□文/謝寶俊　朱　翔（江西省贛州市南康區(qū)煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對(duì)人認(rèn)定淺議

□文/謝寶俊朱翔
（江西省贛州市南康區(qū)煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對(duì)人是指因?qū)嵤┝藷煵輰Ｙu法律法規(guī)禁止行為而被煙草專賣行政主管部門給予行政處罰的公民、法人和其他組織?！稛煵輰Ｙu行政處罰程序規(guī)定》第3條規(guī)定：“煙草專賣行政主管部門實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……（二）主體適格、程序合法、手續(xù)完備；……”所謂主體適格，既要求煙草專賣行政部門不得違反主管和管轄的規(guī)定，是實(shí)施行政處罰行為適格的主體，也要求煙草專賣行政主管部門認(rèn)定的行政處罰相對(duì)人是適格的主體。因此，相對(duì)人認(rèn)定是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系煙草專賣行政處罰行為的合法性和有效性，體現(xiàn)煙草專賣行政主管部門履行對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)職能，不僅有利于煙草專賣行政執(zhí)法效率的提高，也是實(shí)現(xiàn)“責(zé)任煙草”社會(huì)形象的有效途徑。

一、行政法律關(guān)系主體中的相對(duì)人

我國(guó)《行政處罰法》第3條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！备鶕?jù)該規(guī)定，可以把行政法律關(guān)系相對(duì)人主體分為公民、法人和其他組織三類。

（一）公民，是指具有某一國(guó)國(guó)籍，并根據(jù)該國(guó)法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。行政處罰法律關(guān)系中的公民，不僅指具有行政責(zé)任能力的自然人，還包括個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和個(gè)人合伙企業(yè)。個(gè)體工商戶是指以個(gè)人財(cái)產(chǎn)或者家庭財(cái)產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)資本，經(jīng)依法核準(zhǔn)登記，并在法定的范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者；個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，是指根據(jù)我國(guó)《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立的、由一個(gè)自然人投資，財(cái)產(chǎn)為投資人個(gè)人所有，投資人以其個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。個(gè)人獨(dú)資企業(yè)不等同于我國(guó)《公司法》中的一人有限公司，一人有限公司是獨(dú)立的公司法人，而個(gè)人獨(dú)資企業(yè)并不具備公司法人資格；個(gè)人合伙，是指兩個(gè)以上公民按照協(xié)議，各自提供資金、實(shí)物、技術(shù)等，合伙經(jīng)營(yíng)、共同勞動(dòng)、共享收益的自然人聯(lián)合共同體。個(gè)人合伙在我國(guó)《民法通則》中被納入到公民（自然人）一章進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，因此在行政處罰中應(yīng)當(dāng)將個(gè)人合伙同個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)定性為自然人主體。

（二）法人，是指依法成立，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國(guó)《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和機(jī)關(guān)事業(yè)法人和團(tuán)體法人又稱為非企業(yè)法人。企業(yè)法人，是指以營(yíng)利為目的、獨(dú)立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織。在我國(guó)，企業(yè)法人還可分為全民所有制企業(yè)法人、集體所有制企業(yè)法人、私營(yíng)企業(yè)法人以及中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法人和外資企業(yè)法人等?！豆痉ā奉C布實(shí)施后，法人又被分為公司法人和非公司法人。但值得注意的是，這里的法人是指依法經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，取得法人資格的組織。

（三）其他組織。法律沒有明確的定義，在行政處罰實(shí)施過程中容易與自然人相混淆。根據(jù)（最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問題的意見）第40條的規(guī)定，其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。主要包括依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的私營(yíng)獨(dú)資企業(yè)、合伙組織；依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營(yíng)企業(yè)；依法登記領(lǐng)取我國(guó)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)；經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體登記證的社會(huì)團(tuán)體；法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)；中國(guó)人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；中國(guó)人民保險(xiǎn)公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；符合司法解釋規(guī)定條件的其他組織。因此，筆者認(rèn)為，在行政處罰實(shí)施過程中對(duì)其他組織的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參考最高法的司法解釋，綜合行政相對(duì)人的具體情況予以認(rèn)定。

（四）行政責(zé)任能力。首先，關(guān)于行政責(zé)任能力的有或無問題。結(jié)合我國(guó)《行政處罰法》第25條、26條的規(guī)定，具有行政責(zé)任能力的自然人是指年滿14周歲，具有認(rèn)識(shí)和控制自己行為能力的自然人。未滿14周歲和不能辨認(rèn)不能控制自己行為的精神病人以及間隙性精神病人在發(fā)病期間實(shí)施的違法行為，不承擔(dān)行政責(zé)任。法人自依法成立時(shí)起即具有行政責(zé)任能力；其次，關(guān)于行政責(zé)任能力輕或重問題。我國(guó)《行政處罰法》第25條規(guī)定，已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。第27條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰的情形。主要包括主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫有違法行為的，配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的，其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。關(guān)于病理性醉酒當(dāng)事人實(shí)施違法行為，是否承擔(dān)法律責(zé)任問題。學(xué)者將之稱為自陷行為，也就是說行為人在能夠控制自己行為時(shí)放任自己醉酒狀態(tài)的發(fā)生，可以認(rèn)定為是事前故意，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，而不論是生理性或是病理性醉酒。因此，不能辨認(rèn)和控制自己行為的醉酒者，具有行政責(zé)任能力。

二、準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人的意義

準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，在煙草專賣行政處罰行為實(shí)施過程中具有極其重要的意義。

（一）準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，是確保煙草專賣行政處罰行為的合法有效的基礎(chǔ)和保障。我國(guó)《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)……”以事實(shí)為依據(jù)是準(zhǔn)確適用法律的前提，是行政處罰行為合法的基礎(chǔ)和保障，缺乏客觀事實(shí)依據(jù)，不可能存在一個(gè)合法有效的行政處罰決定，必然會(huì)導(dǎo)致行政行為當(dāng)然、絕對(duì)無效。筆者認(rèn)為，一個(gè)合法有效的煙草專賣行政處罰決定，事實(shí)依據(jù)主要包括主體事實(shí)、行為事實(shí)和程序事實(shí)三大要素，缺少任何一方面的事實(shí)，行政處罰決定的合法性就無從談起。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定行政處罰相對(duì)人，是決定煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎(chǔ)和保障。

（二）準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，有利于煙草專賣執(zhí)法效率的提高。黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”以來，不管是在法學(xué)界還是在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，“行政效率原則”被提到了空前的高度，越來越受到重視。提高行政效率，必然要求政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、合理配置行政資源、行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法行政和充分調(diào)動(dòng)積極因素，盡量避免人浮于事、敷衍塞責(zé)和行政資源浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。具體到煙草專賣行政處罰行為實(shí)施過程中，如果不能正確運(yùn)用主體理論知識(shí)準(zhǔn)確識(shí)別和確定行政相對(duì)人，就可能導(dǎo)致案件重復(fù)調(diào)查、久拖不決的現(xiàn)象發(fā)生，從而造成人力和物力資源的巨大浪費(fèi)，阻礙行政處罰效率的提高。

（三）準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。煙草專賣行政主管部門作為行政機(jī)關(guān)大家庭中的一員，打擊煙草專賣違法行為和保護(hù)公民、法人和其他組織不受非法追究，是煙草專賣行政主管部門不可推卸的兩項(xiàng)法定職責(zé)，煙草專賣行政處罰行為實(shí)施過程中，準(zhǔn)確識(shí)別和確定行政相對(duì)人，使違法行為人受到法律制裁、承擔(dān)相應(yīng)法律后果，不僅是煙草專賣行政主管部門正確履行法定職責(zé)的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益典型表現(xiàn)。

（四）準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，是展示“責(zé)任煙草”社會(huì)形象的有效途徑。煙草專賣行政主管部門正確實(shí)施行政處罰行為，對(duì)違反煙草專賣法律法規(guī)的行為予以制止、糾正和處罰，可以宣傳國(guó)家煙草專賣法律法規(guī)，引導(dǎo)和告誡人民群眾自覺遵守法律。通過實(shí)施行政處罰，對(duì)違法行為人給予沒收或罰款等制裁措施，收繳違法行為所創(chuàng)造的財(cái)富，減少了國(guó)家稅源的流失，保證了國(guó)家財(cái)政收入。通過財(cái)政反哺社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的再分配，促進(jìn)了社會(huì)的公平與正義，增強(qiáng)煙草行業(yè)的社會(huì)認(rèn)同感，從而樹立“責(zé)任煙草”的良好社會(huì)形象。

三、特殊情形下煙草專賣違法行為人的認(rèn)定

煙草專賣行政主管部門對(duì)違反煙草專賣法律法規(guī)行為實(shí)施行政處罰過程中，常見的違法案件相對(duì)比較簡(jiǎn)單，通常不會(huì)出現(xiàn)相對(duì)人認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，但案件出現(xiàn)某些復(fù)雜情節(jié)時(shí)，很可能會(huì)發(fā)生相對(duì)人認(rèn)定錯(cuò)誤。

（一）雇員實(shí)施煙草專賣違法行為時(shí)相對(duì)人的認(rèn)定。經(jīng)營(yíng)者雇傭員工開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是一種常見現(xiàn)象，在煙草專賣執(zhí)法過程中，不時(shí)會(huì)遇到雇員在沒有雇主授權(quán)的情形下或者違背雇主的意志實(shí)施銷售渠道卷煙的違法行為，違法所得也是雇員據(jù)為己有。雇主是取得煙草專賣許可證的合法經(jīng)營(yíng)主體。這種情形下相對(duì)人的認(rèn)定將影響整個(gè)案件的性質(zhì)和處罰，如認(rèn)定雇主為行政處罰相對(duì)人，案件性質(zhì)為未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨，處罰幅度是貨值的5%以上10%以下。倘若認(rèn)定雇員為行政處罰相對(duì)人，煙草專賣行政主管部門就得以無煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品定性處罰，處罰幅度是貨值的20%以上50%以下，差別非常懸殊。筆者認(rèn)為，如果所有證據(jù)證明雇員實(shí)施違法行為未經(jīng)雇主授權(quán)或默認(rèn)，且違法所得雇員占為己有的，應(yīng)認(rèn)定雇員為行政處罰相對(duì)人，以無煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品定性處罰。若雖未得到雇主的授權(quán)，但雇主知情并默認(rèn)雇員的違法行為，且違法所得歸雇主所有或雙方共享的，應(yīng)認(rèn)定雇主為行政處罰相對(duì)人，以未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨定性處罰。

（二）無證承運(yùn)煙草專賣品違法行為中承運(yùn)人的認(rèn)定。在煙草專賣行政主管部門查獲無證運(yùn)輸煙草專賣品案件（非自運(yùn)）執(zhí)法實(shí)踐中，一般會(huì)存在多種承運(yùn)違法煙草專賣品的情形。第一種是通過物流托運(yùn)企業(yè)非法運(yùn)輸?shù)模@類案件中對(duì)承運(yùn)人的認(rèn)定不會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤；第二種也是通過托運(yùn)方式運(yùn)輸，但受委托人沒有經(jīng)過行政管理部門的核準(zhǔn)登記，也沒有從事運(yùn)輸?shù)慕煌üぞ?，其運(yùn)作模式就是接受委托后轉(zhuǎn)交給第三人運(yùn)輸，獲取運(yùn)費(fèi)差價(jià)，自己實(shí)際是起著中介的作用。這種情況下，實(shí)際從事違法行為的是第三人，即實(shí)際承運(yùn)人，如證據(jù)證明受委托人明知是煙草專賣品且無準(zhǔn)運(yùn)證的，應(yīng)當(dāng)以共同實(shí)施違法行為相對(duì)人追究其法律責(zé)任；第三種是分段運(yùn)輸?shù)陌讣?，第一承運(yùn)人接受委托后，將貨物運(yùn)送到一定地點(diǎn)再交由第二承運(yùn)人繼續(xù)運(yùn)送到托運(yùn)人指定的地點(diǎn)，在第二承運(yùn)人運(yùn)輸途中被查的情形。這類案件的關(guān)鍵在于證據(jù)是否證明第二承運(yùn)人明知是煙草專賣品且無準(zhǔn)運(yùn)證，如果是，以共同實(shí)施違法行為相對(duì)人追究法律責(zé)任，若否，只能以第一承運(yùn)人為相對(duì)人予以行政處罰。

（三）受指使實(shí)施煙草專賣違法行為相對(duì)人的認(rèn)定?，F(xiàn)實(shí)商業(yè)活動(dòng)中，連鎖經(jīng)營(yíng)、分店、直銷點(diǎn)等經(jīng)營(yíng)模式琳瑯滿目，很多連鎖店、分店或直銷點(diǎn)不具有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、采購(gòu)渠道乃至營(yíng)業(yè)時(shí)間都是由總店予以規(guī)定，如這類連鎖店、分店或直銷點(diǎn)受指使實(shí)施了無煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)卷煙的違法行為時(shí)，如何認(rèn)定行政處罰相對(duì)人？筆者以為，這類案件中，連鎖店、分店或直銷點(diǎn)只是總店的延伸或拓展，其自身不具有獨(dú)立意志，行為模式也完全受制于總店，就如人手中的工具，什么時(shí)候發(fā)揮作用完全取決于掌握它的這個(gè)人的意志。因此，這種情形下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定指使人為相對(duì)人給以行政處罰。

（四）企業(yè)法人分立或合并后相對(duì)人的認(rèn)定。某企業(yè)法人實(shí)施了違反煙草專賣法律法規(guī)的行為后，在煙草專賣行政主管部門行政處罰決定做出前與另一企業(yè)進(jìn)行了合并，或者分立成了兩個(gè)不同企業(yè)，原企業(yè)法人不再保留的情形下，如何認(rèn)定行政處罰相對(duì)人？我國(guó)《民法通則》第44條規(guī)定：“企業(yè)法人分立、合并或者其他重要事項(xiàng)變更，應(yīng)向登記機(jī)關(guān)辦理登記并公告。企業(yè)法人分立、合并，它的權(quán)利和義務(wù)由變更后的法人享有和承擔(dān)?！惫P者認(rèn)為，法律既然規(guī)定了企業(yè)法人分立或合并后在民事領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移，根據(jù)法理相通原則，在行政管理關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)亦應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移。因此，企業(yè)法人發(fā)生分立的，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)以分立后的兩個(gè)法人為共同違法行為人給予行政處罰；企業(yè)法人合并的，應(yīng)當(dāng)以合并后的法人為相對(duì)人予以處罰。

總之，準(zhǔn)確認(rèn)定相對(duì)人，是煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎(chǔ)和保障，是煙草專賣行政主管部門履行社會(huì)公眾法益保護(hù)的具體體現(xiàn)，也是提高煙草專賣行政執(zhí)法效率和實(shí)現(xiàn)“責(zé)任煙草”社會(huì)形象的有效途徑?！?/p>