○張克文

近年來(lái)，圍繞業(yè)委會(huì)建設(shè)發(fā)生的矛盾沖突已遍及各區(qū)與街道，在部分區(qū)圍繞業(yè)委會(huì)發(fā)生的沖突已占了社區(qū)沖突的大部分。一個(gè)帶有普遍性的社會(huì)問(wèn)題，多年得不到制度性的解決，必定是政府行為與政策出了問(wèn)題。

基層黨組織與政府在社會(huì)治理中，表現(xiàn)極大的不適應(yīng)。由于延續(xù)了行政色彩濃厚的領(lǐng)導(dǎo)方式，矛盾與沖突就爆發(fā)出來(lái)了。

上海目前有8000多個(gè)業(yè)主委員會(huì)，難產(chǎn)業(yè)委會(huì)的有1500多個(gè)小區(qū)。圍繞著成立業(yè)委會(huì)與物業(yè)糾紛的矛盾此起彼伏，日趨增多，一部分街道政府、居委會(huì)不僅沒(méi)有成為廣大居民與業(yè)主的引領(lǐng)者與指導(dǎo)者，反而成為對(duì)立面，甚至被推上法庭。

因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與領(lǐng)導(dǎo)方式，建立科學(xué)的多方共治的能夠平穩(wěn)運(yùn)行的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是當(dāng)前社會(huì)治理的一個(gè)重要方面，也是社區(qū)黨建的核心內(nèi)容。

根據(jù)本課題組的調(diào)查，當(dāng)前業(yè)委會(huì)建設(shè)的問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面：

一、業(yè)委會(huì)建設(shè)政策供應(yīng)不足與缺陷是社區(qū)治理不斷沖突的重要原因

1.房產(chǎn)部門(mén)的有關(guān)規(guī)章與《物權(quán)法》、國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》有沖突。

譬如，物權(quán)法與《物業(yè)管理?xiàng)l例》已把業(yè)委會(huì)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)賦予業(yè)主，但上?！蛾P(guān)于實(shí)施<上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定>的若干意見(jiàn)》等法規(guī)，卻把業(yè)委會(huì)改選（籌備）小組業(yè)主代表與候選人的產(chǎn)生方式都交給了街道、居委會(huì)與由非業(yè)主代表主導(dǎo)的改選（籌備）小組，基本方法還是想用管控的方式操縱選舉，遭到法治意識(shí)日益覺(jué)醒的廣大業(yè)主的反感與抗議。

2.地方法規(guī)的若干提法自相矛盾，難圓其說(shuō)。

《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》一方面在第十八條中規(guī)定業(yè)委會(huì)的組成由業(yè)主大會(huì)通過(guò)議事規(guī)則作出約定，另一方面，又規(guī)定由街道主導(dǎo)的籌備組確定業(yè)委會(huì)候選人名單，這種規(guī)定只能理解為業(yè)主只有在政府指定的候選人中選舉業(yè)委會(huì)的權(quán)利，而沒(méi)有決定候選人的權(quán)利。這是難以向享有物權(quán)的廣大業(yè)主交代的。

3.地方法規(guī)存在著實(shí)踐上的模糊性與不可操作性。

《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》設(shè)定了籌備組應(yīng)當(dāng)在九十日內(nèi)組織召開(kāi)首次業(yè)主大會(huì)，但這九十天是否是限期沒(méi)有規(guī)定，如果九十天后籌備組依然存在并繼續(xù)籌備召開(kāi)業(yè)主大會(huì)是否合法，規(guī)定沒(méi)有說(shuō)明；只說(shuō)籌備組在業(yè)委會(huì)依法成立后自行解散，那么這九十天有何意義？

籌備組中的非業(yè)主代表，是否有確定候選人的權(quán)利，規(guī)定中雖沒(méi)明說(shuō)，但明確籌備組人數(shù)應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，已經(jīng)暗示了非業(yè)主代表也有表決權(quán)。這也是違反物權(quán)法的。

4.政府規(guī)章中有的規(guī)定很難實(shí)施。

房產(chǎn)部門(mén)關(guān)于實(shí)施《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》的若干意見(jiàn)規(guī)定，在新一屆業(yè)主委員會(huì)選舉產(chǎn)生前，已辭職的原業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)，因不履行職責(zé)造成的損失，由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)。這種規(guī)定根本不可能執(zhí)行，何為相關(guān)責(zé)任人？而且絕大部分業(yè)委會(huì)成員都是不領(lǐng)津貼義務(wù)工作的，依何法追究責(zé)任？

二、街道在政策準(zhǔn)備不足、思想準(zhǔn)備不足、組織準(zhǔn)備不足的情況下倉(cāng)促上陣，承擔(dān)業(yè)委會(huì)選舉勉為其難

房產(chǎn)部門(mén)制訂的規(guī)章在法律上是否符合物權(quán)法，在實(shí)踐中是否據(jù)之有理、行之有效缺乏全面評(píng)估的情況下，在業(yè)委會(huì)選舉矛盾不斷沖突難以化解的情況下，把組織指導(dǎo)業(yè)委會(huì)的工作推給街道，是不負(fù)責(zé)任的做法，給上海社區(qū)治理帶來(lái)嚴(yán)重問(wèn)題：

1.部分街道根據(jù)房產(chǎn)部門(mén)的錯(cuò)誤與模糊規(guī)定，把指導(dǎo)與監(jiān)督業(yè)委會(huì)建設(shè)錯(cuò)誤地理解為領(lǐng)導(dǎo)與直接干預(yù)，無(wú)視廣大業(yè)主在業(yè)委會(huì)建設(shè)中的主體地位，他們沿用了居委會(huì)選舉中直接把控的做法，把控選舉籌備（換屆）組的成立，操縱候選人的確立。

2.部分街道在“有民主，還要有集中”的邏輯的指導(dǎo)下，把讓業(yè)主發(fā)表意見(jiàn)看作“民主”，最后街道確定籌備（換屆）小組與業(yè)委會(huì)候選人稱(chēng)為“集中”，也就是說(shuō)，他們的理解的民主集中制就是業(yè)主“民主”，政府“集中”，完全錯(cuò)誤地理解了政府在業(yè)委會(huì)建設(shè)中的指導(dǎo)權(quán)利，業(yè)主選出業(yè)委會(huì)的權(quán)利部分地由政府取代了。有的街道甚至在已認(rèn)同候選人、認(rèn)同選舉辦法后，由于選舉最后沒(méi)有產(chǎn)生他們預(yù)定的全部人選，就斷然否決了選舉結(jié)果，理由還是“有民主，還要有集中”，也就是說(shuō)，街道自認(rèn)為對(duì)業(yè)委會(huì)選舉有最后決定權(quán)。

3.由于街道派出參加業(yè)委會(huì)選舉的干部沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，相當(dāng)一部分參加業(yè)委會(huì)籌備（換屆）小組、并擔(dān)任組長(zhǎng)的干部對(duì)有關(guān)業(yè)委會(huì)的法律與政策知之甚少，甚至一無(wú)所知，面對(duì)文化程度高、法律知識(shí)多、維權(quán)意識(shí)強(qiáng)的業(yè)主的抗?fàn)帲麄儫o(wú)言以對(duì)，十分尷尬。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分業(yè)主從小區(qū)業(yè)委會(huì)選舉出現(xiàn)的行政障礙，推論出執(zhí)政黨與政府對(duì)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政缺乏誠(chéng)意。

三、在執(zhí)政黨提出的“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一”的理念上，居民區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、業(yè)主都存在著認(rèn)識(shí)不足與認(rèn)識(shí)差異

1.居民區(qū)黨組織是居民區(qū)各類(lèi)組織與各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)按照黨章主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)。主要表現(xiàn)在業(yè)委會(huì)建設(shè)中的法律宣傳、政策宣傳與業(yè)主小組、業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)選舉的組織中，以及在業(yè)委會(huì)建設(shè)出現(xiàn)矛盾與困難后的協(xié)調(diào)上。特別是要幫助業(yè)主與居民在社區(qū)治理中當(dāng)家作主。

但相當(dāng)一部分居民區(qū)黨組織把工作的主要精力花在決定業(yè)委會(huì)成員的人選上。劉少奇說(shuō)，“黨不能直接領(lǐng)導(dǎo)群眾團(tuán)體，而應(yīng)通過(guò)自己的黨員去領(lǐng)導(dǎo)。政府與群眾團(tuán)體，應(yīng)互相協(xié)助?！本用駞^(qū)黨組織可以向業(yè)主推薦業(yè)委會(huì)的合適人選，但必須通過(guò)業(yè)主黨員與積極分子在業(yè)主中的思想宣傳工作來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是直接操作。

2.居民委員會(huì)是居民區(qū)的群眾自治組織，作為居民區(qū)黨組織的助手，在小區(qū)業(yè)委會(huì)建設(shè)中，應(yīng)通過(guò)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)。但相當(dāng)一部分居委會(huì)都是站在政府的立場(chǎng)上，從貫徹街道指令的方式來(lái)參與業(yè)委會(huì)建設(shè)事務(wù)，完全忘掉了自己作為群眾自治組織的立場(chǎng)。

3.相當(dāng)一部分業(yè)主在業(yè)委會(huì)建設(shè)中也存在著一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

一是以為小區(qū)治理就是由業(yè)主自己作主，排斥居民區(qū)黨組織與居委會(huì)的指導(dǎo)。不知道在中國(guó)社會(huì)，特別是大部分業(yè)主的業(yè)主意識(shí)尚不成熟的情況下，離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)與居委會(huì)的支持，常常一事無(wú)成。特別是業(yè)主產(chǎn)生分裂時(shí)，更是一籌莫展。

二是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理是居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司在居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共治，彼此間要相互理解、相互合作、相互支持。以為一個(gè)業(yè)委會(huì)就能包打天下，結(jié)果是四處碰壁，導(dǎo)致業(yè)主怨聲不斷。

三是只強(qiáng)調(diào)業(yè)主的權(quán)利，不承擔(dān)業(yè)主的義務(wù)，使得整個(gè)社區(qū)治理以及小區(qū)建設(shè)與維護(hù)難以持續(xù)發(fā)展。

總之，由于基層黨組織與基層政府對(duì)“讓人民當(dāng)家作主”缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)物權(quán)法時(shí)代公民意識(shí)的覺(jué)醒缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，在業(yè)委會(huì)建設(shè)的規(guī)章制訂與執(zhí)行中有意無(wú)意地忽視了物權(quán)法賦予業(yè)主的權(quán)利，同樣也造成業(yè)主在權(quán)利意識(shí)與義務(wù)意識(shí)的缺位與錯(cuò)亂。

同時(shí)，一部分居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式方法也沒(méi)有隨時(shí)代的變化而變化。周恩來(lái)說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)黨的方式和領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式是不同的，領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式和態(tài)度要使他們不感覺(jué)我們是在領(lǐng)導(dǎo)。”這種方式，恰恰是在私權(quán)領(lǐng)域最需要把握的。

我們一直在強(qiáng)調(diào)黨組織對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但是只要看看黨史，看看共和國(guó)史，黨組織領(lǐng)導(dǎo)有許多教訓(xùn)需要吸取。以史為鑒，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，是當(dāng)前社會(huì)治理的前提。