劉安慶

“好改的基本改完了，剩下的都是硬骨頭”，這是現(xiàn)實(shí)；“共同為改革想招，一起為改革發(fā)力”，這是責(zé)任。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)改革已處在攻堅(jiān)期和深水區(qū)，帕累托式的理想改革已經(jīng)難以奏效，必須切中利益關(guān)聯(lián)的肯綮，用系統(tǒng)思維、整體意識(shí)、聯(lián)系觀點(diǎn)，用大統(tǒng)籌智慧設(shè)計(jì)和推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

要統(tǒng)籌黨群機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的改革。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系?！秉h群部門的改革已經(jīng)十幾年不提了，給人以黨的機(jī)構(gòu)不能改、不能碰的錯(cuò)覺(jué)。本次改革從頂層設(shè)計(jì)上用“統(tǒng)籌”一詞，不僅顯示了中央改革的自覺(jué)和勇氣，更顯示了中央在下一盤(pán)改革的大棋。轉(zhuǎn)變職能、實(shí)施大部門制、嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制等等，不僅是政府機(jī)構(gòu)改革不可或缺的內(nèi)容，也是黨群機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)有之義，更是加強(qiáng)和改善黨對(duì)各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。遺憾的是，各級(jí)在推進(jìn)改革中仍未涉及。從實(shí)際運(yùn)行情況看，黨群部門同樣存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理、職責(zé)關(guān)系不順和黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)與政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一謀劃，同步部署，同步推進(jìn)。

要統(tǒng)籌行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革。一方面，不能把事業(yè)當(dāng)成行政的后路。以前的政府機(jī)構(gòu)改革有單兵推進(jìn)傾向，就是只改行政不改事業(yè)，在思路上過(guò)多采取把行政機(jī)構(gòu)改為事業(yè)機(jī)構(gòu)的辦法，總結(jié)宣傳時(shí)，行政機(jī)構(gòu)減少了，改革有成果，但此消彼長(zhǎng)，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位增加了，對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)，“衙門”和“利益集團(tuán)”一個(gè)也沒(méi)少。另一方面，不能行政和事業(yè)各改各的。這既需要時(shí)間、步驟的統(tǒng)一，也需要內(nèi)容、政策的協(xié)調(diào)，最好一個(gè)方案，一套政策，一體實(shí)施。從目前的政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革來(lái)看，仍是當(dāng)作兩項(xiàng)改革，分別制定方案，分別推進(jìn)實(shí)施。雖然各有不少配套政策，但在兩項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)有關(guān)政策卻銜接不起來(lái)，統(tǒng)籌推進(jìn)缺少支撐。

比如在落實(shí)事業(yè)單位分類改革中關(guān)于“對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”的要求時(shí)，由于“兩不突破”（不突破行政機(jī)構(gòu)限額，不突破行政編制總額）的規(guī)定，部門所屬事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)好說(shuō)，但一些獨(dú)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，職能劃轉(zhuǎn)沒(méi)有合適的承接機(jī)構(gòu)，又無(wú)法直接轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，仍將長(zhǎng)期存留在事業(yè)機(jī)構(gòu)中；由于行政、事業(yè)人員流動(dòng)等政策不配套，即使符合“兩不突破”的要求，職能能夠劃轉(zhuǎn)，事業(yè)單位能夠轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，但相關(guān)人員轉(zhuǎn)為行政的路徑卻非常狹窄，大量人員滯留在事業(yè)范圍中，這樣就出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：轉(zhuǎn)化的行政機(jī)構(gòu)，工作誰(shuí)來(lái)干？沒(méi)了職責(zé)的事業(yè)人員，干什么？這不是我們改革想要的結(jié)果。再如，現(xiàn)在各地事業(yè)編制總額也鎖定了，在管理上與行政編制一樣，地方都無(wú)權(quán)增加了，下一步是否可以考慮對(duì)行政編制特別少的行政區(qū)域，在行政和事業(yè)編制總額不變的情況下，用核減事業(yè)編制以增加行政編制的辦法，解決行政編制特別少的問(wèn)題？

要統(tǒng)籌因和果兩個(gè)方面的改革。不能為了機(jī)構(gòu)改機(jī)構(gòu)，要從邏輯關(guān)系上找到機(jī)構(gòu)臃腫的原因。原因是什么？管的太多。這太多的職能中最根本最關(guān)鍵的是什么？錢和權(quán)。對(duì)癥下藥，改革的思路可以是“先減其錢—再減其權(quán)—后改機(jī)構(gòu)”。對(duì)高層政府部門應(yīng)先減其錢——把它管的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)逐年減少，管的錢少了，“跑部錢進(jìn)”的就少了。要像壓減行政審批事項(xiàng)一樣，每年壓多少項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，要有一個(gè)目標(biāo)要求。這一步最容易，因?yàn)楣苠X的總開(kāi)關(guān)在財(cái)政一個(gè)部門，減多少，一目了然；現(xiàn)在是基層的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，非常缺錢，上邊是財(cái)權(quán)大于事權(quán)，資金大量沉淀在可有可無(wú)、弄虛作假的各種項(xiàng)目尤其是政府扶持的產(chǎn)業(yè)振興項(xiàng)目、改造項(xiàng)目，造成政府越位、市場(chǎng)扭曲，即使有些項(xiàng)目是以民生名義，但都是間接的，這種花錢浪費(fèi)驚人，而且大量滋生腐敗。應(yīng)該把間接民生改為直接民生，減少中間大量的運(yùn)作環(huán)節(jié)，把錢以現(xiàn)金或福利卡的形式直接投入到百姓身上，讓百姓花自己的錢、解決自己的民生，這樣花錢才最有效。

比如，用壓減項(xiàng)目省下的錢解決所有60歲以上國(guó)民的養(yǎng)老問(wèn)題。如果這樣，拉動(dòng)內(nèi)需就有了物質(zhì)基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)調(diào)整就會(huì)順理成章，目前很多社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題都能很好解決。只有解決國(guó)民社會(huì)保障，社會(huì)主義才實(shí)至名歸。中央黨校周天勇教授有一組數(shù)據(jù)：2014年上半年全國(guó)政府性收入（公共財(cái)政7.46萬(wàn)億，政府性基金2.59萬(wàn)億，社保費(fèi)1.7萬(wàn)億，國(guó)企利潤(rùn)上繳900億）11.85萬(wàn)億，占上半年GDP26.9萬(wàn)億的44%，比上年猛增8個(gè)百分點(diǎn)。整個(gè)國(guó)民收入政府拿走了44%，這在全世界也是最高的，但百姓的民生改善卻不成比例，這說(shuō)明政府替百姓花錢是沒(méi)有效率、嚴(yán)重浪費(fèi)的。

次減其權(quán)——通過(guò)推行權(quán)力清單、壓減行政審批事項(xiàng)逐步減少部門職權(quán)，特別是微觀經(jīng)濟(jì)的審批權(quán)，向市場(chǎng)釋放活力。這一步難度比前一步大，因?yàn)橐粋€(gè)部門有多少權(quán)、每項(xiàng)權(quán)力的含金量有多少，只有部門清楚，作為一級(jí)政府，只能對(duì)部門審批權(quán)壓減的數(shù)量提要求，而部門往往會(huì)玩文字游戲，把無(wú)關(guān)緊要的審批權(quán)取消，把含金量高的審批權(quán)保留；或者把壓減的子項(xiàng)目數(shù)量說(shuō)成審批權(quán)壓縮數(shù)量。后改機(jī)構(gòu)——改機(jī)構(gòu)和人最難，但減了錢、減了權(quán)的機(jī)構(gòu)，讓人留戀的東西不多了，再改機(jī)構(gòu)和人也容易。而在“飯碗”含金量很高的情況下搞機(jī)構(gòu)改革，比虎口奪食、與虎謀皮都難。

要統(tǒng)籌上和下兩個(gè)層面的改革。從改革順序上講，應(yīng)先上后下?！跋赂纳喜桓?、改了也白改，上改下不改、不改也得改。”從這次衛(wèi)生與計(jì)生兩個(gè)部門的合并看，只要上邊合了，下邊誰(shuí)也擋不住，誰(shuí)也沒(méi)有變通的，因?yàn)檫@是大局與大勢(shì)，誰(shuí)也沒(méi)有不改革的借口。如果下改上不改，改革政策及其落實(shí)就具有了極大的彈性空間，是否真改了，是否有真效果，都會(huì)成為疑問(wèn)，甚至成為既得利益者鞏固舊利益、尋租新利益的借口。從機(jī)構(gòu)編制的精減上講，應(yīng)該壓上保下。隨著行政審批事項(xiàng)的壓減、下放以及服務(wù)重心的下移，必須建立編制與職能協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，推動(dòng)編制資源向基層和一線傾斜。上下同一標(biāo)準(zhǔn)減編，一刀切一齊壓，最終結(jié)果要么是基層編外用人增多，要么是機(jī)構(gòu)編制兩本賬，對(duì)上一套，對(duì)內(nèi)另一套。

整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)，緣果究因、先易后難，自上而下、良性聯(lián)動(dòng)，才是科學(xué)的實(shí)事求是的改革辦法。在攻堅(jiān)克難的改革過(guò)程中，我們對(duì)此會(huì)有越來(lái)越深的體會(huì)，這甚至決定改革的成敗。