蔡潤東

（中共潮州市委黨校政治與法學(xué)教研室，廣東潮州　521000）

行政程序意識的培養(yǎng)研究

蔡潤東

（中共潮州市委黨校政治與法學(xué)教研室，廣東潮州521000）

建立和完善行政程序制度，用行政程序規(guī)范行政行為，培育行政主體的法治思維，是依法治國的客觀要求。由于多種因素的制約，統(tǒng)一的國家行政程序法法典仍未出臺，其中行政程序意識的欠缺是重要的一環(huán)。為降低完善行政程序制度的阻力，可以通過轉(zhuǎn)變思想觀念，接納程序意識；建立和健全行政程序，培育行政程序思維意識；完善追責(zé)機(jī)制，提高公務(wù)員福利待遇，降低改革阻力，為行政程序法的制定出臺和推進(jìn)法治思維建設(shè)提供良好環(huán)境。

行政程序；行政程序制度；行政程序意識；行政程序法

習(xí)近平同志指出，“改革要運(yùn)用法治思維和法治方式”。行政程序制度作為現(xiàn)代法治方式的一種，是培育行政法治思維的重要手段，理應(yīng)得到國家、社會的重視和完善。但事實(shí)上，行政程序卻未得到社會廣泛的認(rèn)同，統(tǒng)一的國家行政程序法法典遲遲沒有出臺，行政程序制度發(fā)展并不樂觀。很多學(xué)者認(rèn)為解決我國行政程序制度問題的唯一出路是制定統(tǒng)一的國家行政程序法法典，但與其糾結(jié)于是否制定統(tǒng)一典的爭論，而停滯不前，不如以另一種路徑，從培育行政程序意識做起，逐步凝聚全社會建設(shè)行政程序制度的共識，進(jìn)而降低立法阻力，為完善法治思維奠定良好社會基礎(chǔ)。

一、規(guī)范行政程序是依法治國的客觀要求

行政程序是指行政主體行使行政權(quán)力、作出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。具體的行政程序制度包括行政聽證制度、信息公開制度、行政調(diào)查制度、說明理由制度和行政案卷制度。[1]

行政程序的功效在于管控和規(guī)制行政權(quán)的行使，是依法治國、保障民權(quán)的客觀要求。由于行政主體同行政相對人之間力量對比的懸殊性，導(dǎo)致行政權(quán)力往往脫離管控，容易出現(xiàn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等行為，嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的合法權(quán)益，浪費(fèi)國家行政資源和損害政府權(quán)威。為管控行政權(quán)，英美法系國家經(jīng)過長期探索，最后選擇了“行政程序”作為主要技術(shù)，并以之規(guī)范和約束行政自由裁量權(quán)。行政程序作為一種事先和事中的控權(quán)方式，有效彌補(bǔ)了立法權(quán)的事先規(guī)則和司法權(quán)的事后救濟(jì)的不足，強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)管，最大程度保護(hù)相對人的合法權(quán)益，體現(xiàn)了法治行政的“公共利益”為本位的價(jià)值取向，[2]越來越受到黨和國家的重視。

黨的十七大報(bào)告指出：健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。黨的十八大報(bào)告中，則更進(jìn)一步地強(qiáng)調(diào)如何通過完善組織法制和程序規(guī)則來進(jìn)行有效控權(quán)。而隨著“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密”被確定為“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制”的原則，程序的地位被提高到新的高度，相應(yīng)的，執(zhí)行程序作為“程序嚴(yán)密”原則中的重要組成部分，理應(yīng)成為實(shí)施依法治國、建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要工作。①參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2014年6月出版第86頁。

二、培育行政程序意識必須糾正幾種錯(cuò)誤的認(rèn)識

在行政程序制度建設(shè)方面，我國雖取得一定的成績，但仍存在若干缺陷，表現(xiàn)為，缺乏統(tǒng)一法典，規(guī)范不科學(xué)，追責(zé)機(jī)制缺位等。造成這些問題的原因很多，其中行政程序意識的嚴(yán)重缺位，尤其是行政主體對于行政程序的認(rèn)識不足，已成為培育程序意識、健全法治思維的主要阻力。因此，要培育行政程序意識，就必須糾正幾種錯(cuò)誤認(rèn)識。

（一）程序法不如實(shí)體法重要

我國普遍存在重視實(shí)體正義、忽視程序正義的現(xiàn)象。很多人認(rèn)為只要自身實(shí)體利益得到保護(hù)，即使行政主體在行政過程中違反了相關(guān)程序，也能得到包容并不予追究。我國傳統(tǒng)傾向于將行政法立法重點(diǎn)聚焦在實(shí)體法層面，而行政程序卻以抽象、分散的形式散見于各項(xiàng)行政實(shí)體法之中，或是出現(xiàn)于層次更低的相關(guān)司法解釋之中，客觀上產(chǎn)生將公眾聚焦點(diǎn)引向與切身利益關(guān)系密切的實(shí)體法，而行政程序則被認(rèn)為是形式，往往被忽視。其實(shí)行政程序法的重要性并不亞于行政實(shí)體法。[3]這點(diǎn)，筆者認(rèn)為最高人民法院江必新副院長的概括最為中肯，其認(rèn)為“事實(shí)上，一部制定得良好的行政程序法，勝過十部甚至是幾十部實(shí)體法”，“如果沒有實(shí)體法，但有一部良好的行政程序法，大家都按照設(shè)計(jì)得良好或正當(dāng)?shù)某绦騺聿僮鳎鞒龅男姓袨殡m不能保證百分百的高質(zhì)量，卻可以保證絕大多數(shù)正確合法”。[4]這就充分顯示了行政程序法的重要性。

（二）行政程序可能拉低行政效率

對于行政程序效率性的理解，社會普遍存在不同聲音，甚至有媒體還拿我國在汶川地震的應(yīng)急處理和日本在福島核電站事故的應(yīng)急處理作比較，從而貶低日本行政程序的價(jià)值理念和效率性原理。這說明行政程序的效率性還未能為人們所知悉。

行政行為的效率取決于對行政方式的適當(dāng)選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學(xué)組合，以保證行政機(jī)關(guān)活動的合理化和科學(xué)化。行政程序是人們在漫長實(shí)踐中總結(jié)出來的對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進(jìn)”的結(jié)果，是一種最優(yōu)化的行政經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，良好的行政程序能使行政主體目標(biāo)明確、行政過程步驟緊湊，簡化易行、相應(yīng)制度合理相互配合。對此，英國行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙”，行政程序明顯“限制了行政活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費(fèi)一定的時(shí)間與金錢”，“但如果減少了政府機(jī)器的摩擦；時(shí)間與金錢似乎用得其所”。②轉(zhuǎn)引自孫笑俠：《法律程序設(shè)計(jì)的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。也就是說為了履行行政程序而付出必要代價(jià)，在考慮到行政程序的功效之后，這些是可以容忍的。

不可否認(rèn)，由于行政程序法制度制定難度大、法律完善相對于現(xiàn)實(shí)變化的滯后性等特點(diǎn)，使行政程序偶爾出現(xiàn)拉低行政效率的例外，但是這是法律完善中的必然過程，僅僅以偶然性的現(xiàn)象，就否定行政程序的效率追求目標(biāo)，顯然是以偏概全的。

（三）我國不具備容納行政程序的傳統(tǒng)思想氛圍

《牛津法律大辭典》對行政程序的解釋就提到，“程序法是英國功利主義法學(xué)家邊沁創(chuàng)造的類概念”，因而行政程序的誕生確實(shí)帶有功利主義色彩。這與我國反對功利主義的儒家文化顯然是相對立的。民眾對行政程序的功利性產(chǎn)生自然性的抗拒也在情理之中。但用步驟、時(shí)限以及采用的方式來指導(dǎo)實(shí)踐的做法，在我國的類似習(xí)慣法領(lǐng)域，尤其是家規(guī)族法領(lǐng)域卻常有類似記載，在祭祀、婚喪、持家、修身養(yǎng)性等方面常有詳細(xì)的方法、方式、時(shí)限和步驟的要求。如西晉司隸校尉劉暾的家訓(xùn)中提到，“妻前卒，先陪陵葬。子更生初婚，家法，婦當(dāng)拜墓，攜賓客親屬數(shù)十乘，載酒食而行”。《朱子家訓(xùn)》中提到的關(guān)于勤儉節(jié)約的規(guī)定，如“黎明即起，灑掃庭除，要內(nèi)外整潔”，“一粥一飯，當(dāng)思來處不易；半絲半縷，恒念物力維艱”；關(guān)于祭祀的規(guī)定，如“祖宗雖遠(yuǎn)，祭祀不可不誠”等，其中有些要求得到承認(rèn)并上升為法律，如“不孝敬父母罪”等。正是有了這些類似程序性的家規(guī)族法的規(guī)范讓很多名門望族生生不息。但隨著社會變遷，家規(guī)族法自民國時(shí)期開始出現(xiàn)了發(fā)展的停滯和后退，甚至還曾被作為封建殘留加以批判，使其調(diào)整社會道德的功能被削弱。但改革開放后，這些傳統(tǒng)文化精髓又開始得到人們的重視和肯定，所以從思想傳承的角度而言，我國對行政程序這一技術(shù)也并不排斥。

三、如何培育行政程序意識

由于行政程序法的立法難度大，用時(shí)長，阻力多，統(tǒng)一對行政程序進(jìn)行立法尚需時(shí)日，故完善制度可從培育社會意識、營造良好法治氛圍入手，以凝聚社會共識，促使行政程序制度的完善和發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)法治思維建設(shè)，具體應(yīng)做到如下幾方面。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，接納程序意識

完善行政程序的阻力除了社會對程序的漠視，更多源于部分行政主體秉持的非法治思維的抵制。對于非法治思維而言，行政程序就是障礙：是樹立個(gè)人絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、推卸責(zé)任、加大工作難度以及追求違法利益的障礙。持有這些思維定式的行政主體，決定其所采取的行為方式絕對不可能是行政程序。因此，完善行政程序，應(yīng)由轉(zhuǎn)變行政主體的主觀認(rèn)識入手。

要認(rèn)清法治社會的發(fā)展形勢。隨著周永康、徐才厚等高官的相繼落馬，路人皆知中央打擊腐敗的決心空前強(qiáng)大。反腐工作預(yù)計(jì)將在十八屆四中全會后，將更常態(tài)化和制度化，這讓公務(wù)員違規(guī)事發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)陡增。另外網(wǎng)絡(luò)等媒體作為新興監(jiān)督力量已悄然成形，也讓“違法行為”無處遁形。公務(wù)員應(yīng)克服僥幸心理，順應(yīng)潮流，轉(zhuǎn)變思維定勢。當(dāng)前，對于絕大多數(shù)的公務(wù)員而言，由于級別和權(quán)力的關(guān)系，即使心存貪念，想違法侵占巨額財(cái)富也可能性不大。依照《刑法》第三百八十三條的規(guī)定，貪污、受賄數(shù)額在五千元以上，或數(shù)額不滿五千元，情節(jié)較重的即可量刑處罰，很多基層腐敗分子都因幾萬、十幾萬的違法所得即被判刑，丟掉了公職以及退休之后的福利待遇。隨著貨幣的貶值，即使原來的非法所得未被追繳，但對比日益增長的工資福利，并不具可比性。從違法成本的角度而言，公務(wù)員也應(yīng)樹立“得不償失”的觀念，培養(yǎng)程序意識，促進(jìn)行程程序制度的進(jìn)一步完善。

要認(rèn)識到規(guī)范行政程序是最有效的“官員保護(hù)傘”。完善的行政程序讓行政行為的合法性無懈可擊，因此能有效對抗行政相對人的無禮、非法指責(zé)，能有效降低行政主體因相應(yīng)過失而被法律追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下社會經(jīng)常出現(xiàn)行政相對人以“討公道、討人權(quán)、討正義”為訴求對抗行政執(zhí)法行為，并要求予以賠償并恢復(fù)原狀的現(xiàn)象。但這些訴求之中，不排除其中有一些是非法且無理的。“在這些表象和亂象的背后，原因是復(fù)雜而多方面的，但其中多數(shù)都涉及社會公平正義的價(jià)值評判錯(cuò)亂和價(jià)值認(rèn)知偏狹的問題。”[5]另外，部分群眾因風(fēng)險(xiǎn)承受能力脆弱，思想觀念滯后，習(xí)慣把解決問題的希望全部寄托在政府身上，遇到問題就怨天尤人，把責(zé)任推給政府。尤其在“法不責(zé)眾”、“人多則正當(dāng)性與合理性就多”等邏輯誘導(dǎo)下，愈來愈多的人采取“群體性事件”、“越級上訪”等形式來表達(dá)訴求，且這些非法的方法方式有被復(fù)制和推廣的趨勢，對行政主體的依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法造成強(qiáng)大的壓力。因此，我們更應(yīng)嚴(yán)格按照行政程序來行使行政權(quán)力，樹立用程序解決公權(quán)行為存在瑕疵問題的觀念。讓具體行政行為都能有法必依，這樣既能起到引導(dǎo)民眾用法律手段解決矛盾糾紛的作用，又能降低具體官員違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全行政程序，培育程序思維

雖然我國的行政程序制度存在“行政主體和行政相對人的程序?qū)共痪狻?、“不同行政機(jī)關(guān)制定的程序存在矛盾、沖突”、“大量現(xiàn)有行政程序規(guī)則無法規(guī)范”、“現(xiàn)代化程度較低，缺乏可操作性”等缺陷，但以此認(rèn)定必須“一步到位”、完成統(tǒng)一立法，本身就違反了行政程序法立法的發(fā)展趨勢。世界第一部行政程序法是在普魯士的一個(gè)省出現(xiàn)的，并以“點(diǎn)帶面”的形式，推進(jìn)了德國的行政程序法發(fā)展。我國也可采取這種漸進(jìn)式的方式，從完善地方行政程序制度開始，逐漸推進(jìn)，并在這過程中引導(dǎo)和培育行政程序思維。

1．有條件的地方應(yīng)制定相關(guān)行政程序規(guī)定。從2008年湖南省出臺了我國第一部行政程序規(guī)定開始①《湖南省行政程序規(guī)定》已經(jīng)2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務(wù)會議通過，自2008年10月1日起施行。具體內(nèi)容包括總則、行政程序中的主體、行政決策程序等十章，共一百七十八條規(guī)定，就湖南省各行政部門應(yīng)當(dāng)遵守的行政程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范。，已有山東、廣東、四川等部分地區(qū)相繼出臺了各自的行政程序規(guī)定。有條件的地方也可對其進(jìn)行參考，并結(jié)合自身實(shí)際，消化吸收，制定相應(yīng)的行政程序規(guī)定。

2．條件不成熟的地方可從規(guī)范下屬部門制定相應(yīng)行政程序規(guī)范入手，逐步推進(jìn)行政程序制度建設(shè)。具體可以規(guī)定行政程序的立法原則，即“程序法制原則”、“相對方民主參與原則”、“行政效率原則”、“程序公平原則”、“行政民主原則”，要求下屬單位圍繞具體原則，結(jié)合自身實(shí)際與傳統(tǒng)做法，制定相應(yīng)行政程序規(guī)范，徹底實(shí)現(xiàn)行政程序從無到有的轉(zhuǎn)變。

3．加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)化執(zhí)法、逐步培育程序思維。降低立法門檻與標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著讓行政程序流于形式，而是為漸進(jìn)式建立行政程序統(tǒng)一法典的讓步與鋪墊。因此，我們應(yīng)通過加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化對公務(wù)員的行政程序知識培訓(xùn)與考核，并以嚴(yán)格程序執(zhí)法規(guī)制行政行為，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格行政行為的程序合法性審查，逐步養(yǎng)成嚴(yán)格按照相關(guān)程序履行職責(zé)的行政習(xí)慣，以期實(shí)現(xiàn)培育行政主體整體程序意識，達(dá)成“程序法治”共識。

（三）完善追責(zé)機(jī)制，促使意識形成

行政程序雖散見于《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》等具體行政實(shí)體法中，且占據(jù)的篇幅越來越大。但在法規(guī)不斷完善的前提下，為何會出現(xiàn)在行政程序法規(guī)面前有法不依、無法可依的現(xiàn)象？原因在于，除了缺乏對行政行為的程序合法性審查，及有效的監(jiān)督之外，更缺乏具體的追責(zé)機(jī)制，甚至有些連違法責(zé)任都沒明確，如《行政訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定就常為學(xué)者所詬病。②《行政訴訟法》的第五十四條及第二款規(guī)定：人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。

要有效規(guī)范行政行為，必須先明確嚴(yán)格的程序違法責(zé)任。如廣東省汕頭市的行政程序規(guī)定除了規(guī)定應(yīng)該追責(zé)的程序違法行為外，還明確了行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定第一百七十八條和第一百七十九條就對違反程序的責(zé)任作出規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)違反法定程序?qū)嵤┬姓袨?，侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的，依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人，承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”，“行政機(jī)關(guān)工作人員違反法定程序，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”。

尚未制定行政程序制度的地區(qū)應(yīng)參考這些有效的范例，明確程序違法的追責(zé)，增強(qiáng)行政程序權(quán)威。一方面確保程序控權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)；另一方面，形成行政程序相關(guān)制度規(guī)范對于行政主體及其工作人員的威懾作用，并明確“重視法定程序”、切實(shí)按照行政程序履行法定職責(zé)就是依法行政，違反、忽視法定程序，即使未造成危害后果，也是違法，減少特定行政行為失效的情況出現(xiàn)，徹底改變長期忽視行政程序的不良局面。

（四）提高福利待遇，降低改革阻力

誠然，在完善行政程序制度的過程中，尤其是在行政程序相關(guān)制度的制定初期，由于缺乏統(tǒng)一的程序立法原則，一方面容易造成各行政機(jī)關(guān)基于自身利益考量，而制定出臺統(tǒng)一性差的系列相關(guān)行政程序，使得不同部門、不同地區(qū)的行政程序規(guī)則可能會出現(xiàn)經(jīng)常性的沖突；另一方面，中國法律儒家化的局面依然沒有得到徹底改變，③參見曾憲義：《法律文化研究·第三輯》，中國人民大學(xué)出版社2010年1月出版?！耙越袒癁橹鳌钡闹笇?dǎo)思想和“人治”思想尚未根除，可能讓相關(guān)行政程序規(guī)則的制定呈現(xiàn)重抽象、重原則、輕實(shí)操、不具體化等特征，甚至未能體現(xiàn)現(xiàn)代化的民主精神，讓相關(guān)制度缺乏科學(xué)性、操作性和可行性。這勢必為特定行政主體開展相關(guān)工作造成一定程度的困擾，同時(shí)也加大相關(guān)公職人員勞動的強(qiáng)度。但基于目前我國落后的公務(wù)員薪酬制度和獎勵激勵制度，我國在公務(wù)員合法利益的補(bǔ)足方面卻長期存在不足的現(xiàn)象。隨著法治改革的推進(jìn)，公務(wù)員的灰色收入被統(tǒng)一取締，出現(xiàn)部分基層公務(wù)員的收入水平進(jìn)一步下降的現(xiàn)象。而嚴(yán)格程序執(zhí)法，必然會加大公務(wù)員的工作量。這兩者之間的矛盾，勢必會造成公務(wù)員嚴(yán)格按照行政程序來執(zhí)法動力不足，甚至導(dǎo)致其從觀念上對行政程序的抵制。這對進(jìn)一步推進(jìn)行政程序統(tǒng)一立法和完善極為不利。因此，應(yīng)盡快進(jìn)行公務(wù)員薪酬制度和獎勵激勵制度改革，在提高辦事效率的前提下，適當(dāng)合法提高公務(wù)員的福利待遇，以此降低行政程序制度改革的阻力。

建設(shè)完善行政程序制度是一個(gè)長期的過程，必須以“耐心”和“包容”來對待改革過程中的成敗得失，既不盲目求進(jìn)，也不妄自菲薄。以培育行政程序意識為起點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)程序制度的建設(shè)，比追求行政程序法的統(tǒng)一立法，更具現(xiàn)實(shí)操作性和可行性，所以，應(yīng)該培育法治思維，推進(jìn)行政程序制度的不斷完善。

[1]應(yīng)松年．法定行政程序?qū)嵶C研究[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，2005：21．

[2]吳筠．行政權(quán)初論[D]．武漢：武漢大學(xué)，2004：19．

[3]姜明安．行政的現(xiàn)代化與行政程序制度[J]．法制與社會發(fā)展，1998（2）：12-19．

[4]江必新．行政程序法不應(yīng)“缺席”[N]．人民日報(bào)，2008-10-22（13）.

[5]李林．更加重視通過法治實(shí)現(xiàn)公平正義[N]．北京日報(bào)，2014-10-13（3）.

責(zé)任編輯溫優(yōu)華

Research on Cultivation of the Consciousness of Administrative Procedure

CAI Run-dong
（Party School of the CPC Chaozhou Municipal Committee,Chaozhou,Gangdong,521000）

By law it is the objective requirement of country governing to establish a perfect system of ad?ministrative procedure,to regulate the administrative behavior in administrative procedure,to foster the law thinking of the subject of administrative rules.Due to a variety of factors,a unified national code of administra?tive procedure law,while planning for many years,has yet to come.The reason is various,but the lack of con?sciousness of administrative procedure is an important part of it.In order to weaken the resistance of the sound system program,a transformation of the understanding can be established,to cultivate the administration pro?gram thinking,to perfect the responsibility mechanism,to raise the civil officers’social benefits,and eventual?ly to provide a good environment for the promotion of law thinking and for the establishment of Administrative Procedure Act.

administrative procedures；application system；administrative procedure consciousness；The rule of law thinking

D912.1

A

1007-6883（2015）01-0104-05

2014-09-05

蔡潤東（1982-），男，廣東潮州人，中共潮州市委黨校政治與法學(xué)教研室教員。