黃丹

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部，遼寧 大連 10023）

從公民基本權(quán)利視角審視信訪權(quán)利

黃丹

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部，遼寧 大連 10023）

在全面深化改革的中國，社會矛盾也大量增加，行使信訪權(quán)利成為公民表達(dá)個人利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的重要手段。黨的十八屆四中全會提出，要 “運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾”，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！币虼耍瑧?yīng)從公民基本權(quán)利視角對信訪權(quán)利進(jìn)行審視，構(gòu)建公民信訪權(quán)利的法律保障體系。

公民基本權(quán)利；信訪權(quán)利

信訪權(quán)利是指公民、法人及其他組織依法享有的，通過信訪活動向各級政府以及縣級以上政府的有關(guān)部門主張權(quán)利并謀求實現(xiàn)某種利益訴求的權(quán)利。信訪權(quán)利是公民監(jiān)督權(quán)、表達(dá)自由的主要內(nèi)容和具體實現(xiàn)形式。

雖然中國憲法并沒有明確規(guī)定公民的信訪權(quán)利，但是從信訪權(quán)利所具有的自然權(quán)利和道德權(quán)利屬性，以及憲法淵源來看，信訪權(quán)利在事實上無疑是一項基本權(quán)利，也即憲法權(quán)利，具有不同于一般權(quán)利的法律地位。深入分析信訪權(quán)利的內(nèi)涵、外延以及屬性，是研究公民信訪權(quán)利保障的基礎(chǔ)。

一、公民基本權(quán)利的內(nèi)涵分析

1.公民基本權(quán)利的內(nèi)涵

權(quán)利一詞可以有多個不同角度的理解。根據(jù)詞典定義，權(quán)利是 “一個人所具有的在國家認(rèn)同并幫助下控制他人行為的能力?！睂?“權(quán)利”一詞的定義，經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展演進(jìn)的過程?，F(xiàn)代漢語中的 “權(quán)利”一詞，對應(yīng)英文為 “right”，德文為“recht”，法文為 “droit”，這些詞匯都有一個共同詞源，拉丁語中的jus，一般譯為 “正義”。因此，權(quán)利一詞在本源的意義上包涵合理、正當(dāng)?shù)男枨?，或者說一個人得到其所應(yīng)得到的。到了近代， “正義”一詞含義發(fā)生轉(zhuǎn)化，開始帶上現(xiàn)代 “權(quán)利”的意義。格老秀斯把權(quán)利視為 “道德資格”；霍布斯、洛克、盧梭等把自由看作權(quán)利的本質(zhì)或者認(rèn)為權(quán)利就是自由；康德、黑格爾也用 “自由”來解說權(quán)利，但更偏重于 “意志”。隨著現(xiàn)代自由主義對傳統(tǒng)價值的 “顛覆”， “正義”的內(nèi)涵從義務(wù)過渡到權(quán)利，獲得了現(xiàn)代含義，實現(xiàn)了權(quán)利與法律的對立統(tǒng)一?，F(xiàn)代自由主義開創(chuàng)人霍布斯認(rèn)為，在實證法律和更超越的目標(biāo)——權(quán)利之間，存在著對立統(tǒng)一的辯證關(guān)

系，正是對權(quán)利的追求構(gòu)成了法律進(jìn)步和發(fā)展的動力，法治的最終目的是為了保護(hù)而非限制自由。

對于實證憲法學(xué)而言，權(quán)利與法律的對立與統(tǒng)一是通過憲法實現(xiàn)的。憲法作為 “更高的法”，不僅是法律，而且是專門保護(hù)權(quán)利的法律，它處于普通法律和 “自然正義”之間，是連接規(guī)范與實證、道德與法律， “彼岸與此岸”兩個世界的橋梁。因此，現(xiàn)代意義上的憲法權(quán)利，是指受到憲法規(guī)定的國家不可侵犯或有義務(wù)保護(hù)的一種活動能力，這種能力就是公民基本權(quán)利，也即憲法規(guī)定公民享有的必不可少的權(quán)益，是公民實施某種行為的可能性。相應(yīng)的，在權(quán)利構(gòu)成上，公民基本權(quán)利可以理解為權(quán)利主體的一種利益、主張、資格、能力或自由。在學(xué)術(shù)上，中國 “公民基本權(quán)利”這一概念在不同國家憲法學(xué)上有不同的稱謂，例如英美國家的學(xué)者將其稱之為 “人權(quán)” （humanright），德國學(xué)者將其稱之為 “基本權(quán)利”或 “基本權(quán)”，日本憲法學(xué)者將其稱之為 “基本人權(quán)”。盡管稱謂不同，但其核心內(nèi)容都表明，基本權(quán)利是某種最重要的權(quán)利。各國憲法中最重要的內(nèi)容，就是 “以公民所享有的政治權(quán)利為核心，以個人財產(chǎn)權(quán)利為保障，以正當(dāng)法律程序確保個體人格平等性的基本權(quán)利體系?！?/p>

2.公民基本權(quán)利的分類

對中國公民基本權(quán)利體系，學(xué)術(shù)界從不同角度進(jìn)行了分類。目前，按照出現(xiàn)時間的先后順序，我國憲法學(xué)界大體有四種常見的分類法。

（1）十大分類法

平等權(quán)；政治權(quán)利與自由；宗教信仰自由；人身自由；監(jiān)督權(quán)，即批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)和取得賠償?shù)臋?quán)利；社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利；文化教育和自由；婦女的權(quán)利和自由；有關(guān)婚姻、家庭、老人、婦女和兒童的權(quán)利；華僑、歸僑和僑眷的權(quán)利。

（2）五大分類法

平等權(quán)；政治權(quán)利和自由；人身自由和信仰自由；社會經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利；特定人的權(quán)利。

（3）四大分類法

參政權(quán)；人身自由和信仰自由；經(jīng)濟(jì)和教育文化權(quán)利；特定人的權(quán)利。

（4）八大分類法

人格權(quán)；平等權(quán)；精神自由；經(jīng)濟(jì)自由；人身自由；政治權(quán)利；社會權(quán)利；獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。

應(yīng)當(dāng)說，這四種常見的分類法各有側(cè)重，從不同角度反映了中國公民基本權(quán)利的演進(jìn)過程，為全面認(rèn)識中國憲法中公民基本權(quán)利的性質(zhì)提供了廣闊的視角。但即使如此，由于人的基本需要是多方面的，因此人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利也是多方面的，加之公民的基本權(quán)利具有不斷發(fā)展進(jìn)化的動態(tài)特征，任何一種分類方法都無法窮盡公民的基本權(quán)利，所以筆者試圖根據(jù)權(quán)利的社會作用，對公民權(quán)利加以分類，以便從信訪權(quán)利的社會價值入手，把握信訪權(quán)利的性質(zhì)。

根據(jù)權(quán)利的社會作用，公民的基本權(quán)利可以分為兩大類三個方面：個人 （personal）層面的權(quán)利和體制 （institutional）層面的權(quán)利。個人層面的權(quán)利又分為以消極權(quán)利為主的個人權(quán)利和以積極權(quán)利為主的社會權(quán)利兩個方面，前者包括生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)利 （主要包括人身自由、住宅權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、遷徙自由、信息自決權(quán)、刑事正當(dāng)程序等）和文化權(quán)利 （宗教信仰自由）；后者包括勞動權(quán)、休息權(quán)、社會福利權(quán)、受教育權(quán)等。體制層面的權(quán)利包括直接的政治權(quán)利 （參政、選舉、政黨）和間接政治權(quán)利 （包括表達(dá)自由、監(jiān)督權(quán)等其他權(quán)利）。

二、公民信訪權(quán)利的屬性分析

對照這一分類方法，公民的信訪權(quán)利作為一項基本權(quán)利，無疑具有多重屬性。一方面，由于信訪權(quán)利存在于人們?nèi)粘Ｉ铑I(lǐng)域，與個人自由密不可分，因此，可以將其視為個人權(quán)利，是一項基本人權(quán)；另一方面，從體制層面來看，信訪權(quán)利的存在，很大程度來自于對政治體制的作用，是公民依法享有的間接參與國家政治生活、管理國家以及在政治上表達(dá)個人見解和意見的權(quán)利，因此，信訪權(quán)利還是一種政治權(quán)利。以上兩個維度相互疊加，構(gòu)成了信訪權(quán)利的憲法價值之維。

1.信訪權(quán)利具有人權(quán)的屬性

從根本上說，所有基本權(quán)利的享有主體最終都是個人，因此，可以把所有的基本權(quán)利都稱之為個

人權(quán)利或個人自由，在這個維度上，信訪權(quán)利作為一項基本權(quán)利，也可以視為個人權(quán)利或個人自由。從基本權(quán)利到人權(quán)，經(jīng)歷了一個歷史的演進(jìn)過程。在這個過程中，基本權(quán)利經(jīng)歷了由部分公民，主要是社會上層的權(quán)利，如英國1215年 《大憲章》）到全體公民的權(quán)利，再到集體權(quán)利，甚至擬制人的權(quán)利、動物權(quán)利的發(fā)展過程。而這個思維過程的根本性變化，歸功于霍布斯所開創(chuàng)的現(xiàn)代自由主義，它突破了從柏拉圖、亞里士多德時代開始的、一直將“公共利益” “社會秩序”或其他集體概念作為國家終極目標(biāo)的傳統(tǒng)，開始把個人的基本權(quán)利作為國家存在的基礎(chǔ)，國家的最終目的在于保障每個人的基本權(quán)利。以社會契約論為基礎(chǔ)的現(xiàn)代自由主義思想， “徹底顛覆了人類以往所經(jīng)歷過的不堪忍受的專制傳統(tǒng)，將個人從各種形式的政治壓迫中徹底解放出來。同時通過漸進(jìn)的程序?qū)⑷藱?quán)觀念遞進(jìn)到憲法和法律層面而成為社會生活的基本規(guī)范?！彪S著人類社會的進(jìn)步，現(xiàn)在人權(quán)已經(jīng)從最初的國內(nèi)法概念發(fā)展到國際法范疇，并且在越來越多主權(quán)國家的范圍內(nèi)，發(fā)揮著越來越大的影響，得到了不同的社會階層、不同的利益群體的普遍承認(rèn)和尊重。我國在2004年的憲法修正案中特別加入了 “國家尊重和保障人權(quán)”的綱領(lǐng)性條款，表明中國政府承認(rèn)了人權(quán)的憲法價值。通過信訪手段，表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身的合法權(quán)益，是人的一項本能和需要。對于每一個人來說，這種本能和需要是如此重要，直接關(guān)系到人的完整性目標(biāo)的實現(xiàn)，以致不應(yīng)當(dāng)受到公共權(quán)力的侵犯，必須受到憲法和法律的保護(hù)。因此，從權(quán)利本源上說，信訪權(quán)利具有人權(quán)的屬性。

2.信訪權(quán)利具有申訴權(quán)的屬性

在人類社會中，始終存在著利益沖突。利益的沖突必然帶來社會的矛盾，這是任何一個社會都無法回避的現(xiàn)實，尤其是在一個利益多元化的社會里更是如此，而調(diào)整這些相互沖突的利益正是現(xiàn)代國家的任務(wù)。在民主與法治的國家里，解決利益沖突、化解社會矛盾的根本途徑，是運(yùn)用法律的手段，對博弈中的各方利益進(jìn)行平衡。以此為基點，衡量一個體制是否處于良性狀態(tài)，不在于這個體制是否能夠完全消除利益沖突 （事實上目前人類還沒有找到任何一種體制能完全消除利益沖突），而是看這個體制是否能夠以制度化的方式，平衡各方利益沖突，以維護(hù)社會的公平正義。而平衡各方的利益沖突，最基本的前提就是制度化的利益訴求表達(dá)機(jī)制，以使各方利益訴求能夠有序表達(dá)。在我國的制度設(shè)計中，公民的利益訴求很大程度是通過行使信訪權(quán)利進(jìn)行表達(dá)的。公民行使信訪權(quán)利的方式，主要有提出建議、意見、投訴請求三種方式；行使信訪權(quán)利的內(nèi)容，主要是針對國家機(jī)關(guān)或國家工作人員的不當(dāng)行為，對自身利益造成的損害；行使信訪權(quán)利的目的，絕大多數(shù)是請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法予以處理，修補(bǔ)自身利益收到的損害。上述情況表明，信訪權(quán)利明顯具有被動和消極的權(quán)利特征，因此，從權(quán)利的功能上說，信訪權(quán)利具有申訴權(quán)的屬性。

3.信訪權(quán)利具有監(jiān)督權(quán)的屬性

《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。在我國，人民行使權(quán)力的方式既有直接的，也有間接的，但更多情況下人民還是以間接民主的方式，通過選舉自己的代表組成各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)，代表人民行使權(quán)力。因此，就存在一個權(quán)力接受人民監(jiān)督的問題。關(guān)于監(jiān)督權(quán)，中國 《憲法》雖沒有明確規(guī)定，但相關(guān)內(nèi)容均體現(xiàn)在 《憲法》第41條之中。如前文所述，公民的監(jiān)督權(quán)主要包括批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和國家賠償請求權(quán)，這六項權(quán)利共同指向國家權(quán)力，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的行使進(jìn)行了約束，防止權(quán)力被濫用。從操作層面看，提出建議、意見或投訴請求，是行使信訪權(quán)利的三種主要手段，因此，從權(quán)利的實際效力上說，信訪權(quán)利具有監(jiān)督權(quán)的屬性。

4.信訪權(quán)利具有表達(dá)自由的屬性

表達(dá)自由是一種綜合性的權(quán)利，廣義上的表達(dá)自由，不僅包括 《憲法》第35條規(guī)定的通常意義上的言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，還包括與表達(dá)自由密切相關(guān)的， 《憲法》第41條規(guī)定的公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員批評、建

議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利，而從提出建議、意見或投訴請求這三種行使手段看，信訪權(quán)利自然也包括在其中。在邏輯關(guān)系上，信訪權(quán)利的表達(dá)，包含在廣義的表達(dá)自由之中，其實質(zhì)是公民實際利益的表達(dá)，也即美國政治學(xué)家阿爾蒙德所說的， “當(dāng)某個集團(tuán)或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程即為利益表達(dá)。”從公民對國家政治參與的角度來看，公民的信訪表達(dá)權(quán)利是如此重要，以致必須受到憲法和法律的保護(hù)。因為，利益表達(dá)在一定意義上就是權(quán)利的要求，它是權(quán)利實現(xiàn)的前提，甚至可以成為維護(hù)權(quán)利的一個過程和方式。沒有利益表達(dá)，就不會有法律救濟(jì)，公民基本權(quán)利必然會受到侵害，表達(dá)自由作為一項整體權(quán)利也不復(fù)存在。因此，從權(quán)利的表現(xiàn)形式上說，信訪權(quán)利具有表達(dá)自由的屬性。

5.信訪權(quán)利部分帶有請愿權(quán)、抵抗權(quán)的性質(zhì)

中國憲法中并沒有明確規(guī)定請愿權(quán)和抵抗權(quán)，但在實際的社會生活之中，卻存在著大量的群體性事件和公民的維權(quán)抗?fàn)幮袆?，而且這些事件和行動還有不斷增加的趨勢。這些群體性事件和公民維權(quán)抗?fàn)幮袆拥拇嬖?，實質(zhì)是公民在利益訴求沒有得到滿足的情況下的一種極端反應(yīng)，目的在于請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對于自己受到損害的利益給予補(bǔ)救、恢復(fù)或者對侵害行為予以糾正或懲罰，從而在一定意義上帶有請愿權(quán)和抵抗權(quán)的部分特征。追溯這些群體性事件和維權(quán)抗?fàn)幮袆拥钠鹪?，一般在初始階段都有通過信訪渠道正常進(jìn)行利益表達(dá)的過程。這一事實表明，信訪與群體性事件和維權(quán)抗?fàn)幮袆又g，存在著邏輯上的一種自洽關(guān)系，即都是為了自我保護(hù)的需要而采取的必然行動，限制的后果只能導(dǎo)致行動強(qiáng)度逐步升級。實際上，面對利益受損的現(xiàn)實，無論信訪還是群體性事件或者維權(quán)抗?fàn)?，其實質(zhì)都是公民為了維護(hù)自身的利益而采取的一種具體行動，區(qū)別主要在于維護(hù)現(xiàn)實利益的緊迫程度不同。從這個角度上看，盡管請愿權(quán)和抵抗權(quán)在我國還沒有憲法依據(jù)，但信訪權(quán)利仍然可以在事實上被視為某種請愿權(quán)和抵抗權(quán)的初期發(fā)展階段。因此，從權(quán)利行使的強(qiáng)度上說，信訪權(quán)利部分帶有請愿權(quán)和抵抗權(quán)的性質(zhì)。

三、構(gòu)建公民信訪權(quán)利的法律保障體系

法治最基本的含義就是有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。根據(jù)公民信訪權(quán)利保障的現(xiàn)實狀況，通過制度化的設(shè)計安排，建構(gòu)與社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)的法律保障體系，對于協(xié)調(diào)多元的社會利益關(guān)系，維護(hù)社會公平正義，具有重要的意義。

首先，以 《立法法》為根據(jù)，完善對規(guī)范性法律文件的違憲審查程序，使公民及時對有關(guān)規(guī)范性法律提出違憲審查請求。其次，以 《監(jiān)督法》為根據(jù)，完善對規(guī)范性法律文件和具體政府行為的違憲審查程序，為公民權(quán)利提供現(xiàn)實可行的憲法救濟(jì)途徑。第三，整合現(xiàn)有信訪法律，制定統(tǒng)一的 《中華人民共和國信訪法》，為公民信訪權(quán)利實現(xiàn)提供具體可靠的專門法保障。第四，根據(jù) 《信訪法》的有關(guān)規(guī)定，細(xì)化操作程序，將公民信訪權(quán)利落到實處，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

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［責(zé)任編輯：左眉］

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1671-6183（2015）10-0042-04

2015-09-15

黃丹 （1977-），女，中共大連市委黨校法學(xué)教研部，副教授；研究方向：法治政府建設(shè)。