李 芳

（青島大學(xué)　法學(xué)院，山東　青島　266071）

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慈善法應(yīng)界定為“公益慈善法”申論

李 芳

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071）

摘 要：慈善法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)明確界定為“公共慈善”活動(dòng)。針對(duì)特定人利益的慈善活動(dòng)屬于私人慈善的范圍，應(yīng)當(dāng)由民法加以調(diào)整。明確慈善法調(diào)整對(duì)象的公益屬性對(duì)于識(shí)別慈善組織和慈善信托具有重要意義。依據(jù)公益標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的慈善組織（或慈善信托）才有充分的理由享有公募權(quán)和免稅權(quán)等權(quán)利。同時(shí)，公益性也是要求慈善組織進(jìn)行信息公開(kāi)、建立健全的治理結(jié)構(gòu)、并對(duì)其施加更嚴(yán)格的監(jiān)管措施的前提。

關(guān)鍵詞：慈善法；公益慈善；慈善組織；慈善信托

2015年10月31日，醞釀已久的《中華人民共和國(guó)慈善法》（草案）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。草案公布后，第31條的規(guī)定（不具有公募資格的組織或者個(gè)人，不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐，但可以與有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作開(kāi)展募捐，募得款物由具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織管理）引起熱議，對(duì)該條的批評(píng)甚多，認(rèn)為草案第31條剝奪了個(gè)人及其他組織進(jìn)行公募的權(quán)利。但這一問(wèn)題的根源，卻在于《慈善法》草案在一個(gè)基本問(wèn)題上的游離態(tài)度：《慈善法》是否調(diào)整指向特定受益人的私人慈善？只有對(duì)這一問(wèn)題做出明確回答，才能確定“慈善活動(dòng)”“慈善目的”“慈善宗旨”的含義，進(jìn)而才能確定慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善服務(wù)等基本概念的含義（這些基本概念中均包含了“慈善活動(dòng)”“慈善目的”“慈善宗旨”等字樣），才能明確整部《慈善法》的適用范圍。鑒于以上問(wèn)題的重要性，應(yīng)當(dāng)將《慈善法》明確界定為公益慈善法。[1]

一、“公益慈善法”的含義

《慈善法》草案公布以來(lái)，“大慈善”的概念在各類媒體不斷出現(xiàn)，認(rèn)為《慈善法》應(yīng)當(dāng)調(diào)整所有的慈善活動(dòng)，鼓勵(lì)全民慈善。但將所有慈善活動(dòng)納入《慈善法》的調(diào)整卻是不恰當(dāng)?shù)??！按蟠壬啤钡睦斫猓瑧?yīng)限定在慈善活動(dòng)領(lǐng)域之“大”，即慈善活動(dòng)不限于弱勢(shì)群體救助，還應(yīng)擴(kuò)展到促進(jìn)教育、科學(xué)、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益事業(yè)的發(fā)展。但“大慈善”并不意味著《慈善法》需要調(diào)整這些領(lǐng)域內(nèi)所有的慈善活動(dòng)，屬于私人領(lǐng)域的慈善活動(dòng)應(yīng)交由社會(huì)自治。

本文所稱“公益慈善法”是指，《慈善法》只調(diào)整進(jìn)入公益領(lǐng)域（不特定多數(shù)人的利益）的慈善活動(dòng)。將《慈善法》界定為“公益慈善法”的具體方式是：將草案第3條（本法所稱慈善活動(dòng)，是指自然人、法人或者其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供志愿服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列非營(yíng)利活動(dòng)……）的內(nèi)容修改為：“本法所稱的慈善活動(dòng)是指自然人、法人或其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供志愿服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列以公共利益為目的的活動(dòng)?！毙薷暮蟮谋硎鲆埠屯瑮l第（五）項(xiàng)的規(guī)定“符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)”相呼應(yīng)?！肮娲壬品ā钡慕缍ú粌H體現(xiàn)在草案的第3條，還應(yīng)貫穿于《慈善法》的全部章節(jié)中，是支撐整部《慈善法》的基本理念。

從字面意思來(lái)看，慈善活動(dòng)既包括指向特定人的慈善，例如“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶的慈善，也包括指向不特定人的慈善，如捐贈(zèng)設(shè)立博物館或獎(jiǎng)學(xué)金。為特定人利益從事的慈善活動(dòng)稱為私人慈善，為不特定人利益從事的慈善活動(dòng)稱為公共慈善。將《慈善法》的調(diào)整范圍界定為公共慈善，是從《慈善法》的社會(huì)法性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為指向特定人的慈善行為屬于私人自治領(lǐng)域，由民法或其他法律調(diào)整，不受《慈善法》的調(diào)整和干預(yù)。這樣的界定并不否認(rèn)私人慈善的慈善性，也不否認(rèn)此類行為所體現(xiàn)的奉獻(xiàn)精神和具有的社會(huì)價(jià)值。

私人慈善產(chǎn)生的是捐贈(zèng)人（或服務(wù)提供者）與受贈(zèng)人（或服務(wù)接受者）之間的社會(huì)關(guān)系，此種社會(huì)關(guān)系屬于簡(jiǎn)單的民事法律關(guān)系，只涉及到私人利益，出現(xiàn)糾紛時(shí)，只需依照民法規(guī)范即可。而公共慈善涉及到捐贈(zèng)人（志愿者）、慈善組織和受益人之間的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，還涉及到慈善組織的公募、免稅、監(jiān)管等較為復(fù)雜的問(wèn)題，與公共利益密切相關(guān)，必須制定專門的法律加以調(diào)整，這是制定《慈善法》的基本出發(fā)點(diǎn)?！洞壬品ā穼⑺饺舜壬苿澇稣{(diào)整范圍后，就可以以公益性為基礎(chǔ)，重點(diǎn)調(diào)整與慈善組織和慈善信托為核心的慈善活動(dòng)，對(duì)慈善組織和慈善信托進(jìn)行清晰的認(rèn)定，在認(rèn)定的基礎(chǔ)上賦予慈善組織和慈善信托以冠名權(quán)（在慈善組織或慈善信托的名稱中冠以“慈善”或“公益”字樣）、公募權(quán)、免稅權(quán)、接受政府委托或政府購(gòu)買的優(yōu)先權(quán)等。在賦權(quán)的同時(shí)，對(duì)認(rèn)定的慈善組織和慈善信托也要實(shí)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管，保證慈善組織和慈善信托的公信力。

簡(jiǎn)言之，“公益性”是整部《慈善法》的基礎(chǔ)，是對(duì)慈善活動(dòng)主體賦權(quán)的依據(jù)，“公益性”的確立對(duì)于慈善立法具有重要意義，以下分別述之。

二、以“公益性”為基礎(chǔ)認(rèn)定慈善組織和慈善信托

慈善組織是以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利組織，慈善組織不同于互益組織。差異不在于慈善活動(dòng)的領(lǐng)域（救助困難群體或促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等事業(yè)的發(fā)展），也不在于其非營(yíng)利性，而在于慈善組織所具有的公益性，公益性標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)分慈善組織和其他組織最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)《慈善法》的發(fā)展歷程對(duì)此是很好的說(shuō)明。在英國(guó)， 2006年以前，具有濟(jì)貧、教育與宗教目的的慈善組織被假定為符合公共利益。①1993年英國(guó)《慈善法》出臺(tái)后，人們普遍認(rèn)為這一法律不能滿足慈善事業(yè)的發(fā)展和公眾需求。英國(guó)全國(guó)志愿組織聯(lián)合會(huì)（NVCO）提出了改革《慈善法》的建議，強(qiáng)調(diào)公共利益原則應(yīng)該成為慈善組織接受利益的主要理由。2001年初，全國(guó)志愿組織聯(lián)合會(huì)發(fā)表了名為《為了公共利益？》的文章，就《慈善法》的公共利益原則進(jìn)行了討論，并對(duì)《慈善法》的修改提出了許多問(wèn)題。為此，由首相戰(zhàn)略小組成立了一個(gè)審查小組，對(duì)非營(yíng)利部門以及政府各部門進(jìn)行廣泛的咨詢和征求意見(jiàn)。2002年，審查小組出臺(tái)了題為《私人行為，公共利益》的報(bào)告，該報(bào)告也討論到了《慈善法》的公共利益基礎(chǔ)。參見(jiàn)王名等編著《英國(guó)非營(yíng)利組織》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第91-93頁(yè)。但在2006年英國(guó)《慈善法》頒布后，慈善組織要想被認(rèn)定為具有慈善目的，除了符合英國(guó)《慈善法》列舉的慈善目的外，還必須經(jīng)過(guò)公共利益測(cè)試。公共利益測(cè)試有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是有益性，即慈善組織必須給社會(huì)帶來(lái)切實(shí)的客觀利益。如果捐助章程所稱利益過(guò)于抽象，難以證明，即不被認(rèn)為有利益存在；二是確實(shí)可以支持公眾中足夠多的成員，且受益人不能是封閉的特定人。例如，以提供本公司現(xiàn)職及退休子女教育費(fèi)用而設(shè)立的基金，縱使員工人數(shù)已逾萬(wàn)人，仍不具有公益性。[2]

慈善信托也以其公益性區(qū)別于私益信托。其實(shí)，在我國(guó)《信托法》中，早已有關(guān)于公益信托的專章規(guī)定。如果不能確立慈善信托的公益性，就無(wú)法與現(xiàn)有的《信托法》相銜接。以“公益“為基礎(chǔ)的慈善信托實(shí)際上就是《信托法》所稱公益信托，依據(jù)這一界定，就可以協(xié)調(diào)好《慈善法》和《信托法》的關(guān)系，《慈善法》是規(guī)定慈善信托的一般法，而《信托法》是規(guī)定慈善信托的特別法。

三、以“公益”為基礎(chǔ)界定慈善募捐和慈善捐贈(zèng)

慈善募捐是以開(kāi)展慈善活動(dòng)為目的向公眾或特定對(duì)象開(kāi)展的募集資金的活動(dòng)。如果將慈善活動(dòng)界定為公益性慈善活動(dòng)，就可以對(duì)草案31條做出明確解釋。第31條所調(diào)整的募捐，不但指向公開(kāi)募捐，同時(shí)指向公益性的慈善募捐，即公開(kāi)募捐的受益人指向不特定多數(shù)人。草案第31條所限制的只是以公益慈善為目的進(jìn)行的公開(kāi)募捐，為個(gè)人自救發(fā)起的公開(kāi)募捐、個(gè)人為特定人發(fā)起的公開(kāi)募捐、其他組織為特定人發(fā)起的公開(kāi)募捐都不在《慈善法》的調(diào)整范圍，留給民法處理，涉及到詐騙等違法行為時(shí)，通過(guò)行政法或刑法處理。

為特定人開(kāi)展的公募行為不受《慈善法》調(diào)整，但當(dāng)捐贈(zèng)目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)而捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)仍有剩余、受益人死亡而捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)仍有剩余、以及捐贈(zèng)目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)而捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)仍有剩余時(shí)，由于捐贈(zèng)目的已經(jīng)不存在，這些剩余財(cái)產(chǎn)并不屬于受益人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，民政部門（在詐騙等情況下是公安、司法等部門）應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告該剩余財(cái)產(chǎn)，允許捐贈(zèng)人取回該財(cái)產(chǎn)，捐贈(zèng)人未取回或取回后仍有剩余的，比照近似原則處理，由民政部門等交由慈善組織管理。由于最終的剩余財(cái)產(chǎn)具有公益慈善性質(zhì)，《慈善法》可以對(duì)這一部分財(cái)產(chǎn)的歸屬做出規(guī)定。

此外，草案公布后，多數(shù)人關(guān)注的是31條的前半段，對(duì)后半段關(guān)于和慈善組織合作公募的部分少有人關(guān)注。和合作募捐密切相關(guān)的問(wèn)題是：慈善組織可否為特定人進(jìn)行公開(kāi)募捐？考慮到慈善組織所具有的公共性質(zhì)，慈善組織收到為特定人募捐的合作申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行不特定化處理，即設(shè)立特定用途基金，將受益人擴(kuò)展為“類似于該特定人的人群”，該特定人作為受益人之一接受幫助。慈善組織不進(jìn)行不特定化處理、為特定人公募的，不享受稅收減免優(yōu)惠。

與慈善募捐相對(duì)應(yīng)的一章是慈善捐贈(zèng)。《慈善法》所調(diào)整的慈善捐贈(zèng)是否包括捐贈(zèng)人對(duì)特定受益人的直接捐贈(zèng)？還是要回到那個(gè)起初的問(wèn)題，《慈善法》是否調(diào)整私人慈善？為保證整部《慈善法》調(diào)整范圍和所遵循理念的一致性，慈善捐贈(zèng)應(yīng)限定為只調(diào)整公共慈善，即只調(diào)整通過(guò)慈善組織進(jìn)行的、以公益為目的的慈善行為。

將慈善捐贈(zèng)界定為公益性捐贈(zèng)，也使未來(lái)的《慈善法》和現(xiàn)有的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》相銜接。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第2條明確規(guī)定，自然人、法人或者其他組織自愿無(wú)償向依法成立的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，用于公益事業(yè)的，適用本法?！洞壬品ā肥钦{(diào)整慈善捐贈(zèng)的一般性法律，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是調(diào)整慈善捐贈(zèng)的特別法?！洞壬品ā奉C布后，應(yīng)根據(jù)《慈善法》的規(guī)定對(duì)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》進(jìn)行修訂，使二者的規(guī)定協(xié)調(diào)一致。

四、以“公益”為基礎(chǔ)擴(kuò)展慈善免稅的范圍

根據(jù)各國(guó)法律的規(guī)定，慈善組織（慈善信托）通常享有稅收的減免優(yōu)惠。慈善組織的特定收入可享受減免稅優(yōu)惠，同時(shí)，捐贈(zèng)人向慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)，其捐贈(zèng)額也可以從捐贈(zèng)人的應(yīng)納稅所得額中扣除。慈善組織之所以能夠享有免稅優(yōu)惠，是因?yàn)槠湎蛏鐣?huì)提供公共服務(wù)和公共物品，具有公益性質(zhì)。政府以免稅的方式支持慈善組織，相當(dāng)于以公共財(cái)政的力量支持慈善組織的發(fā)展。如果慈善組織從事的慈善活動(dòng)不具有公益性質(zhì)，慈善組織就失去了免稅的理由。

根據(jù)《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》和《個(gè)人所得稅法》規(guī)定，只有通過(guò)公益性社會(huì)團(tuán)體或者縣級(jí)以上人民政府及其部門進(jìn)行公益捐贈(zèng)，捐贈(zèng)人才可以將捐贈(zèng)額從應(yīng)納稅所得額中扣除（有扣除限制，企業(yè)為年度利潤(rùn)總額的12%，個(gè)人為應(yīng)納稅所得額的30%）。2015年5月以前，只有向那些具有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)，捐贈(zèng)人才能得到抵扣。2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)），取消了公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格確認(rèn)等行政審批事項(xiàng)。但公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格確認(rèn)制度的取消，并不意味著向任何社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)都能夠得到稅收抵扣，受贈(zèng)人為公益性社會(huì)團(tuán)體（或縣級(jí)以上的人民政府及其部門）仍然是稅收抵扣的前提。因此，如果不能明確慈善組織的公益屬性及其所接受捐贈(zèng)的公益屬性，稅務(wù)部門就無(wú)法對(duì)捐贈(zèng)人進(jìn)行稅收抵扣。一直以來(lái)，不能享受免稅優(yōu)惠的問(wèn)題困擾著諸多慈善組織。問(wèn)題的癥結(jié)在于，我國(guó)沒(méi)有一部法律能夠清晰地界定，哪些組織是《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》和《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》所稱的“公益性社會(huì)團(tuán)體”？如果正在起草的《慈善法》不能清楚地將慈善組織認(rèn)定為“公益性社會(huì)團(tuán)體”，慈善組織享受免稅優(yōu)惠的困境將繼續(xù)存在。

五、以“公益”為基礎(chǔ)解決公益捐贈(zèng)票據(jù)申領(lǐng)的難題

如果不能明確慈善組織及其所接受捐贈(zèng)的公益屬性，慈善組織也不能向捐贈(zèng)人開(kāi)立由財(cái)政部門印制的正式捐贈(zèng)票據(jù)。按照我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定，向捐贈(zèng)人開(kāi)立正式捐贈(zèng)票據(jù)需要以“公益”為前提?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)票據(jù)使用管理暫行辦法》規(guī)定：有權(quán)申領(lǐng)捐贈(zèng)票據(jù)的主體只能是各級(jí)人民政府及其部門、公益性事業(yè)單位、公益性社會(huì)團(tuán)體及其他公益性組織（以下簡(jiǎn)稱公益性單位）。在實(shí)踐中，稅務(wù)部門通常以獲得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格作為申領(lǐng)公益事業(yè)捐贈(zèng)票據(jù)的條件。與此并行的做法是，針對(duì)單筆捐贈(zèng)，由接受捐贈(zèng)的社會(huì)組織到當(dāng)?shù)孛裾块T開(kāi)具證明函，證明該筆捐贈(zèng)為公益性捐贈(zèng)，該社會(huì)組織持證明函到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申領(lǐng)公益捐贈(zèng)票據(jù)。由于申領(lǐng)捐贈(zèng)票據(jù)的程序過(guò)于復(fù)雜和困難，社會(huì)組織往往采取迂回的做法，借用具有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的公益性社會(huì)團(tuán)體的賬戶，贈(zèng)款先進(jìn)入該公益性社會(huì)團(tuán)體的賬戶，再以執(zhí)行公益項(xiàng)目為名將贈(zèng)款轉(zhuǎn)出。公益性社會(huì)團(tuán)體或者收取管理費(fèi)，或者將賬戶無(wú)償提供給社會(huì)組織。不管采取何種方式，慈善組織開(kāi)立捐贈(zèng)發(fā)票的境況確實(shí)是“一票難求”。許多草根公益組織稱，當(dāng)初登記為法人的主要目的就是為了能給捐贈(zèng)人開(kāi)立一張正式的捐贈(zèng)發(fā)票，但登記為法人后卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)初的意愿并不能實(shí)現(xiàn)。許多捐贈(zèng)人希望開(kāi)立捐贈(zèng)票據(jù)不一定是為了免稅，只是為了能更方便地做賬。公益捐贈(zèng)票據(jù)“一票難求“的現(xiàn)狀嚴(yán)重影響到了慈善組織獲取社會(huì)資源。

與慈善組織面臨的免稅困境類似，公益捐贈(zèng)票據(jù)申領(lǐng)難的困境也與公益性社會(huì)團(tuán)體身份不能確認(rèn)有關(guān)，對(duì)于民辦非企業(yè)單位的問(wèn)題較為典型。從法律規(guī)定來(lái)看，民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是公益性組織，但由于民辦非企業(yè)單位在準(zhǔn)入和后期監(jiān)管方面都比較寬松，很難保證其公益性。即便一個(gè)民辦非企業(yè)法人在其名稱中使用了“慈善”或“公益”字樣，財(cái)政部門也并不認(rèn)可其公益性社會(huì)團(tuán)體的地位?？紤]到這些組織登記為公益慈善類組織的寬松考察標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門的謹(jǐn)慎做法也有其合理性。所以，解決這一問(wèn)題的根本辦法就是以“公益標(biāo)準(zhǔn)”為基礎(chǔ)，建立完備的慈善組織認(rèn)定制度，經(jīng)認(rèn)定的慈善組織屬于《公益事業(yè)捐贈(zèng)票據(jù)使用管理暫行辦法》所稱公益性社會(huì)團(tuán)體，慈善組織可以據(jù)此申領(lǐng)正式的捐贈(zèng)票據(jù)。

六、以“公益”為基礎(chǔ)建立監(jiān)管制度

《慈善法》對(duì)慈善組織的治理結(jié)構(gòu)提出了比一般非營(yíng)利組織更高的要求。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》只規(guī)定社會(huì)團(tuán)體要有“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也沒(méi)有對(duì)治理結(jié)構(gòu)提出特別要求。但慈善組織是具有公益性質(zhì)的組織，為保障其公信力，《慈善法》草案要求慈善組織應(yīng)當(dāng)建立健全的治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限。

《慈善法》草案設(shè)專章規(guī)定了慈善組織的信息公開(kāi)義務(wù)。要求慈善組織公開(kāi)信息的法理基礎(chǔ)在于慈善組織是具有公益性質(zhì)的組織，其財(cái)產(chǎn)來(lái)源于公眾捐贈(zèng)、政府購(gòu)買、各種政府補(bǔ)貼、通過(guò)免稅獲得的財(cái)政支持等。慈善組織的財(cái)產(chǎn)最終要用于公共利益，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。正是因?yàn)榇壬平M織的公益性質(zhì)，公眾才對(duì)慈善組織的信息擁有知情權(quán)，慈善組織需要承擔(dān)主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)其信息的義務(wù)。政府同樣負(fù)有信息公開(kāi)義務(wù)，尤其是稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)將慈善組織的免稅申報(bào)表、年度報(bào)告、免稅決定、拒絕免稅的決定等予以公開(kāi)。在美國(guó)，慈善組織的免稅申報(bào)表等文件在第三方組織——“慈善導(dǎo)航星“的官方網(wǎng)站上都可以檢索到。對(duì)保證信息公開(kāi)的真實(shí)、有效和充分來(lái)說(shuō)，政府的信息公開(kāi)義務(wù)比慈善組織更為重要。信息公開(kāi)不僅是社會(huì)公眾監(jiān)督、選擇慈善組織的通道，更是公眾監(jiān)督政府、促使政府改進(jìn)其監(jiān)管的通道。

《慈善法》草案還設(shè)專章對(duì)慈善組織（慈善信托）的監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)慈善組織來(lái)說(shuō)，既要強(qiáng)調(diào)政府部門的監(jiān)管，也要強(qiáng)調(diào)行業(yè)監(jiān)督、第三方監(jiān)督、公眾和媒體的監(jiān)督。由于慈善組織涉及到公共利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)慈善組織（慈善信托）需實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管。慈善組織（慈善信托）應(yīng)當(dāng)每年向民政部門報(bào)送年度工作報(bào)告，包括經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。民政部門還將建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人的信用記錄制度，并向社會(huì)公布。完善對(duì)投訴、舉報(bào)的處理機(jī)制也是《慈善法》的重要任務(wù)。這些監(jiān)管措施都是為了維持慈善組織（慈善信托）的公信力、最終實(shí)現(xiàn)其公益目的而設(shè)定的。

總之，《慈善法》需要建立在“公益”的基礎(chǔ)上，以“公益”目的貫穿各個(gè)章節(jié)。否則，《慈善法》只是零散的法條的匯集，是沒(méi)有根基和沒(méi)有生命的法。將《慈善法》明確界定為公益《慈善法》后，就可以設(shè)定更為具體化的公益標(biāo)準(zhǔn)，并由專門的“慈善認(rèn)定委員會(huì)”根據(jù)公益標(biāo)準(zhǔn)對(duì)慈善組織（慈善信托）進(jìn)行認(rèn)定，建立起較為完備的慈善組織（慈善信托）認(rèn)定體系[3]。目前，《慈善法》的制定已進(jìn)入關(guān)鍵階段，對(duì)《慈善法》的基本定位至關(guān)重要。只有回到“何為慈善”這一基本問(wèn)題，并對(duì)“何為慈善”這一基本問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，《慈善法》中的許多具體問(wèn)題才能迎刃而解。

參考文獻(xiàn)：

[1]高志宏. 論慈善組織的公益性及其重塑[J]. 求是學(xué)刊,2012, （9）.

[2]李芳.我國(guó)建立慈善組織認(rèn)定制度的基本構(gòu)想[J].山東社會(huì)科學(xué),2015，（3）.

[3]王濤.英國(guó)慈善法中的公益性標(biāo)準(zhǔn)及其啟示[J].聊城大學(xué)學(xué)報(bào),2015，（4）.

責(zé)任編輯：侯德彤

Charity Law Should Be Defined as Charity Law for Public Benefit

LI Fang
( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071,China）

Abstract:Charity law should be defi ned as charity law for public benefi t. Those charity activities for specifi c persons belong to private charity and should be adjusted by civil law. This defi nition is important for recognizing charity organizations and charity trusts. Because charity organization is for public benefi t，government can have suffi cient reason to provide tax-exemption, public offering and other rights. At the same time, public benefi t is the reason for requiring information disclosure, sound governance structure and more strict supervision.

Key words:charity law; public charity; charity organization; charity trust

作者簡(jiǎn)介：李芳（1972-），女，內(nèi)蒙古集寧人，法學(xué)博士。青島大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)楣娲壬品ā?/p>

收稿日期：2015-10-29

中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-7110（2015）06-0097-04