王青海++辛化功

十八屆三中全會《決定》提出，“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”。這里面包含三層意思：一是要擴大事業(yè)單位的涵蓋范圍，社會力量舉辦的公益服務機構應納入事業(yè)單位的范疇；二是要將當前各類事業(yè)單位分散的登記管理體制進行整合，建立統(tǒng)一的登記管理工作機制；三是要進行一系列完善的制度安排，建立健全各類事業(yè)單位的登記、監(jiān)管、服務配套制度，確保各類事業(yè)單位健康良性發(fā)展。

一、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度的必要性

1、解決市場地位不平等的問題。公益服務機構按照舉辦主體劃分可以分為兩類，一類是公辦事業(yè)單位或組織，另一類是社會力量舉辦的公益服務機構。長期以來，社會力量舉辦的公益服務機構與公辦事業(yè)單位等服務組織存在市場地位不平等的問題，同樣是公益服務機構，公辦的機構往往享受政府的大力扶持和相應補貼，而社會力量舉辦的公益服務機構卻很難享受同等的待遇。制約了社會公益服務機構的發(fā)展，也影響了社會力量興辦公益事業(yè)的積極性。

2、解決市場準入的問題。社會力量舉辦的公益服務機構，在進入市場前需進行法人登記，而登記時要求必須有主管部門，甚至要求有較大額度的注冊資金。較高的準入門檻，使得很多有意向從事社會公益服務的組織和個人望而卻步，部分社會力量舉辦的公益服務機構甚至干脆不進行法人登記，從而導致了潛在的市場風險。另外，對于社會力量舉辦的公益服務機構，其所從事的公益服務活動也缺乏相應的質量認證標準，導致很多公益性機構服務質量參差不齊，公益屬性難以落實。

3、解決監(jiān)管不到位的問題。從目前已登記的社會組織數(shù)量來看，龐大的數(shù)量與監(jiān)管工作力量不成正比，也就是說對社會組織的監(jiān)管存在重登記、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。由于社會公益服務機構數(shù)量龐大、涉及行業(yè)領域眾多，加之目前監(jiān)管力量相對薄弱，導致管理機關對該類機構的監(jiān)管存在缺位，不能很好地保證這些機構所提供公益服務的質量。建立統(tǒng)一的登記管理制度，將原有的行政審批資源進行有效整合，有助于凝聚原有各類單位的監(jiān)管工作力量，實現(xiàn)對各類單位的全方位有效監(jiān)管。

4、解決人才流失的問題。社會力量舉辦的公益服務機構由于政策的原因，其從業(yè)者無法享受與公辦事業(yè)單位同樣的工資福利、社會保險、職稱評定等政策，導致人才大量流失，造成社會力量舉辦的公益性服務機構高層次人才引不進、留不住，缺乏發(fā)展動力。將社會力量舉辦的公益服務機構登記為事業(yè)單位，有助于其享受與普通事業(yè)單位同等的各項政策，吸引人才，從而促進社會公益事業(yè)的發(fā)展。

二、需重點研究的幾個問題

1、事業(yè)單位概念的問題。將社會力量舉辦的公益服務機構納入事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理，要對現(xiàn)有事業(yè)單位的概念進行調整或重新界定。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對事業(yè)單位的界定是指“國家為了社會公益目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會服務組織”，其前提就是國家機關舉辦或利用國有資產(chǎn)舉辦。從一定程度上講，這樣的定義導致了公辦事業(yè)單位和社會力量舉辦公益服務機構地位的不平等。隨著政府職能的進一步轉變，特別是十八屆三中全會提出發(fā)揮市場在配置資源過程中的決定性作用后，原事業(yè)單位的定義已經(jīng)不能適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，應當進行調整。要擴大事業(yè)單位概念的外延，將社會力量舉辦的公益服務機構也納入事業(yè)單位的范疇。

2、職能調整的問題。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，需要加強頂層設計，從國家層面合理界定事業(yè)單位、社團組織、工商企業(yè)登記管理機關的職責范圍，明確責任分工，將從事社會公益服務的機構或組織統(tǒng)一劃歸一個部門進行登記管理，避免多頭管理、重復登記情況的發(fā)生。

3、加強監(jiān)管的問題。將社會力量舉辦的公益服務機構納入事業(yè)單位登記的重點是加強監(jiān)管。一是對公益屬性的監(jiān)管，要看其是否真正提供了公益服務，要避免出現(xiàn)以公益的名義騙取補貼資金、攫取高額利潤的現(xiàn)象。要建立動態(tài)管理機制，隨時將失去公益屬性的機構剔除出公益服務機構的范圍。二是對服務的規(guī)范性和質量進行監(jiān)管。既然是公益服務，那就應該有相應的質量和標準，不管是公辦的還是民營的，應一視同仁，平等對待。三是對效率的監(jiān)管。社會力量舉辦的公益服務機構納入事業(yè)單位管理，在享受權益的同時，還要確保效率，做到權責一致。

4、政策配套的問題。社會力量舉辦的公益服務機構在舉辦宗旨、業(yè)務范圍、社會功能方面與公辦事業(yè)單位是一致的。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，在法人主體資格統(tǒng)一的基礎上，應使納入事業(yè)單位范疇的各類單位享受相同的補貼政策、人才政策、獎勵政策等。通過政策引導，鼓勵社會力量參與公益服務，激發(fā)社會力量舉辦公益服務機構的積極性，促進社會公益事業(yè)的繁榮發(fā)展。

三、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度的路徑選擇

1、修訂完善法律法規(guī)。將事業(yè)單位、社團組織登記管理的相關法律法規(guī)進行修訂完善，從法規(guī)層面確立事業(yè)單位概念的含義，將社會力量舉辦的公益服務機構納入事業(yè)單位的范疇，從法律層面認定各類事業(yè)單位身份，統(tǒng)一法人主體資格。在制定清晰認定標準的基礎上，明確各類事業(yè)單位權利義務，確保各類事業(yè)單位在享受稅收、人才、經(jīng)費保障等政策方面的一致性和平等性，為各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記奠定法律基礎。

2、完善工作機制。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一服務機制。要調整整合現(xiàn)有各類單位登記工作體制，建立多種類事業(yè)單位統(tǒng)一登記監(jiān)管機制。要簡化審批流程，放寬準入條件，探索網(wǎng)絡審批，確保登記審批工作高效便捷。要結合事業(yè)單位分類改革、職級制改革、收入分配制度改革以及法人治理結構建設等，創(chuàng)新監(jiān)督管理的方式和內容，通過信息公開、績效考評、誠信體系建設等方式，實現(xiàn)對各類事業(yè)單位經(jīng)營狀況、公益屬性、服務質量和效率的全方位監(jiān)管。要對原有的監(jiān)管模式進行調整優(yōu)化，拓寬監(jiān)管的渠道，最大限度吸納社會力量參與到對公益服務機構的監(jiān)管中來，確保監(jiān)管工作的有效性。要牢固樹立服務意識，改善對各類事業(yè)單位的服務，為社會公益事業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境。

3、加強監(jiān)督管理。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度，很重要的一個環(huán)節(jié)就是監(jiān)管。要通過建立理事會、董事會等法人治理結構形式，建立決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)管到位的事業(yè)單位內部管理機制，確保機構的正常運行。要加強監(jiān)督管理機關和社會公眾對公益服務機構的監(jiān)管工作力度，確保其合法規(guī)范運行。要制定行業(yè)服務標準，對各類事業(yè)單位的服務進行標準化管理，提升服務的質量和規(guī)范化水平。要加強宏觀調控，對于同質性競爭激烈的服務領域可以適當減少政府的公益服務投入，對于較為薄弱的公益服務領域，及時加大政府投入力度，確保各項公益服務的良性均衡發(fā)展。要加強登記管理隊伍建設，整合壯大工作力量，加強人員培訓，提升綜合素質，為開展各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記工作提供人員保障。