農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”法律問(wèn)題初探

吳萍1，許桂芳2

(1.東華理工大學(xué)文法學(xué)院，江西撫州344000；

2.江西省國(guó)土資源廳，江西南昌330025)

[摘要]農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有助于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)存在主體虛位、經(jīng)營(yíng)權(quán)政社合一的弊端，同時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)效力在物權(quán)法上并未獲得正名，存在權(quán)能內(nèi)容不完整，收益權(quán)、處分權(quán)受限等問(wèn)題，這些都給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革帶來(lái)了制度性的難題。應(yīng)盡快制訂相關(guān)法律，完善相關(guān)配套制度，合理構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)體系和收益分配機(jī)制，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供制度供給。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；同等入市；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；用益物權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.32

[收稿日期]2015-08-26

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃

[作者簡(jiǎn)介]吳萍(1969-)，女，江西臨川人，東華理工大學(xué)文法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境法學(xué)研究；許桂芳(1970-)，女，江西會(huì)昌人，江西省國(guó)土資源廳調(diào)研員。

建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、租賃、入股等方式，進(jìn)入市場(chǎng)流通，是市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用的重要體現(xiàn)，也是保障農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果的主要手段。權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基石，正如科斯所言，無(wú)論交易成本是否為零，一般而言，初始產(chǎn)權(quán)的清晰配置較產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)經(jīng)濟(jì)效率要高一些，而我國(guó)憲法、物權(quán)法上集體建設(shè)用地所有權(quán)存在主體虛位、經(jīng)營(yíng)權(quán)政社合一等弊端。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)有土地制度背景下，土地使用權(quán)是市場(chǎng)流傳的前提；而《物權(quán)法》《土地管理法》等法律卻并未合理設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)效力不明確，權(quán)能內(nèi)容及流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的對(duì)象等方面受到不同程度的限制，這給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革帶來(lái)了制度性的難題，亟需完善與改進(jìn)。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界定

《土地管理法》明確把土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類(lèi)型，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，建設(shè)用地包括國(guó)有建設(shè)用地和集體所有建設(shè)用地?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的均必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，一般不得使用農(nóng)民集體土地。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)屬于公益性質(zhì)的用地，屬非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，農(nóng)民住宅建設(shè)用地也是按照集體保障原則分配的，是非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用地。概括地看，農(nóng)村集體建設(shè)用地可分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體建設(shè)用地中用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就是指這部分土地的使用權(quán)在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，具體包括出讓、出租和入股等方式[1]。 2011年廣西壯族自治區(qū)柳州市人民政府頒布的《柳州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易管理暫行規(guī)定》第2條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(俗稱(chēng)“三產(chǎn)用地”)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)取得的商業(yè)、辦公、旅游以及文體娛樂(lè)的集體或國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但不包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)工礦用地和農(nóng)村村民住宅用地。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境的法律考察

(一)權(quán)利主體不明晰：主體虛化與政社合一

讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會(huì)提出的重大理論觀點(diǎn)，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、流轉(zhuǎn)就是讓市場(chǎng)在土地資源配置上起決定性作用。產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)交易和市場(chǎng)機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)踐經(jīng)歷了復(fù)雜的過(guò)程，產(chǎn)權(quán)逐漸由清晰走向了模糊和虛化，這對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市顯然不利。

1950年土改時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸個(gè)體農(nóng)民所有，《土地改革法》第1條即規(guī)定要廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。在1951-1953年的“初級(jí)社”階段，農(nóng)村土地所有權(quán)也是歸農(nóng)民個(gè)人，但使用權(quán)歸集體所有，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。1955年“高級(jí)社”階段，根據(jù)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社模范章程》，單個(gè)農(nóng)民將其受法律保護(hù)的土地所有權(quán)入股加入集體，然后依據(jù)其所享有的股權(quán)與其他集體成員共享集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)集體“共有”。但自1958 年實(shí)行人民公社后，我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)逐漸走向農(nóng)民集體所有。1958年《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》及1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》均規(guī)定人民公社的所有制是集體所有。而后，1982年的《憲法》、1986年的《民法通則》和1986年的《土地管理法》，也都規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、宅基地和自留地、自留山，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。2007年的《物權(quán)法》也有類(lèi)似規(guī)定。

農(nóng)村土地集體所有的主體在法律上似乎是明確的，但“集體”是一個(gè)政治概念，難以在法律人格上進(jìn)行準(zhǔn)確定位。農(nóng)民集體這一主體概念并不是我國(guó)民事法律上明確規(guī)定的權(quán)利主體，且現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)民集體的內(nèi)涵、法定代表人以及所有權(quán)的方式、內(nèi)容和程序等具體內(nèi)容都沒(méi)有明確規(guī)定，“集體所有”變得模糊、虛化，在實(shí)踐中徒有虛名。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳小君課題組對(duì)“承包地的所有權(quán)是誰(shuí)”進(jìn)行過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明農(nóng)民認(rèn)為自己耕種的承包地所有權(quán)屬于國(guó)家、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體、村小組以及個(gè)人的比例分別占41.91%、3.56%、29.57%、6.23%，認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于個(gè)人的占17.62%[2]。 他們認(rèn)為，“集體”法律內(nèi)涵的模糊是導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)集體土地所有權(quán)主體產(chǎn)生認(rèn)知上顯著錯(cuò)誤的重要原因。

正如有的學(xué)者所言，公有制對(duì)中國(guó)物權(quán)法最根本的影響是國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)歸屬與財(cái)產(chǎn)利用的天然分離，國(guó)家或集體為集合性民事主體，其中任何一個(gè)公民或成員都不是國(guó)家所有權(quán)或集體所有權(quán)的主體，而國(guó)家財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)都必須由具體的法人或自然人去操作[3]。雖然《物權(quán)法》為彌補(bǔ)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的模糊與虛化，確定了農(nóng)村集體土地的實(shí)際代管人，但遺憾的是又留下了經(jīng)營(yíng)權(quán)政社合一的弊病。根據(jù)《物權(quán)法》第60條之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)與村民小組依法代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，是農(nóng)村集體所有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者和管理者。顯然，村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，但村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)獨(dú)立組織，有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能。出于運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等原因的考慮，事實(shí)上我國(guó)多地村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織就是兩塊牌子，一套人馬，交叉任職，村委會(huì)成了農(nóng)村集體土地真正的經(jīng)營(yíng)權(quán)人和管理人，既有公法上的職能又有私法上的職能，既擁有行政權(quán)，又擁有民事權(quán)，政社合一，對(duì)推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市極為不利。一方面，在土地出讓過(guò)程中村委會(huì)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，缺乏民主決策和監(jiān)督機(jī)制，“農(nóng)民集體”土地權(quán)利被侵犯將不可避免；另一方面，村委會(huì)并不擁有任何法定的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)務(wù)收入，在民事活動(dòng)中不能有效地承擔(dān)民事賠償責(zé)任，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

(二)權(quán)能內(nèi)容不完整：用益物權(quán)不獨(dú)立與權(quán)能受限

在我國(guó)土地公有制下，土地所有權(quán)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，替代性的是從土地所有權(quán)中分離出的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)有土地公有管理模式下，土地所有權(quán)中分離出的土地使用權(quán)與傳統(tǒng)土地所有權(quán)中的土地使用權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別，其具有獨(dú)立的物權(quán)屬性，即具有土地私有法律制度中土地所有權(quán)的全部功能，內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益、處分全部四項(xiàng)權(quán)能[4]。誠(chéng)如學(xué)者王利明所言，在我國(guó)土地公有制下，土地所有權(quán)的主體極受限制，土地用益物權(quán)如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等的權(quán)利內(nèi)容要大于傳統(tǒng)民法上的用益物權(quán)，與所有權(quán)的內(nèi)容較為接近[5]。這也正是土地使用權(quán)能順利流轉(zhuǎn)的基本前提，而我國(guó)現(xiàn)行法律中集體建設(shè)用地并不具有獨(dú)立的法律物權(quán)性質(zhì)，且收益權(quán)、處分權(quán)均不同程度地受到較多限制，對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)構(gòu)成了制度性的障礙。

首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)效力并未獲得正名。盡管根據(jù)物權(quán)法定原則，集體建設(shè)用地使用權(quán)并不具法律物權(quán)效力，但“集體建設(shè)用地使用權(quán)”作為一種“事實(shí)物權(quán)”卻是客觀存在的。在實(shí)務(wù)中，有些地區(qū)允許以集體所有的土地興辦國(guó)有、集體、私營(yíng)的企業(yè)，興辦中外合資、中外合作、外商獨(dú)資的企業(yè)，興辦股份制企業(yè)和聯(lián)營(yíng)企業(yè)，更有甚者，有些地區(qū)在經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后，在集體所有的土地上興建商品房。據(jù)調(diào)查，在2005年廣東省進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)試點(diǎn)以前，珠江三角洲地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用集體建設(shè)用地比例已超過(guò)50%，同樣在粵東、粵西及粵北等地也都超過(guò)了20%[6]。與此同時(shí)，部分省市開(kāi)展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并且相關(guān)地方法規(guī)已突破《土地管理法》的規(guī)定，比較典型的例子是《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年6月)《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)(2008年10月)《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2011年4月)。因此從某種意義上講，《物權(quán)法》第151條的規(guī)定也預(yù)留了改革發(fā)展的空間。

其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分權(quán)能受限。一方面流轉(zhuǎn)范圍受到限制，根據(jù)《土地管理法》第43條及第60條的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股等形式舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。另一方面流轉(zhuǎn)方式也受到限制，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此外，《物權(quán)法》第183條也明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。上述規(guī)定表明，我國(guó)現(xiàn)行法律并未承認(rèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，反而采取了“一般性禁止”的立場(chǎng)，處分權(quán)受到限制。

最后，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的收益權(quán)能未受到保護(hù)。處分權(quán)的內(nèi)容包括對(duì)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三種權(quán)能的處分，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍與方式受限難以避免影響其收益的實(shí)現(xiàn)。但根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定，集體建設(shè)用地只有被征收后才可出讓?zhuān)瑖?guó)家征收制度是對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地收益的最大蠶食。統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，增長(zhǎng)到2013年超過(guò)4萬(wàn)億元，總額累計(jì)達(dá)19.4萬(wàn)多億元，而農(nóng)民及村集體僅得到土地出讓收益的30%~40%，其中，農(nóng)民僅得到土地出讓收益的5%~10%，被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償比例很低[7]。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之出路

(一)改革政社分離體制，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地管理人地位

黨國(guó)英認(rèn)為，任何模糊的公有產(chǎn)權(quán)都必然被盜用，產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)交易和市場(chǎng)機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。農(nóng)村集體土地名義上的清晰，事實(shí)上的虛化與模糊，經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的政社合一，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市造成了制度性的障礙，相關(guān)的法律制度要及時(shí)地進(jìn)行改造，為十八屆三中全會(huì)提出的土地改革目標(biāo)提供制度供給。 針對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化與模糊的缺陷，學(xué)界提出了三種觀點(diǎn)：一是取消集體土地所有制，收歸國(guó)有；二是取消集體土地所有，實(shí)行私有；三是在保留集體所有的基礎(chǔ)上，改良集體所有。 第一種方案，1982年修憲時(shí)針對(duì)有委員建議“土地一律歸國(guó)家所有，集體只有使用權(quán)”，彭真就說(shuō)“我們民主革命沒(méi)收封建土地分給農(nóng)民，現(xiàn)在要把農(nóng)民的土地沒(méi)收歸國(guó)有，這震動(dòng)太大”[8]。農(nóng)村土地國(guó)有有其不合理性，并且，農(nóng)村土地國(guó)有同樣不能克服農(nóng)地所有權(quán)主體虛位的弊端，因?yàn)楹图w一樣，國(guó)家也只是觀念上的主體。還有學(xué)者認(rèn)為，隨著農(nóng)村土地國(guó)有化，國(guó)有土地?cái)?shù)量逐漸增加，但囿于政府部門(mén)職能不清、公務(wù)人員不依法行政，使得農(nóng)村土地難以得到有效的保護(hù)、利用和管理，這既損害農(nóng)民的利益也浪費(fèi)了寶貴的土地資源。同時(shí)，在農(nóng)村，國(guó)家有關(guān)土地福利責(zé)任中最重要的一項(xiàng)是社會(huì)保障責(zé)任，土地具有社會(huì)保障性。有學(xué)者認(rèn)為，在土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能無(wú)法以其他方式替代前，許可農(nóng)民擁有土地，不僅不能保障農(nóng)民之間的實(shí)質(zhì)平等，而且還可能影響社會(huì)的正常秩序，農(nóng)村土地不宜私有。另外，現(xiàn)有的公有制二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)《憲法》所確立的體制，將集體所有的土地產(chǎn)權(quán)改變?yōu)閲?guó)有或者私有，都不符合中國(guó)國(guó)情。 因此第三種方案堅(jiān)持集體所有并改良集體所有應(yīng)是當(dāng)下最好的選擇。十八屆三中全會(huì)《決定》提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，國(guó)土資源部日前也強(qiáng)調(diào)，土地制度改革的底線是四個(gè)“不能”，即不能改垮農(nóng)村土地集體所有制、不能影響耕地?cái)?shù)量、不能影響糧食產(chǎn)量、不能損害農(nóng)民利益。2014年12月2日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議再次指出，農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。那么，在確定農(nóng)村土地集體所有的前提下，要改變目前主體虛化問(wèn)題，唯一的手段也就是改造集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人或管理權(quán)人。

現(xiàn)行法律多規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)交叉重疊作為集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人或管理權(quán)人，而村委會(huì)屬于政治性的自治組織，以執(zhí)行公法職能為主，更多意義上代表的是國(guó)家而非農(nóng)民的意志，不宜作為民事主體成為集體土地的管理主體。按照憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式，作為農(nóng)村集體土地管理人的法律地位在《農(nóng)業(yè)法》中得到確認(rèn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才是私法主體，更適宜成為集體所有權(quán)的行使主體。但當(dāng)前相較于村委會(huì)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等農(nóng)村基層組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性的立法，其概念、性質(zhì)、功能模糊，組織形式、運(yùn)行機(jī)制缺乏。

近年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法一直是學(xué)界理論研究的熱點(diǎn)，各地也相繼開(kāi)展了各種實(shí)踐探索。如，2008年成都都江堰市出臺(tái)了《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程》及《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)辦法》，規(guī)定集體資產(chǎn)管理委員會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的具體形式，農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社、農(nóng)業(yè)合作社分別為村、組的具體形式，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的集體資產(chǎn)管理，制定了組織章程，成立了社委會(huì)、監(jiān)事會(huì)，頒發(fā)了全國(guó)第一本《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人證書(shū)》，明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位[9]。立法研究也取得了重大進(jìn)展，學(xué)術(shù)界就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的涵義、性質(zhì)、職能、法律地位和組織形式，成員資格及其權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等，基本達(dá)成共識(shí)。啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的起草工作，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市保駕護(hù)航的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

(二)確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)地位，充分保障收益與處分權(quán)能

1.尋求農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市的憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，包括宅基地和自留地、自留山，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。一般認(rèn)為，正是源于該土地二元制的規(guī)定，城市只能建設(shè)在國(guó)有土地上，城市土地單一國(guó)有，集體所有土地被剝奪了成為城市建設(shè)用地的資格，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過(guò)政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后，才能進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)[10]?！段餀?quán)法》《土地管理法》正是遵循了這個(gè)邏輯，才有了《物權(quán)法》第135條和《土地管理法》第43條的規(guī)定，這是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不具物權(quán)效力的根源所在，構(gòu)成了集體建設(shè)用地同等入市最大的制度障礙。如何破除該障礙？當(dāng)前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，一是釋?xiě)棧切迲?。學(xué)者程雪陽(yáng)認(rèn)為，憲法是國(guó)家的根本大法，不應(yīng)“輕言修憲”。他基于法解釋學(xué)的分析，認(rèn)為憲法第10條第1款本身并非一個(gè)強(qiáng)制性法律規(guī)范，而是與憲法第10條第3款共同構(gòu)成了一個(gè)授權(quán)性規(guī)范，它的內(nèi)涵是:城市的土地可以歸國(guó)家所有，也可以不歸國(guó)家所有；城市可以建設(shè)在國(guó)有土地上，也可以建設(shè)在非國(guó)有土地上。但國(guó)家基于公共利益的需要將城市的土地征收為國(guó)家所有必須遵守憲法第10條第3款的規(guī)定，否則直接將非國(guó)有土地?zé)o償概括國(guó)有化將缺失法律上的正當(dāng)性。因此憲法第10條第1款的規(guī)定應(yīng)解釋為：城市的土地可以屬于國(guó)家所有，也可以不屬于國(guó)家所有。溫世揚(yáng)認(rèn)為，無(wú)論從歷史還是從文義來(lái)考察，憲法第10條第1款只強(qiáng)調(diào)一切城市的土地均屬于國(guó)家所有，只要某個(gè)區(qū)域被不斷擴(kuò)張的城市所“吸納”，該區(qū)域的集體土地都必須變?yōu)閲?guó)家所有，因此，釋?xiě)棽⒎墙鉀Q這一規(guī)定適用問(wèn)題的可行途徑，而修憲則是消解這一困境的必由之路。憲法的穩(wěn)定性和修憲的審慎性不應(yīng)成為保留某一非正當(dāng)條款的理由，憲法第10條第1款可以修正為：城市土地屬于國(guó)家所有，已經(jīng)屬于集體所有的除外。他們都是在為十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市尋求憲法的根據(jù)，筆者更為贊同溫世揚(yáng)的觀點(diǎn)：“城市的土地屬于國(guó)家所有”。短短11個(gè)字，簡(jiǎn)潔明了，斬釘截鐵且毫不含糊。城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村集體土地不經(jīng)過(guò)征收直接與國(guó)有土地同等入市的決定顯然逾越了該規(guī)定，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)修憲程序修改憲法中與十八屆三中全會(huì)精神相沖突的相關(guān)規(guī)定，為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神掃清憲法上的障礙。

2.在法律上確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)地位

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的同等入市在破除了憲法困境后，還需對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章做技術(shù)上的調(diào)整和修訂。首先要在《物權(quán)法》上確定集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，將集體建設(shè)用地納入第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”這一用益物權(quán)的范疇，將第135條“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”中的“國(guó)家所有”刪除，同時(shí)刪除第151條“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”的規(guī)定。其次對(duì)《土地管理法》中第五章“建設(shè)用地”的相關(guān)規(guī)定做相應(yīng)的修改，其中涉及“建設(shè)使用國(guó)有土地”，相應(yīng)改為“建設(shè)使用國(guó)有或集體建設(shè)用地的”，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有和集體兩類(lèi)建設(shè)用地同地同權(quán)同利。同時(shí)增設(shè)有關(guān)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地管理之規(guī)定，《土地管理法實(shí)施條例》等行政法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于集體土地“國(guó)有化”的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)廢除，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度目標(biāo)相悖的地方性法規(guī)也應(yīng)及時(shí)清除。只有通過(guò)《物權(quán)法》等對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)法定為用益物權(quán)后，才能在法律上正式確立集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等地位，使其同等入市、同權(quán)同價(jià)，這樣《物權(quán)法》確認(rèn)的物權(quán)平等保護(hù)原則才得以更充分地體現(xiàn)。

3.構(gòu)建科學(xué)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)體系和收益分配機(jī)制

集體建設(shè)用地使用權(quán)在獲得《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》上的用益物權(quán)地位后，其同權(quán)同價(jià)和同等入市順理成章，集體建設(shè)用地使用權(quán)人的處分權(quán)及收益權(quán)也有保障。但由于土地是重要的財(cái)產(chǎn)資源和生態(tài)資源，具有稀缺性和不可再生性，集體土地的入市事關(guān)重大社會(huì)公共利益，頂層設(shè)計(jì)必須及時(shí)跟進(jìn)，相關(guān)配套制度如入市流轉(zhuǎn)制度、收益分配制度亟需構(gòu)建及完善，否則，入市要么流于空話，要么陷入一種混亂狀態(tài)，對(duì)土地的可持續(xù)利用、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)極為不利。筆者以為，當(dāng)前可在借鑒《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的基礎(chǔ)上，制訂《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序和方法，或者鑒于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái)于1990年，近30年過(guò)去了，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了重大變革，這部條例不合時(shí)宜顯而易見(jiàn)，干脆趁此機(jī)會(huì)制定一部統(tǒng)一的《建設(shè)用地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、收益分配、交易市場(chǎng)建立、制度體系構(gòu)建等諸多問(wèn)題，尚有許多法律制度的樊籬需突破，道路漫長(zhǎng)且艱辛，《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》自2011年實(shí)施以來(lái)，沒(méi)有任何一宗成功入市的集體土地流轉(zhuǎn)案例就是例證之一。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐仍是一片空白，理論研究、法律制度儲(chǔ)備上留有很大的空缺，但一切都在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。2015年2月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議并通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案，試點(diǎn)暫時(shí)停止《土地管理法》第43條和第63條，理論界應(yīng)及時(shí)掌握了解試點(diǎn)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策和法律，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃清法律障礙。

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責(zé)任編輯魏佐國(guó)