要完全按市場規(guī)則運(yùn)作，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，引入競爭機(jī)制和談判機(jī)制，讓農(nóng)地所有者與用地單位平等談判來決定是否出讓土地使用權(quán)。

2.規(guī)范土地征用程序。建立征前協(xié)商、聽證制度，法律要明確規(guī)定征地前必須向社會(huì)尤其是被征地農(nóng)民公告土地征用用途，增加征地目的合法性審查；在征地用途得到社會(huì)和被征地農(nóng)民認(rèn)可后，建立征前補(bǔ)償制度從源頭上解決截留拖欠補(bǔ)償款的問題，即必須先補(bǔ)償后征地，并就征地補(bǔ)償款的具體數(shù)額以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體分配比例、征地補(bǔ)償款支付的期限、村民安置方案等問題與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，征地農(nóng)民同意并得到應(yīng)有的權(quán)益后，征地才能進(jìn)行；健全征后公告、復(fù)議、訴訟制度，獲得批準(zhǔn)后，政府要公開刊登征收農(nóng)地的相關(guān)方案，并且這些信息必須送達(dá)被征收者才發(fā)生告知的效力。農(nóng)民對(duì)政府的征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等有異議，允許其尋求司法救濟(jì)，可以向法院提出訴訟。

（三）充分落實(shí)失地農(nóng)民的參與知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)

1.落實(shí)信息公告制度和聽證制度。在整個(gè)土地征收過程中，任何關(guān)系到被征收者的利益及公權(quán)力監(jiān)督的事項(xiàng)均應(yīng)列為知情權(quán)的對(duì)象，政府設(shè)定必要的公告期公開刊登與征地有關(guān)的所有信息，并有義務(wù)保證這些信息必須送達(dá)被征收者才發(fā)生告知的效力，以送達(dá)回證作為效力證明，保證被征收方充分了解政府的征地方案、安置措施。違反相關(guān)的送達(dá)規(guī)定，視為程序違法。建立征地聽證程序，失地農(nóng)民必須出席聽證會(huì)，失地農(nóng)民還可以委托專業(yè)人士出席聽證會(huì)，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向聽證參加人員通報(bào)全國相似區(qū)位土地的平均地價(jià)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，用通俗易懂的語言將評(píng)估中土地的優(yōu)劣分析給聽證參加人員，保證失地農(nóng)民在征收目的、征收范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。通過建立農(nóng)民參與、公開查詢、舉行聽證及舉報(bào)等制度，讓農(nóng)民充分行使對(duì)于補(bǔ)償范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及收益分配等問題的監(jiān)督權(quán)。

2.引入司法救濟(jì)制度。取消行政機(jī)關(guān)在土地征收方面的終局裁判權(quán)，明確征地過程中農(nóng)民對(duì)政府的征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等有異議，可以向上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)提出異議，也可以不經(jīng)政府裁決直接提出訴訟，被征地農(nóng)民對(duì)裁決和復(fù)議決定不服，有提起行政訴訟的權(quán)利，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，讓司法救濟(jì)介入土地征收的全過程，政府違背公共利益、不遵守合法的征地程序、不依法給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?shù)冗`規(guī)違法行為都可以提交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法救濟(jì)，讓司法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)。對(duì)濫用征地權(quán)、擅自征地、征而不用閑置浪費(fèi)或改變用途的、不依法補(bǔ)償、拖欠征地款、剝奪農(nóng)民知情權(quán)等征地過程中違法行為，加大懲罰力度，追究法律責(zé)任。

（四）促使村委會(huì)、地方政府回歸失地農(nóng)民利益訴求代言人身份

1.健全村委會(huì)制度。改變村委會(huì)與集體財(cái)產(chǎn)的利益關(guān)聯(lián)，讓農(nóng)民擁有土地的所有收益，征用土地時(shí)讓土地使用者與農(nóng)民平等協(xié)商，補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民的手中而不經(jīng)過村委會(huì)，從而減少利益驅(qū)動(dòng)下村委會(huì)背離農(nóng)民利益訴求的動(dòng)機(jī)。切割村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能存在的利益關(guān)聯(lián)，減少村委會(huì)的行政化傾向，杜絕政府建議候選人甚至內(nèi)定候選人和罷免村委會(huì)成員的干預(yù)，保證村民擁有依法選舉和罷免村委會(huì)成員的權(quán)利，對(duì)宗族勢(shì)力操縱、把控和賄選的干擾選舉者依法嚴(yán)肅處理。完善村民代表大會(huì)等民意表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)村務(wù)公開、村干部工作的透明度，除了一些出生死亡證明、政治面貌、計(jì)劃生育等證明性的、日常性的權(quán)力歸村民委員會(huì)外，像宅基地的批準(zhǔn)使用、土地發(fā)包、土地征收的相關(guān)事項(xiàng)由全體村民來行使，村民可以申請(qǐng)法院撤銷未經(jīng)村民大會(huì)通過的或者是嚴(yán)重危害村民利益的征收決定，同時(shí)對(duì)違法批地的國家工作人員、違法同意征收的村民委員會(huì)成員嚴(yán)格追究相應(yīng)責(zé)任來減少乃至杜絕其對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的侵害。

2.轉(zhuǎn)變地方政府職能。地方基層政府財(cái)政困難，依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出的土地財(cái)政現(xiàn)象非常普遍。改革政績考核目標(biāo)，減小直至取消“GDP”增長狀況在對(duì)基層政府考核中的權(quán)重，將政府從沉重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的壓力中解放出來，消除利用土地征用等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源。改革財(cái)政體系，完善“財(cái)權(quán)上移"制度，降低地方政府上交的財(cái)政比例，相應(yīng)增加地方政府的財(cái)政收入，改變地方政府的財(cái)力與其支出責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)的問題。[9]同時(shí)，探索土地收益分配制度，合理確定土地收益在土地所有者、監(jiān)督者和和開發(fā)者之間的分配比例，確定政府對(duì)土地出讓收益合理的截留比例，并加強(qiáng)對(duì)政府土地收益的用途管制來減少政府的征地沖動(dòng)。

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2015-02-04

國家社科基金項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義道路中農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利訴求與制度貢獻(xiàn)研究” （11CKS018）；河南省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益訴求問題研究”（2015-QN-016）。

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，鄭州，450046

蘇玉娥（1980- ），女，河南唐河人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：農(nóng)村公共政策。

D422.7

A

1008-8091（2015）03-0022-04