朱陸民

（湘潭大學 歷史系， 湖南 湘潭 411105）

試論中國特色應急管理體系建設的現(xiàn)實進路

朱陸民

（湘潭大學 歷史系， 湖南 湘潭 411105）

隨著中國應急管理理論與實踐的不斷推進，中國應急管理體系建設已經取了重大進展。但頻繁發(fā)生的突發(fā)事件凸顯中國應急管理體系仍然存在嚴重不足。這突出地表現(xiàn)在：應急管理體制是單災害防御體系；應急管理重心偏高； 《突發(fā)事件應對法》的可操作性有待加強等。針對這些問題，結合國外有益經驗，推進中國特色應急管理體系建設的現(xiàn)實進路應從以下幾方面入手：建立應急管理綜合防御體系；實現(xiàn)應急管理重心下移；增強 《突發(fā)事件應對法》的可操作性。

中國；應急管理體系；現(xiàn)實進路

隨著中國應急管理理論與實踐的不斷推進，中國應急管理體系逐步得以建立起來，并日趨完善。在吸收國外有益經驗基礎上，中國應急管理逐步實現(xiàn)三大轉變，即管理對象從應對現(xiàn)實突發(fā)事件向應對潛在風險轉變，管理目標逐步從降低突發(fā)事件發(fā)生頻率及損害向力避或降低潛在風險發(fā)展演變?yōu)楝F(xiàn)實突發(fā)事件機會轉變，管理過程則從以事件管理為主向事件管理與風險管理并重轉變，逐步建立起應急管理和風險管理結合的治理框架。但近年來突發(fā)事件的頻頻發(fā)生亦暴露了我國應急管理體系仍然存在諸多問題和不足。有鑒于此，我們應結合國外應急管理體系建設的有益經驗，探討相應的解決對策和建議。

一、建立應急管理綜合防治體系

（一）實行應急管理工作的統(tǒng)一領導

第一，建立各級政府統(tǒng)一的應急管理領導機構。對目前各單一突發(fā)事件應急領導機構進行清理、拆并，將各自的職能并入統(tǒng)一的政府應急管理領導小組并由其統(tǒng)一負責突發(fā)事件的應急管理工

作，由應急管理領導小組辦公室統(tǒng)一行使應急管理日常事務職能。同時，在統(tǒng)一的領導小組之下設立自然災害、安全事故、公共衛(wèi)生、社會安全四個專門的應急委員會和一個應急專家委員會。前四個委員會由各單一突發(fā)事件應急管理的主要領導和專業(yè)人士組成，專家委員會則由從事各單一突發(fā)事件應急管理研究和評估、評價工作的資深專家組成。第二，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應急網絡平臺。按照加強領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、整合資源、互連互通、突出重點、保障安全的原則，對現(xiàn)有各單一的突發(fā)事件應急網絡進行整合，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件處置和評估的綜合應急網絡平臺。第三，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應急救援隊伍。建立一支以武警和消防官兵為主體、社會力量共同參與的專業(yè)的應急救援隊伍。第四，建立多樣化的應急避難場所。包括城市公園、綠地、體育場和學校操場等城市公共設施在內的各種應急避難場所。第五，建立突發(fā)事件應急管理綜合數(shù)據(jù)庫，積極開展突發(fā)事件應急管理的分析和研究，為應急管理提供理論支撐。第六，強化應急物質資金保障工作力度。重點是要加大對相關基礎設施的建設投入力度，加大對各類突發(fā)事件進行研究的投入力度，大力培養(yǎng)高素質的擅長應急管理和相關研究工作的專業(yè)人才［1］。最后，進一步完善應急協(xié)調機制。必須加強條塊之間、部門之間的協(xié)同配合和有效聯(lián)動，改變目前各行其是、各自為戰(zhàn)的局面，使應急協(xié)調機制更加完善，運行更加靈敏高效［2］。

（二）完善應急預案體系并強化其實戰(zhàn)演練

第一，預案編制的規(guī)范化。政府相關部門要及時出臺各類應急預案及相關要件制定的規(guī)程指南，在標準、程序和技術上為預案的編制提供統(tǒng)一指導，推動各類預案在內容上向精細化、科學化方向改進，目的是要確保各類應急預案內容上的科學化、規(guī)范化。一是要求各類應急預案的編制必須在程序上以風險的識別為起點，預案內容必須建立在通過科學的風險識別而獲得的可靠結論的基礎之上。二是預案的編制必須根據(jù)統(tǒng)一的標準要素以及對風險的性質、特征、類型、發(fā)生可能性的高低的綜合評估來做出科學的設計。第二，預案編制的體系化。政府相關部門必須通過標準的統(tǒng)一推動應急預案的體系化。一是加強各塊塊即不同部門之間所編制的預案的相互銜接及綜合配套。這里的關鍵是各政府職能部門要盡快出臺針對不同塊塊之間在預案標準、程序和技術上的統(tǒng)一指導和規(guī)范，進一步細化各部門之間在突發(fā)事件分級分類的標準和預警級別上的共同標準。二是要加強各條塊之間即多層面的應急預案之間的協(xié)調，確立以國家總體應急預案為龍頭，以地方預案、專項預案、部門預案、部分基層單元預案、重大活動預案為主體的立體預案體系和協(xié)同應急預案框架。第三，預案演練的操作化。在應急管理中必須格外重視應急工作的常態(tài)化管理，在這個過程中過程中又尤其需要強化各類應急預案的實戰(zhàn)演練，并將應急預案行動框架中原則性較強的部分轉化成具有真正可操作性的現(xiàn)實行動方案。通過切實推進應急預案的實戰(zhàn)演練并使之常規(guī)化，不斷提高各級管理人員的實戰(zhàn)指揮水平、現(xiàn)場應急能力、應急救援技能以及社區(qū)民眾自救、互救技能。尤其是要通過強化實戰(zhàn)演習、桌面推演、會商模擬等多種多樣的應急預案演練方法來檢驗預案，重在發(fā)現(xiàn)應急預案在協(xié)同與配合的過程中存在的紕漏、缺陷、不足及時修正。通過各類預案的實戰(zhàn)演習并常態(tài)化，使應急機構間、隊伍人員間、民眾與政府之間的配合以及各類應急資源的有效整合落到實處［3］。

（三）制定一部災害應對法以整合各種應急管理資源

目前，我國災害應對的立法思路是 “一事一法”，即針對一個災種制定一部法律，如地震應對有 《防震減災法》、洪災應對有 《防洪法》、火災應對有 《消防法》，等等。同時，我國的災害應對法律體系是針對常規(guī)災害應對而形成的，無法適應非常規(guī)性條件下的巨災應對。這給我國應對災害埋下了雙重隱患：一是如果今后出現(xiàn)了新的災種，我國的災害應對將面臨一種無法可依的局面；二是基于單一災害而制定的法律體系在面臨復合型災害時難以做到統(tǒng)一領導和綜合協(xié)調。尤為值得注意的是，

從我國災害法律體系的內容來看，我國尚缺乏應對災害的事前事后的綜合制度安排，如缺乏以增強民眾風險意識、自救互救等相關能力為目的的應急宣傳、教育和實戰(zhàn)演練機制，缺乏為事故受害者提供基本生活條件的災害保險機制，這一切都有賴于通過立法來加以推動建立。因此，迫切需要制定一部災害應對法以整合各種應急管理資源，從而建立起災害基本法與災害單行法二者有機結合的災害應對法制體系。這也是發(fā)達國家的普遍做法和核心經驗。例如，早在1961年，日本就通過了一個應對災害的基本的綜合性法律 《災害對策基本法》，該法明確了各級政府、各社會團體和國民在災害應對中的權限、職責，此法的通過奠定了有效應對災害的法律體系的基礎。目前，日本這種做法已為世界許多國家所效仿。實際上，我國在這方面也有過初步嘗試，2010年，我國在編制 《國家綜合防災減災“十二五”規(guī)劃》時也曾對此加以關注［4］。然而，迄今有關方面仍是將關注點放在完善和落實既有法律制度上，而對于制定這樣一部法律缺乏應有的熱情，這不能不說是一個遺憾。

二、實現(xiàn)應急管理重心下移

針對目前我國應急管理體系中存在的應急管理重心偏高的問題，需對其加以完善，以推動我國的應急管理體系建設。重點要做好兩個方面的工作：一是實行分級管理，重心下移；二是進行分類管理，條塊結合。

（一）實行分級管理，重心下移

由于我國應急管理的重心偏高，造成各級地方政府在突發(fā)事件爆發(fā)時難以迅速確定危機的級別，進而陷入難以確定應當啟動哪一級應急預案加以應對的困境。而在發(fā)達國家，應急管理一般都已建立與其政府權力結構相應的重心下移、分級響應的原則，即對各類突發(fā)事件的分級認定，從中央到地方各層級均有相應的指揮救援機構和應急救援力量，突發(fā)事件爆發(fā)時即由相應政府和機構采取具體的應對措施加以應對。因而較為成功地解決了這一困境。因此，應急管理工作應當強調應對重心的下移和災害第一現(xiàn)場的處置權。為達此目的，必須通過制度化的分權方式將我國的應急管理的重心進行下移，以建立各級地方政府為主的應急權責機制，明確中央及各級地方政府在突發(fā)事件應急中的權、責及義務。具體而言，就是要根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的性質、類型、規(guī)模、影響等因素對事件進行分級管理，明確規(guī)定由相應級別的應急機構在事件發(fā)生后啟動應急指揮系統(tǒng)，在各自的權限內全權負責突發(fā)事件的應急處置工作。進一步說，就是在突發(fā)事件的應急管理實踐中要根據(jù)突發(fā)事件的性質、類型、規(guī)模、影響等因素以及事發(fā)地應急機構的能力，明確應急管理的具體級別和責任主體，更高層級的政府應急機構則負責為之提供應急需要的物資、資金及技術等方面的支持?？傊ㄟ^這些努力最終建立起這樣的應急管理機制，即凡是突發(fā)事件發(fā)生地政府有能力處置的事件均由該級政府的相關應急管理部門負責應對，而對于無力應對的事件或事件的規(guī)模升級、跨區(qū)域，則由上一級政府的應急管理部門負責處理的、科學合理的分級應急響應機制。同時，必須切實改變目前應急管理中存在的重處置而輕防御的狀況，把應急管理重點放在對風險識別、威脅和影響程度的認定上，而不僅僅是局限于對事件后果的認定［5］。

（二）進行分類管理，條塊結合

在建立健全應急管理的分級管理、重心下移、屬地為主的管理模式的同時，還必須注重應急管理中分類管理、條塊結合的問題。對突發(fā)事件進行科學分類是突發(fā)事件應急管理的基礎，由于突發(fā)事件的類型不同，其爆發(fā)的誘因、性質以及危害程度就不同，相應地，其應對措施的要求也各不相同。如自然災害所致的突發(fā)事件與社會安全事件的應急要求就存在很大差別。自然災害性突發(fā)事件要求對其致災因子進行全面地預測和分析，以此為基礎建立健全災害的預警、預報、監(jiān)測體系及相應的災害綜合救援體系，開展全面、系統(tǒng)、形式多樣的相關安全知識的普及教育，增加民眾的安全知識和提高應對突發(fā)事件的技能。而社會安全事件與自然災害事

件就不同，它要求對社會的邊緣、弱勢群體以及少數(shù)民族和宗教人士進行特別的關注，并為這些特殊的人群建立健全和優(yōu)化相應的利益表達、博弈及協(xié)調機制，以便做到公正合理地分配相關資源資源，維護社會的不穩(wěn)定。因此，對突發(fā)事件做出準確的類型學分析與區(qū)分可以為各種類型突發(fā)事件的有效應對提供基本依據(jù)和線索［3］。在科學分類的基礎上，明確不同類型突發(fā)事件的牽頭部門，其它相關部門則提供相應的支持和協(xié)作。同時，還要明確相應的應急分工。對于專業(yè)性和技術性較強的突發(fā)事件 （如公共衛(wèi)生突發(fā)事件），需由中央相關部委負責牽頭，各級地方政府則給予積極配合。而對于專業(yè)性和技術性不強的事件 （如社會安全突發(fā)事件），則以各級地方政府負責牽頭，中央相關部委給予積極配合。而對于那些跨省、跨部門或涉及多領域的突發(fā)事件，則由國務院及其相關部門負責牽頭。另外，還可根據(jù)實際情況的需要適當新增相關專門議事協(xié)調機構 （如經濟類事件的應急協(xié)調機構）［5］。然而，畢竟各類突發(fā)事件的分類又具有一定的相對性，各類突發(fā)事件不可能截然分開，相互之間往往具有多元、共時的特點，而且，在特定的情景下突發(fā)事件本身固有的輻射效應、漣漪反應的特性，使得各類型的突發(fā)事件往往發(fā)生相互轉化，這就增加了應對各類突發(fā)事件的復雜和難度，也對各級政府的應急管理提出了更高的要求。這樣一來，就需要切實打破各級政府各職能部門之間的阻隔與邊界，即實現(xiàn)塊與塊之間有效的協(xié)調與配合。同時，還必須將應急管理的行業(yè)經驗和技術優(yōu)勢與各級政府的強有力的統(tǒng)一調度和協(xié)調能力有機地結合起來，切實進行條塊的結合與協(xié)調。這就使得各地方、各事發(fā)地都成為了獨立的應急管理中心，同時又構成了一個各級政府及相關職能部門之間彼此依賴、相互協(xié)作支持的，務實高效的應急管理格局［3］。

三、增強 《突發(fā)事件應對法》的可操作性

2007年11月1日，我國 《突發(fā)事件應對法》正式生效。隨后我國相繼爆發(fā)了冰雪災害 （2008年）、汶川地震 （2008年）、玉樹地震 （2010年）等重特大突發(fā)巨災事件。在應對這些重特大災害的過程中暴露出 《突發(fā)事件應對法》存在嚴重缺陷和不足，亟待對其進行修改完善，以增強其可操作性。

（一）要明確各級應急管理委員會的法律職權

各級政府的突發(fā)事件應急管理委員會是本區(qū)域內負責突發(fā)事件應對的最高的綜合性領導機構，由它全權負責本區(qū)域內爆發(fā)的突發(fā)事件的應急決策和指揮。為此，應當從法律上對有關屬地管理的原則予以明確，包括在緊急情況下應當賦予哪一層級的政府應急管理委員會擁有指揮本區(qū)域的駐軍及武警部隊、駐當?shù)氐拇怪鳖I導部門、駐當?shù)氐膰衅笫聵I(yè)單位的權力。同時，應當從法律上將各級委員會的日常辦事機構 （辦公室）明確界定為的突發(fā)事件應對的執(zhí)法主體并授予其應急處置職權，使該辦事機構成為真正專職化、專業(yè)化和常態(tài)化，并真正擁有獨立決策和指揮、救援隊伍和應急資源調度的日常實權管理機構［6］。同時，通過對應急辦事機構在法律上的硬性或指導性的明確法規(guī)設置，有助于進一步提高和強化各級政府應急辦事機構的統(tǒng)籌、協(xié)調職能，從而為應對各類突發(fā)事件提供更強有力的組織保證［7］。

（二）要明確賦予社會組織和公民一定意義上的應急權力

在公民和社會組織履行應急義務的過程中其與第三人之間的關系在法律上尚未得到應有關注，致使其承擔了許多不合理的負擔，特別是導致了其必須對自身參與應急的行為承擔直接的法律責任。如，2008年初國家電網總公司在應對南方特大雪災的過程中投入了大量的人力、物力、財力參與災害救援，然而在此過程中卻無意中給相關當事人帶來了損失，其結果是國家電網總公司在事后不得不因此承擔賠償?shù)姆韶熑?。這就不僅給這些公民、社會組織增加了不合理負擔，更重要的是對積極參與應急救援的公民、社會組織的積極性造成嚴重傷害。從國際上通行做法來看，公民、社會組織如果是應政府的要求依法參與應急救援的，其參與應急

救援的行為則被視為受政府應急管理機構的委托，因而具有行政行為效力。據(jù)此，社會組織、公民如果在參與應急救援活動中因自身無意之應急過失行為而造成第三人損失的，該損失應當由各級政府及其相關部門或者其他依法負有法律責任的應急機構承擔。然而，目前我國的 《突發(fā)事件應對法》尚缺少相應的法律規(guī)定，其結果是在應急救援中造成誰參與則誰吃虧的后果，這顯然是不合理的［6］，并因此嚴重挫傷公民、社會組織的參與救援的積極性，這不利于應急救援的有效進行。故此，應當對 《突發(fā)事件應對法》的相關條款加以修改，建立起我國應急管理的行政委托制度，從法律上對參與應急救援活動的公民、社會組織的身份加以明確［8］。具體來說，主要包括如下兩個方面的內容：一是明確各種社會力量在參與應對突發(fā)事件活動中的地位，建立健全相關法律法規(guī)以規(guī)范、指導各種社會力量的應急救援活動，明確公立慈善基金與非政府志愿者團體的合作制度，明確鼓勵、引導各種社會力量積極參與應急救援活動的保險、稅收等扶持政策和措施。二是明確規(guī)定在突發(fā)事件應急救援過程中負責水、電、熱及公共交通等的企事業(yè)單位，可在其經營和管理的范圍內依據(jù)相關的決定、命令實施應急處置，以確保其能夠順利和有效開展突發(fā)事件的應急救援活動。

（三）要解決相關法律法規(guī)間的協(xié)調統(tǒng)一問題

目前，我國的應急管理在法律層面上基本上還是實行兩條腿走路：一是各類突發(fā)事件的應急救援基本上以應急預案為基礎來進行組織和協(xié)調。二是以 《突發(fā)事件應對法》及相關法律法規(guī)來解決應急救援活動中的各種法律問題。從實踐看， 《突發(fā)事件應對法》及其相關法律法規(guī)對應急管理的制度的保障作用相較于應急預案來說就顯得相對較弱，特別是現(xiàn)有的一些應急預案本身就與當前的 《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定不相一致［8］。這種不相一致不僅體現(xiàn)在概念上的違法，而且造成政府的應急職能部門與業(yè)務主管部門的職責權限不清、平時行政管理法與應急法的關系不清、最高應急等級與其他應急等級的關系不清。而這些重要關系正是 《突發(fā)事件應對法》應當致力解決的關鍵問題。解決這一關鍵問題的最迫切的任務就是必須解決現(xiàn)有應急預案與當前 《突發(fā)事件應對法》的相一致問題。而要解決此兩者的相一致問題，最重要的是要按照 《突發(fā)事件應對法》的第3條第3款之規(guī)定，由國務院及其授權部門出臺指導和規(guī)范以統(tǒng)一突發(fā)事件的分級標準，重點解決平時管理與應急管理、行政應急管理與緊急狀態(tài)的區(qū)分標準問題，確保行政管理和行政法制的正常運行，保證應急管理的合法性和有效性［9］。

［1］李鐵鷹.公共突發(fā)事件應急管理體系研究［J］.中國應急救援，2007（2）.

［2］賀銀鳳.中國應急管理體系建設歷程及完善思路［J］.河北學刊，2010（3）.

［3］劉霞，嚴曉.我國應急管理“一案三制”建設：挑戰(zhàn)與重構［J］.政治學研究，2011（1）.

［4］全國人大法工委：“《突發(fā)事件應對法》有望修改”［EB/OL］. http：//news.ifeng.com/mainland/detail_ 2011_03/18/5232861_0.shtml.

［5］薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎 ［J］.中國行政管理，2005（2）.

［6］馬懷德.修改《突發(fā)事件應對法》的幾點建議［J］.理論視野，2009（4）.

［7］張小明.《突發(fā)事件應對法》實施中存在的主要問題與完善路徑［J］.行政與法，2013（9）.

［8］莫紀宏.《突發(fā)事件應對法》及其完善的相關思考［J］.理論視野，2009（4）.

［9］于安.《突發(fā)事件應對法》的實施問題［J］.理論視野，2009（4）.

［責任編輯：左眉］

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1671-6183（2015）10-0032-05

2015-09-13

湖南省科技廳科技計劃重點項目：湖南新型城鎮(zhèn)化建設中應急管理體系的完善——基于 “情景-沖擊-脆弱性”視角 （項目編號：2014ZK2009）；湖南省民族事務委員會項目：新形勢下預防和妥善處理涉及民族因素突發(fā)事件的長效機制研究 （項目編號：HNMY2013-016）的階段性成果。

朱陸民 （1968-），湖南汝城縣人，湘潭大學歷史系教授，博士，碩士生導師；研究方向：政治學理論研究。