韓璐

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

落實政府環(huán)境責(zé)任中的公眾參與問題研究
——以新 《環(huán)境保護(hù)法》為例

韓璐

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

政府作為環(huán)境監(jiān)管者與經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動者的雙重身份決定了其權(quán)利 （權(quán)力）和義務(wù) （責(zé)任）是雙重的，同時其行為失當(dāng)?shù)臋C(jī)會也是雙重的。在政府落實其第一性環(huán)境責(zé)任中引入公眾參與是避免行為失當(dāng)?shù)闹匾Ｕ?。落實政府環(huán)境責(zé)任中的公眾參與，一方面需要公眾自身的權(quán)利意識覺醒；另一方面還需政府對公眾參與的推動，在政府與公眾的雙向良性互動下推進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的落實。

政府；環(huán)境責(zé)任；公眾參與

政府環(huán)境責(zé)任，是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方而的義務(wù)和權(quán)力 （合稱為政府第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果 （簡稱政府環(huán)境法律責(zé)任，也稱政府第二性環(huán)境責(zé)任）［1］。在我國政府環(huán)保工作實踐中，一方面，各級政府是管理者，享有以國家公權(quán)干預(yù)違反環(huán)境保護(hù)法律的企業(yè)和其他主體的生產(chǎn)、經(jīng)營或其他活動的權(quán)力；另一方面，地方政府又是地經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者和推動者，其有關(guān)環(huán)境的行為如果不當(dāng)，往往會給地方帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。大量實例證明，在缺乏監(jiān)督的情況下，地方政府往往傾向于履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)而懈怠其環(huán)保職責(zé)，嚴(yán)重的甚至被管理相對人所俘獲，失職瀆職。因此，在政府落實其環(huán)境責(zé)任中，公眾參與必須被引入進(jìn)來。

一、落實政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的范圍

政府環(huán)境責(zé)任可分為第一性環(huán)境責(zé)任和第二性環(huán)境責(zé)任，對于公眾參與落實政府環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域可以涉及政府第一性環(huán)境責(zé)任是不言自明的。但是對于公眾參與是否可以涉足政府第二性環(huán)境責(zé)任有必要進(jìn)行簡單論述。本文認(rèn)為公眾參與落實政府環(huán)境責(zé)任的范圍限定于政府的第一性環(huán)境責(zé)任，而不包括政府的第二性環(huán)境責(zé)任。政府第二性環(huán)境責(zé)任對應(yīng)到新 《環(huán)保法》中即為第六十八條和第六十九條對政府有關(guān)部門和有關(guān)人員的失職瀆職的追責(zé)。在這一階段，政府相關(guān)部門和相關(guān)人員已經(jīng)違反了法律的規(guī)定，行政審查和司法審查隨之介入。可以說，公眾參與是政府第一性環(huán)境責(zé)任和第二性環(huán)境責(zé)任之間的一道堅實的防線，公眾參與的目的是監(jiān)督督促政府更好的履行其第一性環(huán)境責(zé)任，盡最大可能的避免政府去承擔(dān)第二性環(huán)境責(zé)任，一旦政府突破了這道防線，公眾沒有權(quán)利也沒有能力去影響政府的第二性環(huán)境責(zé)任的履行。

二、落實政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的現(xiàn)狀及原因

我國環(huán)境保護(hù)工作形式嚴(yán)峻，公眾參與環(huán)境保護(hù)日益得到普遍認(rèn)可，特別是新 《環(huán)保法》新增的第五章 “信息公開和公眾參與”，以單設(shè)一章的形式凸顯對公眾參與的重視。但是我們?nèi)詰?yīng)清楚的認(rèn)識到，無論在環(huán)境保護(hù)維權(quán)中還是在落實政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與存在熱情較低，公眾參與的廣度和深度都有待提高。其原因如下：

（一）立法缺陷，公眾參與缺乏權(quán)利正當(dāng)性

立法缺陷表現(xiàn)在兩個方面：一是我國憲法并未明確確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，公眾參與缺乏權(quán)利正當(dāng)性；在相關(guān)法律條文中提及公眾參與往往強(qiáng)調(diào)公眾的義務(wù)性而忽視其權(quán)利性，導(dǎo)致公眾參環(huán)境保護(hù)的積極性較低；二是現(xiàn)有法律對公眾參與的規(guī)定往往都是公眾的 “事后參與”，主要體現(xiàn)在污染和破壞環(huán)境行為的舉報上，缺乏公眾環(huán)境保護(hù)的 “事前參與”的操作性條款，法律之間缺乏銜接性和系統(tǒng)性。

（二）公眾獲取環(huán)境信息成本高，參與環(huán)保熱情偏低

對于普通公眾來說，獲得權(quán)威可靠的全面環(huán)境數(shù)據(jù)難度很大，一方面缺乏政府環(huán)境信息公開平臺，另一方面，各級地方政府和環(huán)境主管部門出于這樣或那樣的原因，在公眾主動要求獲取相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)時推三阻四，遮遮掩掩，甚至以涉及政府機(jī)密為理由拒絕提供相關(guān)數(shù)據(jù)。公眾無法及時獲取權(quán)威環(huán)境數(shù)據(jù)，親自調(diào)研又耗時耗力，公眾參與環(huán)保的熱情自然無法高漲。

（三）公眾的聲音得不到重視，缺乏反饋渠道

在我國現(xiàn)有公眾參與體制下，政府部門或有關(guān)組織 “不得不”讓公眾參與到環(huán)境決策過程中，但這種參與是流于形式的，公眾的聲音有了表達(dá)平臺，但表達(dá)完后往往由于缺乏對公眾意見的反饋而被忽視，難以影響最終決策。這種情況下的 “公眾參與”實效堪憂。

（四）環(huán)保NGO力量薄弱

我國環(huán)保非政府組織 （NGO）力量薄弱主要體現(xiàn)在兩個方面：一是其數(shù)量較少，資金受限 （據(jù)《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r藍(lán)皮書》統(tǒng)計顯示我國現(xiàn)有的2700多個環(huán)保民間組織中由民間人士發(fā)起成立的 “草根組織”僅占7.2%。其中76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費來源）。二是其在環(huán)境保護(hù)中的深度和影響度仍較弱，無法像國外環(huán)保NGO那樣形成對政府環(huán)境決策和監(jiān)督的強(qiáng)大影響力。

三、落實政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的完善路徑

（一）公眾自立路徑

公眾自身參與環(huán)境保護(hù)積極性不高有其歷史根源。中國幾千年的中央集權(quán)統(tǒng)治強(qiáng)調(diào) “草民” “順民”的價值觀念，民眾自身的身份價值是卑微且被忽略的，在遇到社會問題時，要么是忍耐服從 （最多是牢騷滿腹，但不愿參與）的 “順民”；要么揭竿而起進(jìn)行 “毀滅”式的革命性參與。新中國成立后，人民獲得了法律上的公民身份和地位，但在現(xiàn)實生活中普通公眾的自我身份認(rèn)同并未真正建立起來。因此，現(xiàn)階段公眾自身參與環(huán)境保護(hù)的意識覺醒需要由公眾中的 “特殊群體”先行推動。

1.環(huán)保NGO。環(huán)保NGO的最大優(yōu)勢是其既擁有大量的環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)人才又有著強(qiáng)烈的自身發(fā)展需求。很多環(huán)保NGO吸納了大量的專業(yè)人才作為其會員，并且為了組織目標(biāo)的實現(xiàn)，在我國環(huán)保領(lǐng)域積極參與相關(guān)社會活動，擴(kuò)大其影響力。環(huán)境保護(hù)組織的這種自身發(fā)展的內(nèi)在需求比其他公眾個體都更強(qiáng)烈，自然也就有利于其積極主動的發(fā)揮其公眾參與的作用。另外，相比公民個人來說，環(huán)保NGO還具有一定的財力優(yōu)勢和社會影響力優(yōu)勢。

2.精英人群。本文所指的 “精英人群”主要有三類：環(huán)境維權(quán)案件和公益訴訟的律師、環(huán)境法學(xué)和管理學(xué)高級知識分子、環(huán)境法學(xué)專業(yè)學(xué)生。這三類人群普遍具有一定的專業(yè)知識、較高的社會理想和社會責(zé)任感、較大的社會影響力。他們有意愿維護(hù)自身的參與權(quán)利，有能力表達(dá)自己的觀點，有理想構(gòu)建更加公平民主的社會。在普通公眾參與環(huán)保熱情不高的現(xiàn)階段，精英人群的積極參與，無論從參與的實效性還是帶動性上都是有巨大的積極作用的。

3.大眾傳媒。大眾傳媒 “社會責(zé)任論”認(rèn)為：大眾傳媒在執(zhí)行自己的職能時，還要對社會負(fù)責(zé)，通過討論來解決沖突，注重保護(hù)重大的社會利益［2］。新聞媒體作為輿論監(jiān)督的有力載體，應(yīng)反映公眾意見，維護(hù)公眾利益，并在滿足人們新聞需求上推動政府的民主開放，促進(jìn)公眾知情權(quán)的進(jìn)一步深入。進(jìn)入 “公共參與式新聞”層次后，新聞報道應(yīng)提升公眾對新聞事件及其社會問題的思考和判斷力，增加公眾對社會生活的介入和主觀能動性。因此，新聞媒體應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任感，引導(dǎo)公眾加強(qiáng)公民環(huán)保意識和參與意識，推動公眾參與到監(jiān)督政府環(huán)境責(zé)任的落實中來。

（二）政府推動路徑

1.制定專門規(guī)范環(huán)保公眾參與的法律法規(guī)。在我國現(xiàn)有的環(huán)境法體系中，沒有一部專門規(guī)范環(huán)境公眾參與的法律法規(guī)，總體上我國環(huán)境公眾參與制度缺乏系統(tǒng)而嚴(yán)明的立法［3］。如前文所述，新 《環(huán)保法》雖然單設(shè)一章 “信息公開和公眾參與”將公眾參與明確于環(huán)保法中，但其規(guī)定的內(nèi)容仍偏向于原則性，過于抽象，實際操作性較弱。因此，我國應(yīng)該出臺一部專門規(guī)范的環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律法規(guī)，完善我國公眾參與制度。

2.建立健全環(huán)境信息公開制度。建立完善的環(huán)境信息公開制度，一方面可有利于公眾監(jiān)督各級政府和環(huán)保職能部門及時高效的履行其環(huán)保責(zé)任；另一方面，降低公眾參與的信息成本，提高參與熱情。 （1）明確信息公開的范圍，杜絕以 “機(jī)密”為理由的搪塞行為的發(fā)生［4］。 （2）明確環(huán)境信息公開的內(nèi)容。環(huán)境信息公開應(yīng)包括環(huán)境現(xiàn)狀的客觀數(shù)據(jù)；政府相關(guān)部門的環(huán)境執(zhí)法信息、環(huán)境決策信息；公眾參與的反饋信息等。 （3）明確信息公開的程序。將信息公開常態(tài)化、制度化，建立環(huán)境信息年報、月報、日報分析和公開機(jī)制。 （4）明確政府的環(huán)境信息公開責(zé)任和問責(zé)制度。對無正當(dāng)理由拒絕公眾依法提出的信息公開申請或沒有依法履行主動公開義務(wù)的單位，公民有權(quán)依法提出申訴或提起行政復(fù)議［5］。 （5）擴(kuò)大信息公開的途徑。建立由新聞發(fā)言人制度、聽證會、政府網(wǎng)站信息公開、新媒體平臺公開、傳統(tǒng)電視媒體和紙媒公開等組成的立體式的信息公開網(wǎng)絡(luò)。

3.降低公眾參與成本。在公民實際的參與過程中如果消耗的成本過高，勢必會影響作為 “理性人”的公眾的參與積極性，甚至?xí)?dǎo)致公眾的抵觸情緒產(chǎn)生。對于普通公眾主動參與的聽證會、座談會、論證會等所投入的實際成本 （如誤工費、交通費等）應(yīng)計入總成本，并給予個人相應(yīng)的補(bǔ)償，避免將這些成本轉(zhuǎn)嫁給參與的公眾個體，逐步引導(dǎo)公眾樂于參與，善于參與。

4.創(chuàng)新公眾參與模式——社區(qū)參與環(huán)境管理。社區(qū)磋商小組是建立在社區(qū)參與制度基礎(chǔ)上的一種新形的環(huán)境管理參與模式。社區(qū)磋商小組的建立主要由公眾自發(fā)參與，成員采取公眾民主投票選舉產(chǎn)生的方式，小組運(yùn)行資金主要來自公眾捐助和政府資助［6］。作為社區(qū)公眾在環(huán)境保護(hù)管理方面的代表，社區(qū)磋商小組應(yīng)在由環(huán)境問題或利益問題引發(fā)矛盾和沖突時，與社會各方面進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商，例如與政府進(jìn)行對話，與污染企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)等，通過平等對話、共同協(xié)商的方式有效化解矛盾沖突。

5.適應(yīng)時代變化，打造更加智能的公眾參與途徑。工信部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年5月底中國使用手機(jī)上網(wǎng)的用戶數(shù)量為8.57億人。在這樣一個龐大的使用人群面前，環(huán)保app的推行無疑將極大的推動公眾參與的步伐。以 “污染地圖”這一軟件為例，只要免費安裝在智能手機(jī)上，就可以實時掌握本地的空氣質(zhì)量指數(shù)、定位拍照提交還未被監(jiān)控的重點企業(yè)、獲取綠色品牌和環(huán)保百科知識（數(shù)據(jù)來源于各級環(huán)保部門和企業(yè)公示）。這種環(huán)保軟件軟件既起到了污染企業(yè)信息公開和舉報監(jiān)督的平臺，同時又經(jīng)濟(jì)便捷。遺憾的是，該類型的軟件下載量并不樂觀。政府應(yīng)對類似軟件的開發(fā)和推廣給予支持，將這種低成本高效率的公眾參與方式逐步推廣開來。

四、公眾參與路徑的優(yōu)化選擇

新 《環(huán)保法》中涉及政府第一性環(huán)境責(zé)任的條文按照其具體內(nèi)容可劃分為三類：預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任和保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任［7］。

預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主要包括中央和地方各級政府制定環(huán)保目標(biāo)、環(huán)保政策和各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，加大環(huán)保財政投入等。新 《環(huán)保法》主要涉及：統(tǒng)一監(jiān)管 （第十條）、編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（第十三條）、制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) （第十五條）、制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn) （第十六條）、環(huán)境影響評價 （第十九條）、聯(lián)防聯(lián)控 （第二十條）、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度 （第二十六條）、人大監(jiān)督 （第二十七條）、國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) （第二十八條）、劃定生態(tài)保護(hù)紅線 （第二十九條）、生態(tài)補(bǔ)償制度 （第三十一條）、環(huán)境與健康管理 （第三十九條）、污染物排放總量控制 （第四十四條）等。

執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任主要包括環(huán)境執(zhí)法部門對破壞生態(tài)和污染環(huán)境的個人和單位的行為規(guī)制。新 《環(huán)保法》主要涉及：環(huán)境監(jiān)測 （第十七條）、環(huán)評審批 （第十四條、第十九條、第四十一條、第六十一條）、現(xiàn)場檢查 （第二十四條）、查封扣押 （第二十五條）、區(qū)域限批 （第四十四條）、排污許可 （第四十五條）、責(zé)令企業(yè)公開信息 （第六十二條）、按日計罰 （第五十九條）、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉（第六十條）、移送公安拘留 （第六十三條）等。

保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任主要包括加強(qiáng)環(huán)保宣傳，保障社會公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。新 《環(huán)保法》主要涉及：環(huán)保宣傳（第九條）、環(huán)境信息公開和公眾參與 （第五十三條、第五十四條）等。

（一）預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的落實

對于落實此類政府環(huán)境責(zé)任，公眾自身應(yīng)積極投入到政府提供的各類參與平臺中，尤其是公眾中的精英人群應(yīng)充分發(fā)揮其自身專業(yè)優(yōu)勢，積極建言獻(xiàn)策；大眾媒體應(yīng)積極跟進(jìn)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，及時向受眾傳播相關(guān)信息，引導(dǎo)公眾參與討論相關(guān)熱點。

中央和各級政府有關(guān)部門在制定環(huán)境政策事前，應(yīng)提供公眾表達(dá)意見和建議的平臺，如通過聽證會、問卷調(diào)查、政策論壇、環(huán)境熱線、網(wǎng)絡(luò)傳播、電視辯論、手機(jī)軟件等途徑，盡可能全面相識的收集公眾的意見。在制定環(huán)境政策事中，支持和鼓勵公眾參與到?jīng)Q策的制定過程中來，選取有一定比例的專業(yè)能力的環(huán)保熱心人士和政策直接利益相關(guān)公民組成公眾審查委員會，與政府相關(guān)部門共同參與制定環(huán)保政策。在制定環(huán)境政策事后，及時將各階段的公眾意見和建議進(jìn)行公開反饋，提高公眾參與的實效和可信度，提高公眾參與的熱情。

需要注意的是，無論在進(jìn)行問卷調(diào)查還是選取公眾審查委員會的成員的過程中，一定要嚴(yán)格遵循科學(xué)的抽樣方法，全面考慮被抽樣者的地域、年齡、職業(yè)、有無直接利害關(guān)系等各種可能影響調(diào)查結(jié)果的因素，保證調(diào)查的真實性和代表性，避免被惡意利用，導(dǎo)致最終在決策的桌上只出現(xiàn)一方的聲音，使公眾參與流于形式。

（二）執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任的落實

對于落實此類政府環(huán)境責(zé)任，公眾在參與過程中，新聞媒體、環(huán)保NGO和社區(qū)環(huán)境小組應(yīng)發(fā)揮其人力、物力優(yōu)勢，積極跟進(jìn)環(huán)保事件處理進(jìn)程，與政府有關(guān)部門平等對話，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，建立自下而上的公眾問責(zé)平臺。

各級環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)執(zhí)法公開化、透明化，按照有關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，將對違法違規(guī)的單位的處理過程和處理結(jié)果通過政府網(wǎng)站、電視媒體、手機(jī)軟件等途徑及時向社會公開，接受公眾的舉報和監(jiān)督。

（三）保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任的落實

對于落實此類政府環(huán)境責(zé)任，大眾傳媒發(fā)揮其傳播優(yōu)勢，引導(dǎo)公民逐步重視其公民身份、參與環(huán)保的應(yīng)然性；環(huán)保NGO和社區(qū)環(huán)境小組應(yīng)積極發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，開展各類環(huán)保宣傳活動，提高公眾環(huán)保參與意識，同時提升自身組織的影響力。

各級政府、學(xué)校和社區(qū)組織應(yīng)積極開展宣傳引導(dǎo)，尤其要注意青少年環(huán)境權(quán)利意識的培養(yǎng)，增強(qiáng)公眾參與的主動性，提升公眾參與的熱情。

［1］蔡守秋.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全 ［J］.河北法學(xué)，2008（3）：17-25.

［2］喬新生.新聞媒體的責(zé)任邊界 ［J］.青年記者，2012（22）：10-12.

［3］范瑞迪.論我國環(huán)境法公眾參與制度的缺陷及其完善［J］.環(huán)球人文地理，2014（14）：228-229.

［4］王菲.政府信息公開制度中“國家秘密”的界定問題［J］.學(xué)理論，2012（35）：89-91.

［5］高軍輝，張旭.我國公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題及對策［A］//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會.2014中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會學(xué)術(shù)年會中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，2014：2.

［6］鐘志玉.公眾參與環(huán)境管理的模式創(chuàng)新與試點研究［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2014（3）：72.

［7］劉曉蕓，王小萍.論政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任——兼談 《環(huán)境保護(hù)法》修改中政府責(zé)任的規(guī)定［A］//中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會、國家環(huán)境保護(hù)總局、全國人大環(huán)資委法案室、蘭州大學(xué).環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集，2007：5.

［責(zé)任編輯：左眉］

DF46

A

1671-6183（2015）08-0048-04

2015-07-22

韓璐 （1990-），女，山東泰安人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院2013級法學(xué)碩士；研究方向：環(huán)境法。